Решение № 3А-1443/2022 3А-187/2023 3А-187/2023(3А-1443/2022;)~М-1254/2022 М-1254/2022 от 2 апреля 2023 г. по делу № 3А-1443/2022

Дело № 3а-187/2023


РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

03 апреля 2023 года г. Краснодар

Краснодарский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Цехомской Е.В.,

при ведении протокола помощником судьи Ли И.В.,

с участием прокурора Сидоровой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 об оспаривании нормативного правового акта в части,

установил:

ФИО1 обратился в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в котором просит признать не действующим решение городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 г. № 17 п. 19 «О внесении изменения в решение городской Думы Краснодара от 30.01.2007 №19 п. 6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар».

В обоснование заявленных требований ссылается на то, что решением Краснодарского краевого суда по делу № 3а-1495/2021 генеральный план муниципального образования г. Краснодар, утвержденный решением городской Думы Краснодара от 02.09.2020г. №100 п. 1 «О генеральном плане муниципального образования город Краснодар», признан не действующим в части отнесения принадлежащих административному истцу на праве собственности земельных участков с кадастровыми номерами <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...> к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).

Оспариваемым решением городской Думы Краснодара о внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, вышеуказанные земельные участки отнесены к территориальной зоне Р-1 «Зона зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады)».

Административный истец полагает необходимым признать не действующими Правила землепользования и застройки в части спорных земельных участков, поскольку Правила должны быть основаны и вытекать из положений генерального плана муниципального образования, и не могут ему противоречить. Следовательно, несоответствие Правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

В судебном заседании представитель административного истца по доверенности ФИО2 настаивал на удовлетворении требований в полном объеме. Полагал, что Правила землепользования и застройки должны быть приведены в соответствие с генеральным планом, восстановлено ранее действовавшее регулирование территориальных зон. Так же пояснил, что права административного истца существенным образом нарушены оспариваемым нормативным правовым актом, поскольку использовать спорные земельные участки по их назначению в настоящее время не представляется возможным.

Представитель административного ответчика городской Думы Краснодара ФИО3, действующий на основании доверенности, в судебном заседании возражал против удовлетворения административного иска, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит действующему законодательству, принят уполномоченным на то органом с соблюдением процедуры принятия и опубликования. Кроме того пояснил, что оспариваемое решение городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 г. № 17 п. 19 принято до рассмотрения административного дела № 3а-1495/2021 и вступления решения суда от 20 сентября 2021 года в законную силу, в связи с чем, нарушений градостроительного законодательства при утверждении Правил землепользования и застройки допущено не было. В случае признания Правил не действующими в части спорных земельных участков нарушенные права административного истца восстановлены не будут.

Представитель администрации муниципального образования г. Краснодар, департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар по доверенностям ФИО4 в судебном заседании просила суд отказать в удовлетворении административного иска. Указала, что оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом в пределах полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов.

Прокурор Сидорова Л.Е. в заключении указала, что вступившим в законную силу решением суда Краснодарского краевого суда по делу № 3а-1495/2021 от 20 сентября 2021 нормативный правовой акт, принятый в части функционального зонирования земельных участков, принадлежащих административному истцу, признан не действующим. Соответственно, в функциональное зонирование спорных участков в настоящее время не установлено. Учитывая, что изменения в Правила землепользования и застройки вносились уполномоченным органом в связи с изменением документа территориального планирования, имеющего большую юридическую силу, Правила землепользования и застройки в соответствии с требованиями градостроительного законодательства не должны противоречить генеральному плану.

Выслушав объяснения участников процесса, изучив доводы административного иска, отзывов на него, исследовав доказательства, представленные в материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, суд считает административный иск подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Руководствуясь частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, при рассмотрении настоящего административного дела, суд не связан с основаниями и доводами, содержащимися в административном иске, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объеме.

Проверяя полномочия городской Думы Краснодара на принятие оспариваемого нормативного правового акта (административным истцом данные полномочия не оспариваются), суд исходит из следующего.

30 января 2007 г. принято решение городской Думы Краснодара №19 п. 6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар».

Решением городской Думы Краснодара от 22 июля 2021г №17 п. 19 внесены изменения в Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар.

Административным ответчиком, в соответствии с требованиями части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ представлены доказательства полномочий городской Думы Краснодара на принятие оспариваемого нормативного правового акта, соблюдение процедуры, порядка его принятия и введения в действие.

