Решение № 33-411/2023 3А-16/2024 3А-16/2024(3А-690/2023;)~М33-411/2023 3А-690/2023 от 1 апреля 2024 г. по делу № 33-411/2023

Дело № 3а-16/2024

УИД 36OS0000-01-2023-000548-20


РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Воронеж 2 апреля 2024 г.

Воронежский областной суд в составе:

председательствующего судьи Сошиной Л.А.,

при секретаре Жуковской И.В.,

с участием прокурора Бескакотова А.А.,

представителей административного истца – Общества с ограниченной ответственностью «Вега» по доверенности ФИО1, директора ФИО2,

представителей административного ответчика – министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области по доверенности ФИО3, ФИО4,

представителя заинтересованного лица – государственного унитарного предприятия Воронежской области «Облкоммунсервис» по доверенности ФИО5,

представителя заинтересованного лица – Акционерного общества «Экотехнологии» по доверенности ФИО6,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью «Вега» к министерству жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области об оспаривании нормативного правового акта в части и по административному исковому заявлению ИП ФИО7 к министерству жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области о признании недействующим нормативного правового акта в части,

УСТАНОВИЛ:

Приказом департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области от 20.12.2022 № 309 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов для объектов жилого и общественного фондов на территории Воронежской области» (далее – Приказ от 20.12.2022 № 309), опубликованном 29.12.2022 в информационной системе «Портал Воронежской области в сети Интернет» (www.govvrn.ru), номер опубликования 3606202227901, утверждены нормативы накопления твердых коммунальных отходов для объектов жилого и общественного фондов на территории Воронежской области.

Нормативы накопления твердых коммунальных отходов для городских округов Воронежской области изложены в пунктах 1.1-2.49 таблицы, из них нормативы накопления твердых коммунальных отходов для объектов жилого фонда – пункты 1.1-1.5, для объектов общественного фонда – пункты 2.1-2.49; нормативы накопления твердых коммунальных отходов для муниципальных районов Воронежской области изложены в пунктах 3.1-4.196 таблицы, из них нормативы накопления твердых коммунальных отходов для объектов жилого фонда – пункты 3.1-3.20, для объектов общественного фонда – пункты 4.1-4.196.

Общество с ограниченной ответственностью «Вега» обратилось в суд с административным исковым заявлением (с учетом уточнения заявленных требований) о признании недействующим с момента издания приказа департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области от 20.12.2022 № 309 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов для объектов жилого и общественного фондов на территории Воронежской области» в части утверждения нормативов накопления твердых коммунальных отходов для муниципальных районов Воронежской области в отношении объектов жилого фонда (пункты 3-3.20 приказа) и для объектов общественного фонда (пункты 4-4.196 приказа).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что приказ в оспариваемой части не соответствует положениям Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 04.04.2016 № 269, приказу Минстроя России от 28.07.2016 № 524/пр «Об утверждении Методических рекомендаций по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов». Ссылаются на то, что названными федеральными нормативными правовыми актами определен общий порядок установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов, который министерством жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области не соблюден, чем нарушаются права и законные интересы общества как регионального оператора.

Кроме того, ИП ФИО7 обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующим со дня его принятия приказ департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области от 20.12.2022 № 309 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов для объектов жилого и общественного фондов на территории Воронежской области» в части установления норматива накопления твердых коммунальных отходов для категории «павильон поселков городского типа» (пункт 4.57 приказа), указывая на то, что она осуществляет предпринимательскую деятельность – торговля промышленными товарами на территории пгт Анна Аннинского муниципального района Воронежской области в павильоне, расположенном по адресу: <адрес>. В ведомостях первичных записей определения массы и объема твердых коммунальных отходов в контейнерах значится принадлежащее ей помещение, в котором проводились семидневные замеры количества отходов осенью 2021 года и зимой, весной, летом 2022 года. Административный истец утверждает, что в помещении, расположенном по адресу: <адрес>, замеры проводились только осенью 2021 года и зимой 2022 года. В сравнении данных ведомостей первичных записей имеются существенные различия. Так, в период с 29.09.2021 по 05.10.2021 в указанном помещении образовалось отходов в объеме 0,017 куб. м со всей площади, за период с 23.02.2022 по 28.02.2022 – 0,08 куб. м. Напротив, за период с 05.04.2022 по 11.04.2022 и с 06.06.2022 по 12.06.2022 якобы было собрано по 1,45 куб. м. Последние данные являются недостоверными, поскольку, как настаивает административный истец, такой объем отходов не мог быть образован в течение одной недели в принадлежащем ей павильоне.

Определением суда от 13 декабря 2023 г. данные административные дела соединены в одно производство.

В судебном заседании представители административного истца – Общества с ограниченной ответственностью «Вега» по доверенности ФИО1, директор общества ФИО2 поддержали заявленные требования.

Административный истец ИП ФИО7 в судебное заседание не явилась, о дне слушания дела извещена своевременно и надлежащим образом.

В судебном заседании представители административного ответчика – министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области по доверенности ФИО3, ФИО4 административные исковые требования не признали, позиция по делу изложена в письменных возражениях и дополнениях к ним, просили отказать в удовлетворении заявленных требований, поскольку нормативы накопления твердых коммунальных отходов установлены в соответствие с требованиями действующего законодательства.

Представители заинтересованных лиц – Общества с ограниченной ответственностью «ЮМАН», Общества с ограниченной ответственностью «Альфа» в судебное заседание не явились, о дне слушания дела извещены своевременно и надлежащим образом. В письменном отзыве Общества с ограниченной ответственностью «ЮМАН» от 08.11.2023 просили отказать в удовлетворении требований касаемо проведения замеров периода «осень», указав, что результаты научно-исследовательской работы были переданы заказчику в виде отчетов, детализированных смет в соответствии с условиями контракта, расчеты среднесуточных замеров в соответствии с требованиями закона выражены в количественных показателях массы и объема, акт сдачи-приемки работ подписан заказчиком (том 9 л.д. 58-59). В судебном заседании от 22 января 2024 г. с использованием системы видеоконференц-связи принимал участие представитель заинтересованного лица – Общества с ограниченной ответственностью «ЮМАН» по доверенности ФИО8, которая возражала против удовлетворения заявленных требований, пояснив, что замеры проводились в присутствии заказчика, представителя администрации и других заинтересованных лиц, в том числе, представителя Общества с ограниченной ответственностью «Вега», ведомости первичных записей оформлялись в электронном виде, достоверность записей могут подтвердить присутствующие при замерах наблюдатели (том 15 л.д. 31-36). От представителя заинтересованного лица – Общества с ограниченной ответственностью «Альфа» поступили письменные пояснения, в которых полагали замечания к отчету несостоятельными (том 9 л.д. 80-81).

