Апелляционное определение № 2А-3885/2025 33А-1668/2026 от 27 апреля 2026 г.

Судья Ускова Д.А. Дело №

(номер производства по делу Производство №

в суде первой инстанции Категория 3.061

2а-3885/2025)


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

28 апреля 2026 года <адрес>

Судебная коллегия по административным делам Севастопольского городского суда в составе:

председательствующего судьи – Блейз И.Г.,

судей – Бабича В.В., Бояриновой Е.В.

при секретаре – Бондюковой А.В.

с участием представителя заинтересованного лица Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры г. Севастополя – ФИО1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО2 к Департаменту по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, заинтересованные лица - Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя, Межрегиональное Управление Федеральной Службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Крым и городу Федерального значения Севастополю, Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя, Управление охраны объектов культурного наследия г. Севастополя, АО «Морстрой», о признании решения незаконным и понуждении к совершению действий, по апелляционной жалобе представителя административного ответчика - Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя на решение Ленинского районного суда города Севастополя от 04 декабря 2025 года,

заслушав доклад судьи Блейз И.Г.,

установила:

ФИО2 обратилась в суд с административный иском к Департаменту по имущественным и земельным отношениям г. Севастополя (далее – Департамент) указав, что относится к числу лиц, которым на время окончания Второй мировой войны (02.09.1945) было менее 18 лет (дети войны), в связи с чем, имеет первоочередное право на отведение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, садоводства и огородничества. Реализуя своё право, она обратилась в Департамент с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности г. Севастополя, расположенного по адресу: г. Севастополь, в районе <адрес>, площадью 416 кв.м.

Письмом от 19 июня 2025 года Департамент отказал в предоставлении государственной услуги, сославшись на то, что испрашиваемый земельный участок расположен в границах санитарно-защитной зоны ЗАО « Морстрой» III класс опасности; в санитарно-защитной зоне «Завод по производству облицовочных материалов» III класс опасности, в границах которой не допускается индивидуальное жилищное строительство. С указанным решением административный истец не согласна, полагает, что оно незаконно, необоснованно и нарушает её права на получение мер социальной поддержки, поскольку административным ответчиком не представлено доказательств, свидетельствующих о виде территориальной зоны, в которой находится испрашиваемый земельный участок, а также отнесения территориальной зоны, определенной в предоставленной схеме, в состав иных зон, объективно препятствующих утверждению схемы расположения земельного участка в представленных координатах. После выделения земельного участка административный истец может согласовать и изменить размер санитарно-защитных зон, в том случае, если такая зона будет установлена на испрашиваемой территории. При этом обращает внимание, что согласно Правилам землепользования и застройки, которые были утверждены Постановлением правительства Севастополя от 29 декабря 2022 года №730-ПП « Об утверждении правил землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах внутригородских муниципальных образований: Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и города Инкерамн» (далее также – ПЗЗ) испрашиваемый земельный участок относится к зоне Ж-2.1.1/Г/-/5- зона индивидуального жилищного строительства, код 2.1, что позволяет в указанной зоне строительство жилого дома.

Ссылаясь на изложенные обстоятельства, административный истец просила признать незаконным и отменить решение Департамента, оформленное письмом от ДД.ММ.ГГГГ № ГУ-исх-№ возложив на Департамент обязанность повторно рассмотреть заявление истца от ДД.ММ.ГГГГ № ГУ-№.

Решением Ленинского районного суда г. Севастополя от 04 декабря 2025 года административный иск ФИО2 удовлетворён.

Не согласившись с решением суда, представитель административного ответчика - Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, приняв по делу новое решение, которым в удовлетворении административного иска отказать.

В обоснование несогласия с решением суда представитель ссылается на доводы послужившие основанием для отказа о предварительном согласовании предоставления земельного участка. Департамент полагает, что с учётом сведений, что испрашиваемый земельный участок расположен в санитарно-защитной зоне ЗАО «Морстрой», «Завод по производству облицовочных материалов» III класс опасности, отказ в предоставлении государственной услуги был вынесен правомерно, в рамках представленных полномочий и действующего законодательства.

Письменные возражения на апелляционную жалобу не поступили.

Представитель заинтересованного лица оставил разрешение спора на усмотрение судебной коллегии.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом и заблаговременно, при таких обстоятельствах, в соответствии со статьей 150, частью 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства (далее – КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть настоящее дело в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав судью-докладчика, проверив доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, принимая во внимание положения части 1 статьи 308 КАС РФ, согласно которым суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе и возражениях относительно жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу положений статьи 227 КАС РФ для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

По данной категории административных дел на административного истца возложена обязанность доказывания нарушения своих прав, свобод и законных интересов и соблюдения сроков обращения в суд, а обязанность по доказыванию соответствия оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам - на орган, организацию, лицо, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, принявшие оспариваемые постановления либо совершившие оспариваемые действия (бездействие) (статья 226 КАС РФ).

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что

ФИО2 ДД.ММ.ГГГГ года рождения, относится к числу лиц, которым на время окончания Второй мировой войны (02.09.1945 года) было менее 18 лет (дети войны). Согласно Закону города Севастополя от 20.01.2015 года №106-ЗС имеет право на первоочередное отведение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, садоводства и огородничества.

ДД.ММ.ГГГГ ФИО2 через МФЦ (запись № от ДД.ММ.ГГГГ) обратилась к административному ответчику с заявлением № ГУ-№ о предварительном согласовании предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности, расположенного по адресу: г. Севастополь, в районе <адрес>, площадью 416 кв.м. Письмом от ДД.ММ.ГГГГ № ГУ-исх-№ Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя в предоставлении государственной услуги отказано со ссылкой на пункт 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также – ЗК РФ), по причине расположения испрашиваемого земельного участка в санитарно-защитной зоне ЗАО «Морстрой», III класс опасности; в санитарно-защитной зоне «Завод по производству облицовочных материалов», III класс опасности.

Разрешая настоящий спор, и удовлетворяя исковые требования суд первой инстанции пришёл к выводу, что земельные участки, занятые ЗАО «Морстрой» и «Завод по производству облицовочных материалов», не входят в перечень земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, ограниченных в обороте. Описание границ санитарно-защитной зоны ЗАО «Морстрой» и «Завод по производству облицовочных материалов» в материалы дела не представлено. После выделения земельного участка застройщик, фактически административный истец, может согласовать и изменить размер санитарно-защитной зоны, в том случае, если такая зона будет установлена и подтверждена документально.

Судебная коллегия, проверяя решение суда первой инстанции на его соответствие требованиям статьи 176 КАС РФ, указывает следующее.

В силу пункту 1 статьи 11.2 ЗК РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11.3 ЗК РФ образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется, в том числе, в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 настоящего Кодекса.

Постановлением Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 года № 730-ПП утверждены «Правила землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части города в границах внутригородских муниципальных образований: Ленинского, гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и города Инкермана».

Из сведений, содержащихся в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности в г. Севастополе, и графических материалов, предоставленных Департаментом архитектуры и градостроительства г. Севастополя следует, что испрашиваемый административным истцом земельный участок расположен в санитарно-защитной зоне ЗАО « Морстрой» III класс опасности, в санитарно-защитной зоне «Завод по производству облицовочных материалов» III класса опасности.

В соответствии с пунктом 8 статьи 39.15 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка при наличии хотя бы одного из следующих оснований:

1) схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса;

2) земельный участок, который предстоит образовать, не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 13, 14.1 - 19, 22 и 23 статьи 39.16 настоящего Кодекса;

3) земельный участок, границы которого подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости», не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 23 статьи 39.16 настоящего Кодекса.

Как следует из подпункта 14.1 статьи 39.16 ЗК РФ, уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, в том числе, в случае, если испрашиваемый земельный участок полностью расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории, установленные ограничения использования земельных участков в которой не допускают использования земельного участка в соответствии с целями использования такого земельного участка, указанными в заявлении о предоставлении земельного участка.

В соответствии с пунктом 18 статьи 105 ЗК РФ санитарно-защитная зона относится к видам зон с особыми условиями использования территорий.

Согласно положениям статьи 106 ЗК РФ Правительство Российской Федерации утверждает положение в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий, за исключением зон с особыми условиями использования территорий, которые возникают в силу федерального закона (пункт 1).

Если иное не предусмотрено настоящей статьей, установление, изменение, прекращение существования зоны с особыми условиями использования территории осуществляются на основании решения уполномоченного органа государственной власти, органа местного самоуправления (пункт 6).

Зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе возникающие в силу закона, ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными, измененными со дня внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории, соответствующих изменений в сведения о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости (пункт 24).

Постановлением Правительства РФ от 03 марта 2018 года № 222 утверждены Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон (далее – Правила) (в редакции на дату принятия оспариваемого решения).

Пункт 5 данных Правил предусматривает, что в границах санитарно-защитной зоны не допускается использования земельных участков в целях:

а) размещения жилой застройки, объектов образовательного и медицинского назначения, спортивных сооружений открытого типа, организаций отдыха детей и их оздоровления, зон рекреационного назначения и для ведения садоводства;

б) размещения объектов для производства и хранения лекарственных средств, объектов пищевых отраслей промышленности, оптовых складов продовольственного сырья и пищевой продукции, комплексов водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды, использования земельных участков в целях производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, предназначенной для дальнейшего использования в качестве пищевой продукции, если химическое, физическое и (или) биологическое воздействие объекта, в отношении которого установлена санитарно-защитная зона, приведет к нарушению качества и безопасности таких средств, сырья, воды и продукции в соответствии с установленными к ним требованиями.

В соответствии с пунктом 3 Правил решения об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон принимает Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека или ее территориальные органы по результатам рассмотрения заявлений об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека определяет предусмотренные классификацией, установленной санитарно-эпидемиологическими требованиями, виды объектов, в отношении которых решения об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон принимаются ее территориальными органами.

Санитарно-защитная зона и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости (пункт 25 Правил).

В части 8 статьи 26 Федерального закона от 03 августа 2018 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» закреплено, что до 1 января 2028 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2026 года одним из следующих способов:

1) решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения;

2) согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования, в случае, если порядок установления зоны был предусмотрен указанным законодательством;

3) нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории;

4) решением суда.

В случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 8 настоящей статьи, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности (часть 9).

Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 года № 74 введена новая редакция санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (далее – СанПиН).

Пунктом 3 приведённого Постановления, установлено, что оно действует до 01 января 2026 года.

Согласно письму Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 28 августа 2018 года № 09-7962-2018-40 с момента вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации от 03 марта 2018 года № 222 санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 действуют в части, не противоречащей Правилам.

В соответствии с пунктом 2.1 СанПиН в целях обеспечения безопасности населения и в соответствии с Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования (далее - санитарно-защитная зона (СЗЗ), размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

Размер санитарно-защитной зоны и рекомендуемые минимальные разрывы устанавливаются в соответствии с главой VII и приложениями 1 - 6 к настоящим санитарным правилам. Для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, для которых настоящими санитарными правилами не установлены размеры санитарно-защитной зоны и рекомендуемые разрывы, а также для объектов I - III классов опасности разрабатывается проект ориентировочного размера санитарно-защитной зоны.

В соответствии с главой IV СанПиН установление размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств проводится при наличии проектов обоснования санитарно-защитных зон с расчетами загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух, с учетом результатов натурных исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух, выполненных в соответствии с программой наблюдений, представляемой в составе проекта.

Для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя.

Из положений Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) следует, что правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования.

В соответствии со статьёй 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования;3) градостроительные регламенты (часть 2).

На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются, в том числе, границы зон с особыми условиями использования территорий. Указанные границы могут отображаться на отдельных картах, которые являются приложением к правилам землепользования и застройки (часть 5).

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, в том числе, указываются ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 3 части 6).

Согласно пункту 6 ПЗЗ они обязательны для соблюдения государственными органами власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами, должностными лицами, осуществляющими, регулирующими и контролирующими градостроительную деятельность на территории города Севастополя.

Учитывая, что ПЗЗ в данной части недействующими не признаны, его положения подлежат применению при решении вопроса о предоставлении административному истцу испрашиваемого им земельного участка.

Таким образом, ПЗЗ, а также санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН являются нормативными правовыми актами, которые отображает границы санитарно-защитной зоны в графической форме, в связи с чем, ввиду приведенных выше положений закона она считается установленной без внесения сведения о них в ЕГРН.

Факт нахождения испрашиваемого административным истцом земельного участка в границах санитарно-защитной зоны, в которой не допускается его использование в соответствии с заявленной им целью, на момент принятия оспариваемого административным истцом решения об отказе в предоставлении государственной услуги, подтверждается материалами дела, сведениями из Информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, предоставленными Департаментом архитектуры и градостроительства г. Севастополя, а невнесение сведений о санитарно-защитной зоне в ЕГРН не свидетельствует о её отсутствии.

Как следует из пункта 1 Правил, санитарно-защитные зоны устанавливаются в отношении действующих, планируемых к строительству, реконструируемых объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека (далее - объекты), в случае формирования за контурами объектов химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования.

При планировании строительства или реконструкции объекта застройщик не позднее чем за 30 дней до дня направления в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации заявления о выдаче разрешения на строительство представляет в уполномоченный орган заявление об установлении или изменении санитарно-защитной зоны (пункт 6 Правил).

Таким образом, в пункте 6 Правил речь идёт об объектах капитального строительства, отвечающих критериям пункта 1 Правил и предусматривающих наличие санитарно-защитной зоны, а не о любых объектах капитального строительства, в связи с чем, вывод суда о наличии у административного истца возможности изменить границы санитарно-защитной зоны при планировании строительства объекта индивидуального жилищного строительства является ошибочным, как основанный на неверном толковании норм права.

В этой связи вывод суда первой инстанции о том, что испрашиваемый земельный участок не входил в перечень земельных участков, ограниченных в обороте, в связи с чем, его расположение в границах санитарно-защитной зоны не является препятствием для его предоставления основан на неверном применении норм права, а потому оснований для признания незаконным отказа Департамент предоставить ФИО2 государственную услугу не имелось.

Кроме того, как следует из документов, предоставленных Департаментом архитектуры и градостроительства г. Севастополя, испрашиваемый административным истцом земельный участок расположен частично в границах территории, в отношении которой разработана документация по планировке территории «Строительство и реконструкция региональной автомобильной дороги «Севастополь – Порт Камышовая бухта – Бухта Казачья» км +000 – км 3+500 (ППТ), утвержденная постановлением Правительства г. Севастополя от 10 сентября 2018 года №583-ПП.

Как следует из части 2 статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются:

1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела;

2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела;

3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела;

4) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

При изложенных обстоятельствах, поскольку судом первой инстанции допущены нарушения норм материального права, судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда на основании статьи 309 КАС РФ подлежит отмене с постановлением нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

Руководствуясь статьями 307 – 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Севастопольского городского суда,

определила:

апелляционную жалобу Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя – удовлетворить, решение Ленинского районного суда города Севастополя от 04 декабря 2025 года отменить, в удовлетворении исковых требований ФИО2 ёновны – отказать.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд, принявший решение, в течение шести месяцев.

Председательствующий –

Судьи –