Согласно пункту 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта, имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим (часть 2 статьи 64 КАС РФ, части 2, 3 статьи 69 АПК РФ).

Судом установлено, что оспариваемое решение городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. №19 п. 6 (в ред. от 22 июля 2021г №17 п. 19) неоднократно было предметом рассмотрения Краснодарским краевым судом, а также Третьим апелляционным судом общей юрисдикции в качестве суда апелляционной инстанции. Соответствующими судами установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий городской Думы Краснодара с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие (от 07 февраля 2022 года № 3а-249/2022, от 26 октября 2022 года № 3а-1091/2022, апелляционные определения Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 26 мая 2022 года № 66а-821/2022, от 12 декабря 2022 года № 66а-2241/2022, от 26 января 2023 года № 66а-173/2023).

Учитывая указанные обстоятельства, с учетом положений части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, на основании представленных в дело письменных доказательств суд приходит к выводу, что оспариваемое решение городской Думы Краснодара является нормативным правовым актом, изданным уполномоченным органом государственной власти, принятым с соблюдением порядка принятия таких актов и опубликованным в установленном порядке.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, ФИО1 с 2020 года является собственником земельных участков:

- с кадастровым номером <№...>, площадью 8181 +/- 31,66 кв.м., категория: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: среднеэтажная жилая застройка, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка по адресу: <Адрес...>;

- с кадастровым номером <№...>, площадью 9967 +/- 873 кв.м., категория: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: среднеэтажная жилая застройка, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка по адресу: <Адрес...>;

- с кадастровым номером <№...>, площадью 9916 +/- 871 кв.м., категория: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка по адресу: <Адрес...>;

- с кадастровым номером <№...>, площадью 1685 +/- 14,37 кв.м., категория: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка по адресу: <Адрес...>;

- с кадастровым номером <№...>, площадью 9816 +/- 867 кв.м., категория: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: среднеэтажная жилая застройка, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка по адресу: <Адрес...>.

Указанное обстоятельство подтверждается выписками из Единого государственного реестра недвижимости от 11 декабря 2022 г., имеющимися в материалах дела.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план городского округа, как документ территориального планирования, является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ), а также - с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (пункты 4 и 5 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

В соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

С учетом отнесения генеральным планом, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 02 сентября 2020г. № 100 п. 1, спорных земельных участков к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), Правилами землепользования и застройки, на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года № 19 п. 6, в редакции решения от 22 июля 2021 № 17 п. 19, в отношении земельных участков с кадастровыми номерами <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...> установлена территориальная зона зелёных насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады) (Р-1), частично зона транспортной инфраструктуры (Т-1).

Согласно представленной в материалах дела выписки из протокола № 8 заседания Комиссии по землепользованию и застройки муниципального образования г. Краснодар подтверждается тот факт, что административным истцом в полной мере реализовано право на выражение общественного мнения относительно проекта изменений в Правила землепользования и застройки. Предложение ФИО1 об отображении в проекте Правил в отношении территории, ограниченной ул. Кирилла Россинского, 1 Мая, Командорская, 1-я Ямальская, изменений, утвержденных решением городской Думы Краснодара от 31.01.2019г., Комиссией по землепользованию и застройки рассмотрено и отклонено, рекомендовано внести изменения в соответствии с ранее утвержденными документами территориального планирования и документацией по планировке территории.

В судебном заседании представителем административного ответчика городской Думы Краснодара подтверждено, что внесение изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования г. Краснодар обусловлены необходимостью их приведения в соответствие с вновь принятым генеральным планом Краснодара.

Частью 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. В случае приведения правил землепользования и застройки в соответствие с ограничениями использования объектов недвижимости, установленными на приаэродромной территории, общественные обсуждения или публичные слушания не проводятся.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.

Как указано в части 1 статьи 34 ГрК РФ, правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Содержание приведенных федеральных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями пункта 1 статьи 34 и 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Вступившим в законную силу решением Краснодарского краевого суда от 20 сентября 2021 года по делу № 3а-1495/2021, генеральный план, утвержденный решением городской Думы Краснодара от 02 сентября 2020г. № 100 п. 1, признан не действующим в части установления на земельных участках с кадастровыми номерами <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...> зоны озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).