В судебном заседании представитель заинтересованного лица – государственного унитарного предприятия Воронежской области «Облкоммунсервис» по доверенности ФИО5 возражала против удовлетворения заявленных требований, позиция по делу изложена в письменном отзыве на административное исковое заявление, считает, что унитарное предприятие и Общество с ограниченной ответственностью «Вега», являясь региональными операторами, обязаны руководствоваться утвержденными нормативами накопления твердых коммунальных отходов, оснований для удовлетворения административного иска не имеется.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица – Акционерного общества «Экотехнологии» по доверенности ФИО6 возражала против удовлетворения заявленных требований, позиция по делу изложена в письменном отзыве на административное исковое заявление, считает, что предусмотренный порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов административным ответчиком не нарушен, основания для удовлетворения административного иска отсутствуют.

Выслушав представителей сторон, заинтересованных лиц, исследовав материалы административного дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административные исковые требования подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» предусмотрено, что правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

В соответствии с пунктом 2 статьи 24.10 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» в случаях, определенных Правительством РФ, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

В пункте 3.1.22 Положения о департаменте жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области, утвержденного постановлением Правительства Воронежской области от 26.11.2014 № 1056 в редакции от 03.08.2022 (действовавшей на момент издания оспариваемого нормативного правового акта), было закреплено, что департамент, являясь отраслевым исполнительным органом государственной власти Воронежской области, наделен полномочиями по установлению нормативов накопления твердых коммунальных отходов.

В связи с изданием указа Губернатора Воронежской области от 06.10.2023 № 245-у «Об оптимизации структуры исполнительных органов Воронежской области» департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области переименован в министерство жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области.

Реализуя указанные полномочия, департаментом жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области (ныне – министерство жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области) был издан приказ от 20.12.2022 № 309 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов для объектов жилого и общественного фондов на территории Воронежской области».

Разрешая заявленные требования, суд исходит из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением правил введения нормативного правового акта в действие, а также порядка опубликования и вступления в силу. Кроме того, административными истцами не оспаривалась компетенция административного ответчика на принятие оспариваемого приказа.

Как видно из материалов дела, в точности, соглашения об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Воронежской области (зона деятельности – Бутурлиновский межмуниципальный кластер) от 22.10.2018, соглашения об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Воронежской области (зона деятельности – Панинский межмуниципальный кластер) от 22.10.2018, Общество с ограниченной ответственностью «Вега» выступает региональным оператором по зонам деятельности – Бутурлиновский межмуниципальный кластер, Панинский межмуниципальный кластер (том 1 л.д. 20-24, 125-134).

В соответствии с действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного акта Территориальной схемой обращения с отходами на территории Воронежской области, утвержденной приказом департамента природных ресурсов и экологии Воронежской области от 26.08.2018 № 356 (документ утратил силу в связи с изданием приказа департамента природных ресурсов и экологии Воронежской области от 26.12.2022 № 504), Бутурлиновский межмуниципальный кластер включает Бутурлиновский муниципальный район, Павловский муниципальный район, Таловский муниципальный район, Панинский межмуниципальный кластер включает Аннинский муниципальный район, Верхнехавский муниципальный район, Панинский муниципальный район, Эртильский муниципальный район.

В настоящее время Территориальной схемой обращения с отходами на территории Воронежской области, утвержденной приказом департамента природных ресурсов и экологии Воронежской области от 26.12.2022 № 319, также сохраняется деление Воронежской области на межмуниципальные экологические отходоперерабатывающие кластеры: Воронежский межмуниципальный кластер, Панинский межмуниципальный кластер, Бутурлиновский межмуниципальный кластер, Калачеевский межмуниципальный кластер, Россошанский межмуниципальный кластер, ФИО9 межмуниципальный кластер, Лискинский межмуниципальный кластер, Борисоглебский межмуниципальный кластер, которые включают те же городские округа и муниципальные районы области.

Соответственно, в судебном заседании установлено и, по сути, не оспаривалось административным ответчиком, что Общество с ограниченной ответственностью «Вега» является субъектом отношений, регулируемых приказом от 20.12.2022 № 309, и оспариваемая норма фактически применима к нему, в связи с чем у данного административного истца возникло законное право на обращение в суд с настоящим административным иском.

Ссылка представителей министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области на неприменение оспариваемых нормативов данным региональным оператором по причине несогласия с ними, на наличие альтернативного способа коммерческого учета твердых коммунальных отходов не умоляют право данного юридического лица в судебном порядке ставить вопрос об его соответствии иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, указывая на то, что оспариваемый акт не отражает фактическое количество отходов, образующихся в деятельности выделенных категорий объектов.

Согласно выписке из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей ФИО7 осуществляет предпринимательскую деятельность, основным видом деятельности значится торговля розничными книгами в специализированных магазинах, которую она осуществляет на территории Аннинского муниципального района Воронежской области, относящейся к Панинскому межмуниципальному экологическому отходоперерабатывающему кластеру.

По условиям договора на размещение нестационарного торгового объекта (без проведения аукциона) от 01.03.2020 ИП ФИО7 использует торговый павильон по адресу: <адрес>.

Соответственно, данный административный истец является потребителем соответствующих услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, которые образуются для такой категории объектов как павильоны поселков городского типа, и вправе оспаривать указанные ИП ФИО7 нормы приказа от 20.12.2022 № 309, как непосредственно затрагивающие ее права, обязанности и законные интересы.

В настоящее время действуют Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 26.08.2023 № 1390 «О порядке определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, внесении изменений в Правила направления субъектам Российской Федерации и рассмотрения ими рекомендаций российского экологического оператора при утверждении или корректировке региональной программы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также при установлении или корректировке нормативов накопления твердых коммунальных отходов и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».

На момент издания оспариваемого приказа действовали утвержденные Постановлением Правительства РФ от 04.04.2016 № 269 Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее – Правила).

В соответствии с пунктом 4 названных Правил нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцировано в отношении: а) территорий субъекта Российской Федерации – муниципальных образований (групп муниципальных образований) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами; б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами – физических и юридических лиц; в) категорий объектов, на которых образуются отходы; г) видов и групп отходов, а также групп однородных отходов.

Категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. При этом определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункты 5, 6 Правил).

Пунктом 7 Правил установлено, что в целях определения нормативов проводятся замеры отходов, для чего выбираются участки поселений и городских округов, определяемые в зависимости от процентного отношения от общей численности населения поселений или городского округа.

В частности, выбираются участки поселений и городских округов, на территории которых проживают: а) не менее 2 процентов общей численности населения поселения или городского округа – в отношении поселений или городских округов с численностью населения до 300 тыс. человек; б) не менее 1 процента общей численности населения поселения или городского округа – в отношении поселений или городских округов с численностью населения 300 – 500 тыс. человек; в) не менее 0,5 процента общей численности населения поселения или городского округа – в отношении поселений или городских округов с численностью населения свыше 500 тыс. человек.

Процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных измерений регулируется пунктами 8-12 Правил.

Годовой норматив, выраженный в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в год, и годовой норматив, выраженный в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в год, определяются по формулам, проведенным в пунктах 19, 20 Правил, как произведение, соответственно, среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в сутки, и среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в сутки, на 365.

В соответствии с пунктами 11, 12 Правил замеры по объекту каждой категории осуществляются каждый сезон (зима, весна, лето, осень) в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов. Полученные по результатам замеров данные о массе и объеме отходов каждого определенного объекта каждой категории суммируются по дням недели.

Как указано в пункте 4 Методических рекомендаций, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 28.07.2016 № 524/пр, (далее – Методические рекомендации) категории объектов, на которых образуются отходы, и в отношении которых могут устанавливаться нормативы, а также расчетные единицы по категориям объектов рекомендуется определять в соответствии с приложением № 1 к Методическим рекомендациям.

Приложение № 1 к Методическим рекомендациям является перечнем категорий объектов, в отношении которых могут устанавливаться нормативы накопления твердых коммунальных отходов.

На выбранные объекты, на которых образуются отходы, перед проведением замеров рекомендуется составлять паспорта, примерная форма которых представлена в приложении 2 к Методическим рекомендациям (пункт 4).

Согласно пунктам 9, 15 Методических рекомендаций работы по определению нормативов рекомендуется проводить каждые 5 лет; замеры рекомендовано производить в следующие сроки: а) зима – декабрь, январь; б) весна – апрель; в) лето – июнь, июль; г) осень – сентябрь, октябрь.

Результаты замеров по каждому объекту рекомендуется заносить в специальный бланк, примерная форма которого представлена в приложении 3 к Методическим рекомендациям (пункт 10).

В соответствии с пунктами 12, 13, 14, 15 Методических рекомендаций массу отходов рекомендуется определять путем взвешивания каждого заполненного контейнера при помощи средств измерения массы, отвечающим требованиям законодательства Российской Федерации об обеспечении единства измерений (далее - средства измерения) и последующего вычитания массы пустого контейнера.

Массу отходов в полиэтиленовых мешках рекомендуется определять путем взвешивания каждого заполненного полиэтиленового мешка при помощи средств измерения. В случае заполнения всех контейнеров на одном объекте допускается определение массы отходов проводить путем взвешивания загруженного и порожнего мусоровоза на автомобильных весах.

Полученные по результатам замеров данные о массе и объеме отходов каждого объекта каждой категории рекомендуется суммировать по дням недели и заносить в сводные сезонную и годовую ведомости накопления, примерные формы которых представлены в Приложении 4 и 5.

Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано запрашивать от органов местного самоуправления в письменной форме необходимую информацию с указанием перечня, формы и сроков ее представления (пункт 3 Методических рекомендаций).

Также рекомендовано определять не менее двух участков поселений и городских округов по численности населения (пункт 7 Методических рекомендаций).

Следовательно, с учетом бремени доказывания административный ответчик должен подтвердить достоверными и достаточными доказательствами, что оспоренные нормативы накопления твердых коммунальных отходов определены с учетом порядка и процедуры их определения, установленными Правительством РФ.

Приказом департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области от 20.12.2022 № 309 установлены нормативы накопления твердых коммунальных отходов для объектов жилого фонда на территории муниципальных районов Воронежской области согласно Приложению к настоящему приказу:

многоквартирные дома этажностью не ниже 1 и не выше 5 этажей;

многоквартирные дома этажностью не ниже 6 и не выше 12 этажей;

индивидуальные жилые дома общей площадью до 150 кв. м;

индивидуальные жилые дома общей площадью более 150 кв. м;

также для объектов общественного фонда:

административные, офисные учреждения; банки, финансовые учреждения; отделения связи; продовольственный магазин; промтоварный магазин; павильон, киоск, палатка; супермаркет (универмаг); торговый центр; рынок; автомастерские, шиномонтажные мастерские, станции технического обслуживания; автозаправочные станции; автомойки; автовокзалы; железнодорожный вокзал; дошкольное образовательное учреждение; общеобразовательное учреждение; профессиональные образовательные организации, образовательные организации высшего образования или иные организации, осуществляющие образовательный процесс; детские дома, интернаты; клубы, кинотеатры, концертные залы, театры; спортивные и водноспортивные комплексы; библиотеки, архивы; пансионаты, дома отдыха, туристические базы, пионерские лагеря; выставочные комплексы, музеи; парки культуры и отдыха, скверы; пляжи; кафе; рестораны, бары, закусочные, столовые; мастерские по ремонту обуви, ключей, часов, бытовой и компьютерной техники; ремонт и пошив одежды; парикмахерские, косметические салоны, салоны красоты; гостиницы; бани, сауны; общежития; кладбища; организация, оказывающая ритуальные услуги; гаражные, гаражно-строительные кооперативы; предприятия иных отраслей промышленности; психоневрологический интернат; дом-интернат (пансионат) для ветеранов; церкви; котельные; крестьянское (фермерское) хозяйство.

Нормативы накопления твердых коммунальных отходов для указанных категорий объектов дифференцированы применительно к территориальным единицам – для города, поселка городского типа, рабочего поселка и сельских поселений (поселков, сел, деревень).

Судом установлено и из материалов дела следует, что для определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов для объектов жилого и общественного фондов на территории муниципальных районов Воронежской области было выбрано 21 муниципальное образование, замеры накопления твердых коммунальных отходов были представлены следующими населенными пунктами: г. Россошь Россошанского муниципального района, г. Павловск Павловского муниципального района, г. Эртиль Эртильского муниципального района, г. Богучар Богучарского муниципального района, пгт Анна Аннинского муниципального района, пгт Подгоренский Подгоренского муниципального района, рп Рамонь Рамонского муниципального района, рп Елань-Коленовский Новохоперского муниципального района, рп Панино Панинского муниципального района, с. Талы Кантемировского муниципального района, с. Дьяченко Богучарского муниципального района, п. Пригородный Калачеевского муниципального района, п. Вознесенский Таловского муниципального района, с. Слобода Бобровского муниципального района, с. Средний Икорец Лискинского муниципального района, с. Олень-Колодезь Каширского муниципального района, с. Рождественское Поворинского муниципального района, п. Верхняя Маза Верхнехавского муниципального района, с. Костенки Хохольского муниципального района.

Из пояснений стороны административного ответчика следует, что для проведения исследований (замеров) выбирались по два муниципальных образования, в которых – преобладающей отраслью являлось сельское хозяйство; - преобладающими отраслями являлись химическая, обрабатывающая, добывающая и прочие виды промышленности; - большая часть территории районов занята особо охраняемыми природными территориями, рекреационными и лесными зонами.

Замеры твердых коммунальных отходов были проведены Обществом с ограниченной ответственностью «ЮМАН» (первый этап – осень) и Обществом с ограниченной ответственностью «Альфа» (второй этап – зима, весна, лето).

Как видно из материалов дела, административным ответчиком были заключены с Обществом с ограниченной ответственностью «ЮМАН» государственный контракт от 30.08.2021 № 2021-015 и с Обществом с ограниченной ответственностью «Альфа» государственный контракт от 22.02.2022 № 2022-006, по условиям которых исполнители по заданию заказчика обязались выполнить научно-исследовательскую работу по теме: «Определение нормативов накопления твердых коммунальных отходов для жилого и общественного фондов».

В пункте 1.4. государственных контрактов закреплено, что наименования, виды работ по контракту, требования, предъявляемые к выполнению работы, включая параметры, определяющие качественные и количественные характеристики работы, особые условия выполнения работы, требования к результатам работы, требования к отчетной документации и другие условия исполнения контракта определяются в техническом задании на выполнение работы – приложение № 1 к контракту (далее – техническое задание).

В соответствии с техническим заданием исполнитель проводит замеры объектов накопления и массы твердых коммунальных отходов по объектам жилого фонда и объектам общественного назначения на территории Воронежской области в городских округах, городах, поселках городского типа, районных поселках, селах (в том числе поселок, хутор, деревня) по временам года в течение семи дней. Обработка и анализ полученных данных об объеме и массе твердых коммунальных отходов на территории области проводится отдельно в городских округах, городах, поселках городского типа, районных поселках, селах (в том числе поселок, хутор, деревня). Вся работа должно проводиться в соответствии с Правилами и Методическими рекомендациями. По итогам исследования исполнителями должна быть представлена следующая информация: ведомости первичных записей определения массы и объема твердых коммунальных отходов в контейнерах, оформленных в соответствии с Методическими рекомендациями; фотоснимки, подтверждающие фактическое проведение исследований на объектах, определенных в техническом задании.

В судебном заседании сторона административного ответчика настаивала на том, что оспариваемые административными истцами нормативы накопления твердых коммунальных отходов устанавливались на основании ведомостей, предоставленных Обществом с ограниченной ответственностью «ЮМАН» и Обществом с ограниченной ответственностью «Альфа», а работы по проведению замеров и расчетов проводились указанными организациями на основании государственных контрактов, в свою очередь, министерством жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области по сведениям, представленным данными исполнителями, был произведен расчет нормативов накопления твердых коммунальных отходов для объектов жилого фонда и объектов общественного назначения.

Как отражено в Отчете о проведении научно-исследовательской работы с Приложением исходных данных и результатов замеров по сезонам «зима», «весна», «лето», а также расчетами нормативов по 4-м сезонам по государственному контракту от 22.02.2022 № 2022-006 по теме: «Определение нормативов накопления твердых коммунальных отходов для жилого и общественного фондов», составленном Обществом с ограниченной ответственностью «Альфа», (далее – Отчет Общества с ограниченной ответственностью «Альфа»), согласно принятой методологии были проведены замеры в выбранных населенных пунктах Воронежской области для определения фактического количества образующихся и накапливаемых твердых коммунальных отходов по сезонам «зима», «весна», «лето» в феврале, апреле и июне 2022 г.; в соответствии с Методическими рекомендациями были определены контейнеры объемом от 0,5 куб. м до контейнеров 8 куб. м, при измерении больших контейнеров использовались крановые весы; также при замерах использовались мерные мешки объемом от 0,03 до 0,24 куб. м; во время замеров на каждом выбранном объекте собиралась информация для последующего занесения в ведомости первичных записей определения массы и объема твердых коммунальных отходов в контейнерах; одновременно с проведением замеров на каждом объекте формировался фотоотчет, подтверждающий фактическое проведение исследований на объектах, определенных в техническом задании. Для проведения замеров подлежали формированию бригады в составе 1-2 человека в зависимости от производственной необходимости, предполагалось оснащение бригады автомобилем, весами балочными, жилетами черно-оранжевого цвета, перчатками, ручками шариковыми, смартфонами для фотографирования, твердым планшетом для заполнения первичной документации, линейками для замера объема твердых коммунальных отходов. Количество работавших бригад в отчете не отражено.

Для проведения измерений объемов твердых коммунальных отходов по всем категориям юридических лиц было выбрано 672 объекта, по многоквартирным и индивидуальным жилым домам – 53 объекта. Как следует из Таблицы 2.1., Таблицы 2.2., Таблицы 2.3. Приложения 2 к Отчету Общества с ограниченной ответственностью «Альфа», замеры по определению нормативов проводились в зимний период – с 22.02.2022 по 28.02.2022, в весенний период - с 04.04.2022 по 10.04.2022, с 05.04.2022 по 11.04.2022, с 06.04.2022 по 12.04.2022, с 10.04.2022 по 16.04.2022, с 12.04.2022 по 18.04.2022, с 13.04.2022 по 19.04.2022, с 14.04.2022 по 20.04.2022, с 15.04.2022 по 21.04.2022, с 18.04.2022 по 24.04.2022, с 19.04.2022 по 25.04.2022, с 22.04.2022 по 28.04.2022, с 23.04.2022 по 29.04.2022, в летний период – с 01.06.2022 по 07.06.2022, с 02.06.2022 по 08.06.2022, с 03.06.2022 по 09.06.2022, с 06.06.2022 по 12.06.2022, с 07.06.2022 по 13.06.2022, с 08.06.2022 по 14.06.2022, с 09.06.2022 по 15.06.2022, с 13.06.2022 по 19.06.2022, с 14.06.2022 по 20.06.2022, с 15.06.2022 по 21.06.2022, с 16.06.2022 по 22.06.2022 (том 2 л.д. 139-167, 168-194, 195-221).

Обществом с ограниченной ответственностью «ЮМАН» результаты работ были оформлены в виде отчетной документации – Первичная документация по объектам «Общественный фонд» и «Жилищный фонд» программы проведения натурных исследований по каждому из муниципальных образований, содержащей регламент проведения исследований по определению нормативов накопления твердых коммунальных отходов, сводную сезонную ведомость определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (сезон – осень), приложение 1 – ведомости первичных записей определения массы и объема твердых коммунальных отходов в контейнерах (том 3 л.д. 1-130, 131-194, 195-235, том 4 л.д. 1-25, 39-104, 105-126, 127-160, 161-207, 208-240, том 5 л.д. 1-87, 88-154, 155-202, том 6 л.д. 1-171).

Данным обществом замеры проводились в следующие периоды: с 23.09.2021 по 29.09.2021, с 28.09.2021 по 04.10.2021, с 29.09.2021 по 05.10.2021, с 30.09.2021 по 06.10.2021, с 04.10.2021 по 10.10.2021, с 06.10.2021 по 12.10.2021, с 11.10.2021 по 17.10.2021, с 12.10.2021 по 18.10.2021, с 13.10.2021 по 19.10.2021, с 14.10.2021 по 20.10.2021, с 18.10.2021 по 24.10.2021, с 19.10.2021 по 25.10.2021, с 22.10.2021 по 28.10.2021.

Как установлено в судебном заседании, результаты замеров по дням недели были внесены только в электронную форму ведомостей первичных записей определения массы и объема твердых коммунальных отходов в контейнерах, предоставленную в материалы дела на DVD-диске, так и на бумажном носителе, при этом первичные записи представлены не были.

В отношении павильона «Калейдоскоп» ИП ФИО7 такие ведомости содержат следующие сведения о массе отходов

за период с 29.09.2021 по 05.10.2021 – 0,1 кг, 0,1 кг, 0,1 кг, 0,2 кг, 0,1 кг, 0,1 кг, 0,15 кг;

за период с 23.02.2022 по 28.02.2022 – 0,0 кг, 1,5 кг, 0,0 кг, 1,0 кг, 1,0 кг, 0,0 кг, 0,4 кг;

за период с 05.04.2022 по 11.04.2022 – 5,4 кг, 6,0 кг, 9,4 кг, 15,0 кг, 18,7 кг, 24,0 кг, 0,5 кг;

за период с 06.06.2022 по 12.06.2022 – 0,9 кг, 15,0 кг, 19,0 кг, 21,0 кг, 24,0 кг, 9,0 кг, 0,4 кг (том 10 л.д. 102-106).

В судебном заседании представитель административного истца ИП ФИО7 по доверенности ФИО10 пояснял, что указанные в ведомостях записи о массе и объеме твердых коммунальных отходов не соответствуют действительности, фактически замеры проводились осенью 2021 г. и зимой 2022 г. в течение не всей недели, а только одного дня, весной и летом 2022 г. замеры не осуществлялись, также настаивал на том, что указанные результаты замеров являются завышенными, поскольку такого количества отходов не образуется, исходя из вида деятельности (том 10 л.д. 116-117).

В свою очередь, административный ответчик не смог подтвердить достоверность данных о массе и объеме отходов по данному объекту, выбранному в качестве объекта исследования. Имеющиеся фотоматериалы содержат данные единичных замеров массы отходов по трем сезонам, в точности, зима – 0,410 кг, весна – 0,52 кг, лето – 0,425 кг (том 10 л.д. 132-156). Указанные результаты с учетом округления совпадают с данными электронной ведомости первичных записей по массе отходов за последний день замеров каждого из трех сезонов – зима, весна, лето, однако фотоматериалы однозначно не свидетельствуют о том, что отображенные на весах показания являются результатом замеров на данном объекте исследования.

Согласно пункту 10 Методических рекомендаций результаты замеров по каждому объекту рекомендуется заносить в специальный бланк, примерная форма которого представлена в приложении 3 к настоящим методическим рекомендациям.

Вместе с тем, ведомости первичных записей определения массы и объема твердых коммунальных отходов в суд не представлены. В судебном заседании установлено и стороной административного ответчика подтверждено, что результаты замеров по каждому объекту вносились в электронную таблицу, при этом ведомости первичных записей не составлялись.

В Приложении № 8-10 к Отчету Общества с ограниченной ответственностью «Альфа» значится фототаблица о проведении исследований с привязкой к объектам исследования по сезону «зима», «весна», «лето», при этом данное приложение оформлено исполнителем в электронном виде, в материалы дела административным ответчиком представлено на DVD-диске. Анализ данных фотоматериалов показывает, что фотофиксация результатов взвешивания произведена не полно, выборочно, не содержит привязки к объекту исследования, не соответствует количеству дней замеров, в том числе и времени года, не позволяет определить время и дату замеров. Фотоматериалы, подготовленные Обществом с ограниченной ответственностью «ЮМАН», также предоставлены на DVD-диске, в основном содержат изображение объектов исследования.

Необходимо учесть, что фотоматериалы Общества с ограниченной ответственностью «Альфа» содержат отметку на координатное описание, которое не позволяет сопоставить отображение результатов взвешивания с объектом исследования. В судебном заседании представитель административного ответчика пояснил, что адресная привязка к контейнерным площадкам осуществлялась в соответствии утвержденными реестрами мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов на территории отобранных муниципальных образований. Однако указанные в реестре географические координаты связаны с определением на местности таких контейнерных площадок, но не имеют отношение к оформлению фотоотчета по проведенным замерам.

Отсутствие указанных доказательств не позволяет суду проверить достоверность использованных административным ответчиком данных при установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов для объектов жилого и общественного фондов муниципальных районов Воронежской области, свидетельствует об отсутствии экономической обоснованности оспариваемого значения нормативов, в силу чего нельзя признать состоятельной позицию стороны административного ответчика о том, что наличие ведомостей первичных записей определения массы и объема твердых коммунальных отходов не является обязательным по причине отсутствия у Методических рекомендаций обязательного характера. Несмотря на неоднократные предложения и требования суда в соответствии с частью 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сторона административного ответчика не представила такие доказательства.

По ходатайству представителя административного ответчика судом была допрошена в качестве свидетеля ФИО11, которая по поручению министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области присутствовала в качестве наблюдателя при проведении весной 2022 г. замеров сотрудником Общества с ограниченной ответственностью «Альфа» на объектах исследования, расположенных на территории Бобровского муниципального района. Среди объектов была школа, контейнерные площадки на территории многоквартирных домов, частного сектора, торговые объекты, конезавод, административные здания. Исполнитель фиксировал на телефон контейнер, значения приборов во время измерения (том 9 л.д. 153-162).

Между тем, показания данного свидетеля не могут быть приняты в качестве доказательства, подтверждающего проведение замеров в соответствии с Правилами, поскольку недостатки содержания письменных доказательств в данном случае не могут быть восполнены свидетельскими показаниями. Напротив, представленные суду материалы по определению накопления нормативов твердых коммунальных отходов в части ведомостей первичных записей не содержат подписей непосредственных исполнителей, в установленном порядке не удостоверены, то есть достоверность изложенных в них сведений не подтверждена, в связи с чем суд находит необоснованными возражения представителя Общества с ограниченной ответственностью «Альфа» о том, что ведомости первичных записей определения массы и объема твердых коммунальных отходов в контейнерах оформлены в соответствии с Методическими рекомендациями. В дополнительных письменных пояснениях от 29.03.2024 генеральный директор Общества с ограниченной ответственностью «Альфа» указал, что для выполнения работ по контракту были привлечены по гражданско-правовым договорам 28 человек. В подтверждение данной позиции в материалы дела были представлены копии договоров подрядов от 17.02.2022 № 1/ТКО - № 28/ТКО. Задача суда состоит в оценке имеющихся в деле доказательств на предмет соблюдения Правил при определении массы и объема отходов в процессе проведения замеров в отношении каждого объекта. Из содержания указанных договоров подряда следует, что результаты обследования по адресным перечням оформляются на приложение в телефоне подрядчика, тем самым первичные ведомости (электронная версия) заполнялись на основании показаний, передаваемых по телефону, однако данные обстоятельства подтверждают несоответствие такого подхода требованиям по заполнению первичной документации. Кроме того, представленные в материалы дела доказательства не позволили определить ни количество, ни состав рабочих групп, принимавших участие в замерах, ни факт выезд к месту накопления отходов. Следует отметить, что число привлеченных лиц не сопоставимо с количеством использованного инструмента для проведения взвешивания, указанного в Отчете Общества с ограниченной ответственностью «Альфа».

Таким образом, суд приходит к выводу, что нормативы накопления твердых коммунальных отходов для объектов жилого и общественного фонда муниципальных районов Воронежской области установлены при отсутствии достоверных данных о массе и объеме отходов по каждому объекту, выбранному в качестве объекта исследования.

Отсутствие доказательств, отвечающих требованиям относимости, допустимости и достаточности, не позволило суду установить причины значительного расхождения сводных результатов замеров по сезонам в отношении отдельных категорий объектов (например, в отношении индивидуальных жилых домов общей площадью до 150 кв. м включительно в городе объем и масса отходов составила осенью – 10,02 куб. м или 806,1 кг, зимой весной и летом – по 0,05 куб. м или, соответственно, 10,3 кг, 10,5 кг, 9,2 кг; для индивидуальных жилых домов общей площадью более 150 кв. м в поселке городского типа объем и масса отходов составила осенью 9,63 куб. м или 920 кг, зимой, весной и летом – по 0,01 куб. м или, соответственно, 4,6 кг, 5,1 кг, 3,5 кг), на которые указывал представитель Общества с ограниченной ответственностью «Вега», подтверждая, что сотрудники Общества с ограниченной ответственностью «ЮМАН» проводили фактические замеры, при которых сотрудник регионального оператора присутствовал, в свою очередь, Общество с ограниченной ответственностью «Альфа» отказалось от взаимодействия с ними. Со своей стороны, административный ответчик осуществлял контроль не за достоверностью, а за полнотой предоставленной исполнителями информации по результатам замеров, что представитель министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области по доверенности ФИО4 подтвердила в судебном заседании.

На основании проведенной экспертизы Публично-правовой компанией по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами «Российский экологический оператор» сделаны выводы о несоответствии замеров и расчетов требованиям Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 04.04.2016 № 269. Одновременно российский экологический оператор выдал ряд рекомендаций по устранению несоответствий и ошибок, выявленных в ходе проверки представленных материалов и расчетов нормативов накопления твердых коммунальных отходов (том 7 л.д. 61-65).

В частности, российским экологическим оператором отражено, что количество расчетных единиц по адресам контейнерных площадок, принятое в расчет нормативов накопления твердых коммунальных отходов, существенно отличается по сезонам (например, <адрес>), требует проведение полной проверки учтенных расчетных единиц по каждому сезону, по каждому адресу контейнерной площадки; по сезонам результаты замеров по одной категории в рамках одного сезона могут отличаться более чем в 15 раз (например<адрес>); согласно ведомостям первичных записей определения массы и объема твердых коммунальных отходов в некоторых категориях в отдельных сезонах (<адрес>) результаты натурных исследований демонстрируют идентичную динамику заполнения контейнеров в течение 7 дней проведения замеров, в том числе, и между разными организациями, например, ИП ФИО12, ИП ФИО13, ИП ФИО14 в с. Средний Икорец, что может свидетельствовать о том, что материалы не являются первичными документами, выполненными в рамках осуществления замеров; в некоторых ведомостях первичных записей определения массы и объема твердых коммунальных отходов в контейнерах большая часть записей по 7 дням проведения замеров не содержит результатов исследования (нулевые значения), а также периодичность вывоза не указана в паспортах объектов (<адрес>); согласно ведомости первичных записей определения массы и объема твердых коммунальных отходов в контейнерах в категории «домовладения» для многоквартирных домов этажностью не ниже 1 и не выше 5 этажей включительно накопление твердых коммунальных отходов происходит вне контейнерных площадок, вывоз мусора согласно паспортам объектов общественного назначения производится 1 раз в неделю, таким образом, 6 дней в неделю данные ведомости первичных записей определения массы и объема твердых коммунальных отходов в контейнерах демонстрируют нулевую динамику заполнения контейнеров (<адрес>); в соответствии с ведомостью первичных записей определения массы и объема твердых коммунальных отходов в контейнерах по некоторым категориям, например «домовладения», количество контейнеров не совпадает с данными, представленными в паспорте объекта общественного назначения (<адрес>).

Однако, данные рекомендации административным ответчиком в части проведенных замеров не были учтены при установлении нормативов. В письме от 01.12.2022 № 65-11/7883, адресованном Публично-правовой компании по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами «Российский экологический оператор», административный ответчик указал, что нулевые значения в ведомостях первичных записей определения массы и объема твердых коммунальных отходов в контейнерах в течение семи дней проведения замеров обусловлены сезонностью работы объектов (<адрес>) либо закрытием объектов на ремонт (<адрес>); отсутствие динамики заполнения контейнеров по дням в течение семи дней проведения замеров в ведомостях первичных записей определения массы и объема твердых коммунальных отходов в контейнерах обусловлено неравномерным накоплением твердых коммунальных отходов потребителями в связи с установленной периодичностью вывоза твердых коммунальных отходов 1 раз в 7 дней; информацию об отсутствии образования отходов в дни проведения исследований на конкретных объектах, отраженную в ведомостях первичных записей определения массы и объема твердых коммунальных отходов, считают достоверной (том 7 л.д. 66-69). По сути, министерством жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области были направлены возражения относительно выявленных замечаний, которые должным образом не мотивированны, большая часть отмеченных недостатков оставлена без внимания. Письменные пояснения Общества с ограниченной ответственностью «Альфа» от 21.11.2023 в адрес административного ответчика относительно замечаний российского экологического оператора не носят конструктивный характер, ссылки на первичные записи не содержат, сводятся к отрицанию отмеченных недостатков (том 9 л.д. 50-51, 52-53).

Также российским экологическим оператором было указано на нарушение пункта 8 Правил, закрепляющее определять на выбранных участках поселений и городских округов не менее 3 объектов каждой категории, при отсутствии необходимого количества объектов допускает проведение замеров отходов на меньшем количестве. Это же правило содержится и в пункте 7 Методических указаний.

Российским экологическим оператором было отмечено, что представленные административным ответчиком материалы не содержат обоснований исследования менее 3 мест накоплений (контейнерных площадок) по отдельным категориям. Также на данное несоответствие пункту 8 Правил было отмечено представителем Общества с ограниченной ответственностью «Вега» (например, для проведения замеров по категории объектов – банки, финансовые учреждения на территории г. Эртиля определены ПАО Сбербанк, АО «Россельхозбанк», но отмечено на наличие иных объектов – Почта Банк, Совкомбанк). Анализ Таблицы 1.1 «Адресные перечни объектов для проведения замеров по категориям, утвержденные руководителями органов местного самоуправления Воронежской области в сезоны «зима», «весна», «лето»» Приложения 1 Отчета Общества с ограниченной ответственностью «Альфа» показывает применение во всех выбранных муниципальных образованиях менее 3 объектов по отдельным категориям (том 2 л.д. 52-126), при этом в материалах дела документы, подтверждающие отсутствие на выбранных участках городов и поселений необходимого количества объектов определенных для исследования категорий, отсутствуют.

Согласно пункту 7 Правил замеры надлежит проводить на участках поселений и городских округов, а не в целом по поселениям и городским округам. Нормами Правил не предусмотрена возможность использования в качестве участка поселения или городского округа поселение или городской округ в целом.

Между тем, как следует из научно-исследовательских работ, для проведения замеров также использовались 4 муниципальных образования в целом: г. Россошь, г. Богучар, г. Эртиль, г. Богучар.

В свою очередь, проведение замеров отходов на недостаточном количестве объектов не обеспечивает репрезентативность выборки как муниципальных образований и участков территорий, так и объектов, расположенных на них, по которым следовало проводить замеры в соответствии с пунктами 7 и 8 Правил, что свидетельствует о нарушении административным ответчиком процедуры замеров твердых коммунальных отходов.

В рекомендациях российского экологического оператора при установлении и корректировке нормативов накопления твердых коммунальных отходов отражено, что по сравнению с ранее действующими нормативами накопления твердых коммунальных отходов административным ответчиком предложена новая дифференциация нормативов накопления твердых коммунальных отходов по территориальному признаку: для городского округа города, для города, для поселка городского типа, для районного поселка, для села, поселка, хутора, деревни, а также по площади для индивидуальных жилых домов и по этажности для многоквартирных жилых домов, но обоснование применения такой дифференциации в материалах дела не представлено, а необходимость ее применения не всегда подтверждается результатами замеров.

В судебном заседании сторона административного ответчика ссылалась на то, что такое изменение обусловлено сформированной в области судебной практикой по обжалованию приказов об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов, также результатами анализа поступающих в министерство жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области обращений граждан по вопросу установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Представитель административного ответчика по доверенности ФИО4 суду дополнила, что при утверждении нормативов отдельно для межмуниципального кластера области отмечалось в отдельных случаях намеренное занижение объема накоплений твердых коммунальных отходов.

Действительно, положения пункта 4 Правил не закрепляют обязательных требований к дифференциации нормативов накопления твердых коммунальных отходов, в том числе, по территориальному признаку, но требуют от уполномоченного органа экономического обоснования избранного способа, что в данном случае сделано не было. Тем более, для исследования были отобраны муниципальные образования, в которых наиболее развиты сельское хозяйство, отдельные отрасли промышленности, или они более привлекательны за счет своих лесных массивов, при этом насколько оправдано применение установленных нормативов для остальных районов области административный ответчик не указал.

В обоснование своей позиции сторона административного истца – Общества с ограниченной ответственностью «Вега» ссылалась на то обстоятельство, что в паспортах домовладений содержатся неактуальные данные по количеству проживающих, что повлияло на достоверность замеров нормативов, паспорта домовладений не подписаны и не заверены надлежащим образом. Например, в паспорте домовладения по адресу: <адрес>, количество проживающих указано равным 160 человек, по квитанциям на оплату услуг за вывоз твердых коммунальных отходов значится 167 человек; паспорт домовладения по адресу: <адрес>, количество проживающих – 67 человек, по данным административного истца – 95 человек; паспорт домовладения по адресу: <...> количество проживающих – 199 человек, по данным административного истца – 301 человек. Административный истец полагает, что неверное определение фактического количества пользователей контейнерных площадок, на которых производились замеры накопления твердых коммунальных отходов согласно отчету Общества с ограниченной ответственностью «Альфа», повлияло на достоверность расчета нормативов.

В данном случае доказывать использование достоверной информации при определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов и правильность проведенных расчетов обязано министерство жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области, однако в нарушение требований Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации такая обязанность административным ответчиком исполнена не была.

Вышеизложенное указывает на то, что отступление от установленной действующим законодательством процедуры исследования и расчетов повлекло искажение результатов проведенных замеров, что является нарушением порядка сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений, установленных Правилами определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденными Постановлением Правительства РФ № 269.

Также в материалах дела имеется представление об устранении нарушений в сфере обращения с отходами производства и потребления от 20.04.2022, в котором Воронежской межрайонной природоохранной прокуратурой указано на нарушение сезонности проведения замеров, о чем закреплено в Методических рекомендациях. В частности, отражено, что государственным контрактом от 22.02.2022 № 2022-006 предусмотрено проведение научно-исследовательской работы по определению нормативов накопления твердых коммунальных отходов для жилого и общественного фондов на территории Воронежской области Обществом с ограниченной ответственностью «Альфа» в один этап с даты заключения контракта (22.02.2022) по 10.10.2022, тем самым без внимания остается зимний сезон – декабрь 2021 г. и января 2022 г. (том 6 л.д. 188-191).

Разрешая заявленные требования, суд исходит из того, что при установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов для объектов жилого и общественного фондов муниципальных районов Воронежской области допущены существенные нарушения законодательства в области установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов, которые отражены выше и совокупность которых дает основание для признания недействующим приказа департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области от 20.12.2022 № 309 в оспоренной части.

Необходимо отдельно отметить о несостоятельности позиции стороны административного ответчика, которая неоднократно была озвучена в судебном заседании, о том, что Методические рекомендации, утвержденные приказом Минстроя России от 28.07.2016 № 524/пр, носят рекомендательный характер.

В данном случае следует учесть, что одним из основных принципов государственной политики в области обращения с отходами является научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества (статья 3 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»). Принцип соблюдения экономических интересов в данном случае предполагает и подразумевает под собой установление нормативов в таких размерах, которые имеют экономическую обоснованность, а не утверждены произвольно.

В свою очередь, само по себе экономическое обоснование любого нормативного правового акта предполагает раскрытие административным ответчиком в понятной и доступной форме, каким же именно образом при подготовке проекта нормативного правового акта было получено то или иное значение (цифра) каждого утвержденного норматива.

Анализ утвержденных Правительством РФ Правил позволяет суду сделать вывод, что именно с целью обеспечить экономическое обоснование для утверждения нормативов издавались данные Правила. Именно положения Правил вводят и предусматривают проведение замеров отходов, которое, являясь тем самым экономическим обоснованием, и используется в последующем для расчета и утверждения цифрового значения среднего количества твердых коммунальных отходов, образующихся в единицу времени. Для оказания же методологической помощи разработаны и приняты Методические рекомендации.

В свою очередь, как следует из пояснений представителей административного ответчика, также представленной в материалы дела письменной позиции, при принятии оспариваемого нормативного правового акта руководствовались Методическими рекомендациями, что свидетельствует о несостоятельности доводов о необязательности их применения, а возможность применения выборочных положений данных Методических рекомендаций федеральным законодательством в сфере обращения с отходами производства и потребления не предусмотрена.

Установленные по делу обстоятельства свидетельствуют о том, что расчет нормативов накопления твердых коммунальных отходов административным ответчиком произведен в нарушение нормативно-правовых актов, имеющих большую юридическую силу, а именно в нарушение статьи 24.10 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», Постановления Правительства РФ от 04.04.2016 № 269 «Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов», приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 28.07.2016 № 524/пр «Об утверждении Методических рекомендаций по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов».

С учетом изложенного суд приходит к выводу, что поскольку расчет нормативов накопления твердых коммунальных отходов для объектов жилого фонда и объектов общественного фонда муниципальных районов Воронежской области, произведенный министерством жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области, не соответствует требованиям действующего законодательства, то оспариваемый приказ в заявленной части подлежит признанию недействующим.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается, в том числе, решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Определяя момент, с которого нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд исходит из того, что признание оспариваемого нормативного акта недействующим с момента вступления в силу решения суда не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административных истцов, предусмотренных статьей 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Пленум Верховного Суда РФ в пункте 40 Постановления от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что акты, не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия.

С учетом того, что судом установлено нарушение порядка определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, также материалами дела такие нарушения подтверждены, то оспоренный нормативный правовой акт в части заявленных административными истцами требований подлежит признанию недействующим с даты принятия нормативного правового акта.

В пункте 37 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» указано, что в случае если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, принявший оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Следует иметь в виду, что поскольку при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов полномочия судов ограничены проверкой законности соответствующих актов, данная правовая норма подлежит применению лишь в случаях, когда в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, предусмотрена обязанность соответствующего органа, организации или лица принять нормативный правовой акт или соответствующие положения нормативного правового акта.

Действующее правовое регулирование спорных правоотношений не содержит нормативно установленной обязанности уполномоченного органа принимать подобные заменяющие нормативные правовые акты. Кроме того, судом принимаются во внимание положения Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 26.08.2023 № 1390.

Исходя из пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, сообщение о настоящем решении должно быть опубликовано в течение одного месяца со дня вступления решения суда в силу на официальном интернет-портале правовой информации, на котором был опубликован оспариваемый нормативный правовой акт.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Признать недействующим со дня принятия приказ департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов для объектов жилого и общественного фондов на территории Воронежской области» от 20.12.2022 № 309 в части установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов для муниципальных районов Воронежской области для категории «объекты жилого фонда» (пункты 3.1 – 3.20 приказа), для категории «объекты общественного фонда» (пункты 4.1 – 4.196 приказа).

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит размещению в информационной системе «Портал Воронежской области в сети Интернет» в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия его судом в окончательной форме.

Председательствующий Л.А. Сошина

Мотивированное решение составлено 16.04.2024.