Решение № 12-61/2018 от 7 ноября 2018 г. по делу № 12-61/2018

Дело № 12-61/2018

УИД 29RS0025-01-2018-000621-98


РЕШЕНИЕ

п. Октябрьский 8 ноября 2018 года

Судья Устьянского районного суда Архангельской области Шерягина С.Н.,

с участием защитника Лузановой С.А.,

рассмотрев жалобу главы администрации муниципального образования «Устьянский муниципальный район» ФИО1 на постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области от 26 сентября 2018 г. по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст. 14.9 КоАП РФ,

установил:

постановлением заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области ФИО2 от 26 сентября 2018 г. ... глава администрации МО «Устьянский муниципальный район» ФИО1 признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, и подвергнут административному штрафу в размере 15 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, ФИО1 подал жалобу, в которой просит постановление отменить, производство по делу прекратить за отсутствием в его действиях административного правонарушения либо освободить от административной ответственности, ограничившись устным замечанием.

В районный суд ФИО1 не явился, о времени и месте рассмотрения жалобы извещен надлежащим образом.

Защитник Лузанова С.А. поддержала доводы, изложенные в жалобе.

Заслушав защитника, проверив на основании имеющихся в деле материалов законность и обоснованность вынесенного постановления, рассмотрев доводы жалобы, прихожу к следующим выводам.

В соответствии со ст. 30.6 КоАП РФ суд проверяет на основании имеющихся в деле и дополнительно представленных материалов законность и обоснованность вынесенного постановления по делу об административном правонарушении.

Согласно части 1 статьи 14.9 КоАП РФ действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 7 статьи 14.32 настоящего Кодекса влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

С момента официального опубликования (8 мая 2013 г.) Федерального закона от 7 мая 2013 г. N 103-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с учетом требований, установленных ст. 41.1 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" и ст. 28.1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении).

Согласно ч. 1 ст. 28 Закона о теплоснабжении передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется только по договорам их аренды, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, с учетом предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашения.

Статьей 17.1 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество в силу закона.

В случае, если срок, определяемый как разница между датой ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и датой опубликования извещения о проведении соответствующего конкурса, превышает пять лет либо дата ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа данных объектов не может быть определена, передача прав владения и (или) пользования данными объектами осуществляется только по концессионному соглашению (часть 3 статьи 28.1 Федерального закона от 27.10.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении, часть 3 статьи 41.1 Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении).

Статьей 13 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» предусмотрено, что концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения, за исключением случаев, предусмотренных статьей 37 настоящего Федерального закона.

Таким образом, при передаче объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения по договору аренды или по концессионному соглашению необходимо проведение процедуры торгов (за исключением специально предусмотренных случаев).

Передача муниципального имущества конкретному хозяйствующему субъекту без проведения торгов (конкурса, аукциона) создает для данного субъекта преимущественные условия в получении указанного имущества во временное владение и (или) пользование и препятствует доступу к государственному или муниципальному ресурсу неопределенному кругу лиц, которые также могут иметь намерение приобрести вышеозначенные права в отношении государственного или муниципального имущества. Передача прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества государственными или муниципальными предприятиями или учреждениями на конкурсной основе, то есть путем проведения конкурса или аукциона, позволяет обеспечить равный доступ к государственному или муниципальному имуществу всех заинтересованных в приобретении прав владения и (или) пользования в отношении данного имущества лиц и препятствует ограничению, недопущению, устранению конкуренции.

Поводом к возбуждению дела об административном правонарушении явилось вступившее в законную силу решение Архангельского УФАС России от 8 декабря 2017 г. (в полном объеме изготовлено 19 декабря 2017 г.) по делу ....

Решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области от 19 декабря 2017 г. установлен факт нарушения со стороны администрации муниципального образования «Устьянский муниципальный район» требований части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившийся в необеспечении равного доступа хозяйствующих субъектов к объектам теплоснабжения МО «Орловское», МО «Синицкое», МО «Череновское» в соответствии с требованиями действующего законодательства, что привело к созданию преимуществ для ООО «Березник», которое получило доступ на рынок оказания услуг по теплоснабжению указанных муниципальных образований в приоритетном порядке (без проведения необходимых процедур), получив права пользования в отношении данного муниципального имущества по соглашению об осуществлении деятельности на объектах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения муниципальных образований «Орловское», «Синицкое», «Череновское», находящихся в муниципальной собственности МО «Устьянский муниципальный район», от 07 сентября 2017 г., заключенному на основании пункта 3.3 постановления Администрации МО «Устьянский муниципальный«вайе»» от 06.09.2017 ... «О введении на территории муниципальных образований «Череновское», «Синицкое», «Орловское», «Ростовско-Минское» режима повышенной готовности для органов управления, сил и средств Устьянского муниципального звена областной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

Основанием привлечения ФИО1 к административной ответственности послужило то обстоятельство, что являясь должностным лицом - главой администрации МО «Устьянский муниципальный район», на протяжении длительного периода времени не обеспечил равного доступа хозяйствующих субъектов к рассматриваемому муниципальному имуществу в соответствии с требованиями действующего законодательства, что в последующем привело к повторному созданию конкурентных преимуществ для ООО «Березник».

Установлено, что при передаче ООО «Березник» по соглашению от 27 сентября 2016 года владения и пользования в отношении объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения МО «Череновское», МО «Синицкое», МО «Орловское», МО «Березницкое, находящихся в муниципальной собственности МО «Устьянский муниципальный район», торги не проводились.

Указанное соглашение было заключено на основании постановления администрации МО «Устьянский район» от 26 сентября 2016 г. ... «О введении на территории МО «Череновское», МО «Синицкое», МО «Орловское», МО «Березницкое» режима повышенной готовности для органов управления, сил и средств Устьянского муниципального звена областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

Принимая решение о передаче муниципального имущества без проведения торгов, администрация создала преимущество ООО «Березник» по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, что свидетельствует о нарушении требований ч.1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ.

29 декабря 2016 г. Архангельское УФАС России выдало администрации МО «Устьянский муниципальный район» предупреждение о необходимости в срок до 14 июля 2017 г. устранить причины и условия, способствующие возникновению признаков нарушения ч.1 ст.15 Закона № 135-ФЗ и принять меры по устранению последствий такого нарушения.

Постановлением администрации МО «Устьянский муниципальный район» от 6 июля 2017 г. ... был снять режим повышенной готовности для органов управления, сил и средств Устьянского муниципального звена областной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территориях муниципальных образований «Череновское», «Синицкое», «Орловское», «Березницкое», «Ростовско-Минское» (отменено постановление администрации района от 26 сентября 2016 г.).

ООО «Березник» прекратило пользоваться муниципальным имуществом и передало его по акту приема-передачи.

Вместе с тем администрацией МО «Устьянский муниципальный район» к 15 июля 2017 года действий по обеспечению равного доступа хозяйствующих объектов к муниципальному имуществу в соответствии с требованиями действующего законодательства предпринято не было, что привело в итоге к повторному созданию конкурентных преимуществ для ООО «Березник», которое получило его в приоритетном порядке (без проведения необходимых процедур), что свидетельствует о нарушении администрацией МО «Устьянский муниципальный район» требований ч.1 ст.15 Закона № 135-ФЗ.

Под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции. Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции. Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.

Согласно ст. 25, 30 Уставу МО «Устьянский муниципальный район» Архангельской области администрация Устьянского муниципального района является постоянно действующим исполнительно- распорядительным органом местного самоуправления Устьянского муниципального района. Глава Устьянского муниципального района возглавляет администрацию Устьянского муниципального района и руководит ею на принципах единоначалия, обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Архангельской области, подписывает договоры и соглашения от имени Устьянского муниципального района, осуществляет полномочия по управлению муниципальной собственностью.

Таким образом, необеспечение главой администрации МО «Устьянский муниципальный район» ФИО1 на протяжении длительного периода времени равного доступа хозяйствующих субъектов к рассматриваемому муниципальному имуществу в соответствии с требованиями действующего законодательства свидетельствует о наличии в бездействии должностного лица ФИО1 состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

Совершенное административное правонарушение фактически привело к возможности ограничения конкуренции.

Данные обстоятельства и вина главы администрации МО «Устьянский муниципальный район» ФИО1 в совершении административного правонарушения подтверждаются:

соглашением между МО «Устьянский муниципальный район» и ООО «Березник» «Об осуществлении деятельности на объектах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения МО «Синицкое, Череновское, Березницкое, Орловское», находящееся в муниципальной собственности МО «Устьянский муниципальный район» от 27 сентября 2016 г.;

постановлением администрации МО «Устьянский муниципальный район» от 6 сентября 2016 года ... «О введении на территории МО «Череновское» МО «Синицкое», МО «Орловское», МО «Ростовско- Минское» режима повышенной готовности для органов управления, сил и средств Устьянского муниципального звена областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»;

постановлением администрации МО «Устьянский муниципальный район» от 26 сентября 2016 года ... «О введении на территории МО «Череновское» МО «Синицкое», МО «Орловское», МО «Березницкое» режима повышенной готовности для органов управления, сил и средств Устьянского муниципального звена областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»;

предупреждением от 29 декабря 2016 г. о прекращении действия (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в котором Архангельское УФАС России предупреждает администрацию МО «Устьянский муниципальный район» о необходимости в срок до 14 июля 2017 г. устранения причин и условий, способствовавших возникновению нарушения ст.15 ч.1 ФЗ «О защите конкуренции», а именно о принятии мер по прекращению неправомерного пользования ООО «Березник» муниципальным имуществом МО «Устьянский муниципальный район», переданным обществу по соглашению от 27 сентября 2016 г.;

постановлением администрации МО «Устьянский муниципальный район» от 06.07.2017 ... «О снятии режима повышенной готовности для органов управления, сил и средств Устьянского муниципального звена областной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территориях муниципальных образований «Череновское», «Синицкое», Орловское», «Березницкое», «Ростовско-Минское» (отменено постановление администрации МО «Устьянский муниципальный район» от 26.09.2016 ...);

уведомлением ООО «Березник» о расторжении с 13 июля 2017 г. соглашения об осуществлении деятельности на объектах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения от 27.09.2016 и необходимости в срок до 13.07.2017 передать используемое имущество по акту приема-передачи;

соглашением между ООО «Березник» и Управлением строительства и инфраструктуры администрации МО «Устьянский муниципальный район» от 13 июля 2017 г. «О расторжении соглашения об осуществлении деятельности на объектах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения», актом приема- передачи к дополнительному соглашению;

приказом о создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства от 27 июля 2017 г.;

определением о назначении дела ... о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению от 27 июля 2017 г.

решением комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области от 19 декабря 2017 г. (датой вступления в законную силу является дата его изготовления в полном объеме);

решением Арбитражного суда Архангельской области от 7 мая 2018 г. ;

распоряжением от 14 сентября 2016 г. ... «О вступлении в должность главы МО «Устьянский муниципальный район», решением от 9 сентября 2016 г. ... «Об избрании главы МО «Устьянский муниципальный район»,

положением о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом МО «Устьянский муниципальный район»;

выпиской из реестра муниципального имущества;

Соглашением между ООО «Березник» и Управлением строительства и инфраструктуры администрации МО «Устьянский муниципальный район» от 7 сентября 2017 г. «О расторжении соглашения об осуществлении деятельности на объектах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения» МО «Синицкое, Череновское, Березницкое, Орловское», находящееся в муниципальной собственности МО «Устьянский муниципальный район»;

копией устава МО «Устьянский муниципальный район»; и иными письменными материалами дела.

Доводы о том, что постановление от 06 сентября 2017 года ... было подписано исполняющим обязанности ФИО3 не имеет правового значения, поскольку вмененное ФИО1 как главе администрации МО «Устьянский муниципальный район» правонарушение выражено в его бездействии в части необеспечения равного доступа хозяйствующих субъектов к объектам теплоснабжения МО «Орловское», МО «Синицкое», МО «Череновское» в соответствии с требованиями действующего законодательства. Заключение соглашения 06 сентября 2017 г. с ООО «Березник» является прямым следствием рассматриваемого бездействия.

Сведений о том, что должностным лицом ФИО1 своевременно предпринимались какие-либо меры по соблюдению проведения процедуры передачи муниципальных объектов для осуществления теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения в деле не имеется.

Заявитель в жалобе подтвердил, что к 15 июля 2017 года имущество находилось в казне муниципального образования, никаким хозяйствующим субъектам не передано.

Довод должностного лица о том, что при указанных выше обстоятельствах условия, а также возможность для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции органами местного самоуправления района отсутствовали, является несостоятельным в силу неверного толкования закона № 135-ФЗ.

Автор жалобы считает, что должностным лицом, вынесшим постановление о назначении административного наказания, неверно определена дата правонарушения.

Между тем, как отмечалось выше, ФИО1 вменяется не действие, а бездействие к 15 июля 2017 года, которое привело к тому, что в дальнейшем администрация, принимая вновь решение о передаче муниципального имущества без проведения торгов, создала преимущество ООО «Березник» по сравнению с другими субьектами.

Причины, по которым муниципальное имущество было передано ООО «Березник» (в том числе введение режима повышенной готовности) не имеют правового значения для установления факта нарушения ФЗ от 26.07.2006 № 135- ФЗ «О защите конкуренции»

Оснований полагать о наличии в действиях ФИО1 крайней необходимости из материалов дела не следует.

В жалобе не содержится каких-либо новых данных, не учтенных руководителем Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области при рассмотрении дела. Приведенные в жалобе доводы направлены на переоценку установленных по делу обстоятельств и имеющихся в деле доказательств, которые были исследованы должностным лицом, и получили надлежащую правовую оценку.

Таким образом, глава администрации МО «Устьянский муниципальный район» ФИО1, будучи должностным лицом, осуществляющим в данной организации организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции, обоснованно привлечен к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

При получении доказательств, положенных в основу постановления по делу об административном правонарушении, каких-либо процессуальных нарушений, которые могли бы повлиять на их оценку, допущено не было.

Из материалов дела об административном правонарушении усматривается, что процессуальные документы составлены уполномоченным должностным лицом, нарушений требований закона при их составлении не допущено, все сведения, необходимые для правильного разрешения дела, в документах отражены правильно.

Постановление о привлечении должностного лица ФИО1 к административной ответственности вынесено должностным лицом с соблюдением срока давности привлечения к административной ответственности для данной категории дел. Административное наказание назначено в пределах санкции ст.14.9 ч.1 КоАП РФ в минимальном размере.

Доводы жалобы о малозначительности совершенного административного правонарушения несостоятельны.

Согласно ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

В пункте 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» разъяснено, что малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

При этом необходимо иметь в виду, что с учетом признаков объективной стороны некоторых административных правонарушений, они ни при каких обстоятельствах не могут быть признаны малозначительными, поскольку существенно нарушают охраняемые общественные отношения.

В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 135-ФЗ целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Нарушение антимонопольного законодательства и иных правовых актов о защите конкуренции существенно нарушает охраняемые законом общественные правоотношения и поэтому не может рассматриваться как малозначительное правонарушение.

Нормы материального права применены и истолкованы должностным лицом правильно, нарушений процессуальных требований не допущено и оснований для отмены либо изменения постановления не имеется.

Руководствуясь ст. 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

решил:

постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы Архангельской области ФИО2 от 26 сентября 2018 г. в отношении должностного лица ФИО1 оставить без изменения, а жалобу ФИО1 - без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Архангельском областном суде в течение десяти суток со дня вручения или получения копии решения.

Судья С.Н. Шерягина