Таким образом, функциональное зонирование в отношении спорных земельных участков в настоящее время не установлено, соответственно, градостроительное зонирование спорных земельных участков не согласуется с функциональным зонированием.

Абзацем 2 пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» установлено, что нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны не действующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны не действующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствуют, может быть признан судом не действующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

Учитывая принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития определенные пунктом 3 статьи 9, пунктами 9 и 10 статьи 31, подпунктом 2 пункта 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Правила землепользования и застройки, утвержденные решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года № 19 п. 6, в редакции решения от 22 июля 2021 № 17 п. 19, подлежат признанию не действующими в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...> к территориальной зоне Р-1 «Зона зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады)».

Согласно сведениям, предоставленным письмом департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар от 30 марта 2023 года № 4984/29, в соответствии с правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утверждёнными решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 № 19 п. 6, в редакции решения городской Думы Краснодара от 19.11.2020 № 4 п. 6 (далее - Правила), указанные выше участки <№...>, <№...> располагались в зоне застройки индивидуальными жилыми домами в границах города Краснодара (Ж.1.1), земельные участки <№...>, <№...><№...> - в зоне многоэтажными жилыми домами (Ж.2).

Представителем городской Думы Краснодара ФИО3 так же пояснено, что реализация решения о признании недействующим генерального плана в части не требует от городской Думы Краснодара внесения изменений в генеральный план и не препятствует использованию земельного участка в соответствии с правовым режимом, установленным правилами землепользования и застройки.

Согласно пункту 11.6 инструкции по делопроизводству в городской Думе Краснодара утвержденной Постановлением председателя городской Думы Краснодара от 2 февраля 2011 г. №№ 8 «О ведении делопроизводства в городской Думы Краснодара» изложение структурной единицы правового акта в новой редакции не является основанием для признания утратившими силу всех промежуточных редакций данной структурной единицы.

Аналогичная позиция отражена в методические рекомендациях по подготовке муниципальных нормативных правовых актов (утв. Минюстом России, 2018 г.) согласно которым изложение муниципального акта в новой редакции, так же как и изложение в новой редакции его структурной единицы, не является основанием для признания утратившими силу предыдущей редакции муниципального акта или промежуточных редакций структурных единиц.

Таким образом, правовой режим территории, в отношении которой признаны недействующими правила землепользования и застройки, будет определяться предыдущей редакцией указанных правил и не требует от городской Думы Краснодара принятия изменений в указанный правовой акт.

В силу части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении настоящего административного дела, суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном иске, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объеме.

Основанием для признания нормативного правового акта недействующим, является его не соответствие, иному нормативному правовому акту. Согласно статье 215 Кодекса административного судопроизводства РФ отмена части нормативного правового акта возможна лишь в случае несоответствия, иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В рассматриваемом случае установлено несоответствие территориального зонирования земельных участков с кадастровыми номерами <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...> их функциональному зонированию, что нарушает действующее законодательство, а также права административного истца, являющегося собственником спорных земельных участков.

Исходя из положений части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации бремя доказывания законности оспариваемого нормативного правового акта возлагается на орган, принявший такой нормативный акт.

Изложенные выше обстоятельства свидетельствуют о том, что административными ответчиками суду не были предоставлены достаточные и допустимые доказательства, опровергающие доводы административного иска и свидетельствующие о законности оспариваемого нормативного правового акта.

Таким образом, при изложенных обстоятельствах, административный иск ФИО1 подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 175-180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление ФИО1 об оспаривании нормативного правового акта в части – удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу решение городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 г. № 17 п. 19 «О внесении изменения в решение городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. № 19 п. 6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар» в части установления на территории земельных участков с кадастровыми номерами <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...> зоны Р-1 «Зона зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады)».

Обязать городскую Думу города Краснодара опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в течении 30 дней со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором публикуются нормативно-правовые акты городской Думы города Краснодара, а также разместить на сайте Городской Думы города Краснодара.

Обязать Городскую Думу города Краснодара сообщить суду и ФИО1 в срок 30 дней со дня вступления решения суда в законную силу о его исполнении либо об уважительных причинах невозможности его исполнить в указанный срок.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке через Краснодарский краевой суд в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 17 апреля 2023 года.

Судья: