Решение № 3А-30/2025 3А-30/2025~М-51/2025 М-51/2025 от 26 октября 2025 г. по делу № 3А-30/2025

72OS0<.......>-45

3а-30/2025


Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

г. Тюмень

14 октября 2025 года

Тюменский областной суд в составе:

председательствующего - судьи Воробьевой А.П.

при секретаре Адылгареевой М.Г.

с участием прокурора отдела Прокуратуры Тюменской области - Петрушенко К.Ф.,

представителя административных истцов ФИО1, ФИО2, ФИО3 – ФИО4 (посредством ВКС),

представителя административного ответчика Главного управления строительства Тюменской области - ФИО5,

представителя заинтересованного лица Администрации Тюменского муниципального района – ФИО6,

рассмотрев в открытом судебном заседании с применением систем видеоконференц-связи административное дело по административным исковым заявлениям ФИО1, ФИО2, ФИО3 к Главному управлению строительства Тюменской области о признании недействующими в части: Генерального плана Кулаковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области, утвержденных распоряжением от 29 декабря 2017 года № 119-р в редакции распоряжения от 09 января 2025 года № 01-р, Правил землепользования и застройки Кулаковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области, утвержденных распоряжением от 19 апреля 2018 года № 040-р в редакции распоряжения от 23 апреля 2025 года № 79-р в отношении земельных участков, принадлежащих административным истцам, взыскании судебных расходов,

у с т а н о в и л:

Распоряжением Главного управления строительства Тюменской области от 29 декабря 2017 года № 119-р утвержден и введен в действие Генеральный план Кулаковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области, который содержит карту функциональных зон; Генеральный план действует на дату рассмотрения настоящего дела в редакции распоряжения от 05 августа 2025 года № 163-р.

Распоряжение Главного управления строительства Тюменской области № 119-р от 29 декабря 2017 года «Об утверждении генерального плана Кулаковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области» опубликовано на официальном портале органов государственной власти Тюменской области www.admtyumen.ru 29 января 2018 года (т. 1 л.д. 233).

В названный нормативный правовой акт неоднократно вносились изменения, в частности Распоряжением Главного управления строительства Тюменской области от 30 октября 2020 года № 118-р «О внесении изменений в распоряжение от 29.12.2107 № 119-р» (опубликовано на официальном портале органов государственной власти Тюменской области www.admtyumen.ru 02 ноября 2020 года) (т. 1 л.д. 172).

Указанным распоряжением изменено наименование одной из функциональных зон в границах земельных участков, принадлежащих административным истцам, с «Территория защитного озеленения» на «Зона озеленения территорий специального назначения».

Распоряжением Главного управления строительства Тюменской области от 19 апреля 2018 года № 040-р утверждены и введены в действие Правила землепользования и застройки Кулаковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области, которые содержат карту градостроительного зонирования; Правила действует на дату рассмотрения настоящего дела в редакции распоряжения от 28 августа 2025 года № 163-р.

Распоряжение Главного управления строительства Тюменской области от 19 апреля 2018 года № 040-р «Об утверждении правил землепользования и застройки Кулаковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области» опубликовано на официальном портале органов государственной власти Тюменской области www.admtyumen.ru 20 апреля 2018 года (т. 1 л.д. 217,218).

В названный нормативный правовой акт неоднократно вносились изменения, в частности распоряжением Главного управления строительства Тюменской области от 27 ноября 2020 года № 148-р «О внесении изменений в распоряжение от 19.04.2018 № 040-р» (опубликовано на официальном портале органов государственной власти Тюменской области www.admtyumen.ru 30 ноября 2020 года) (т. 1 л.д. 182) изменена территориальная зона в границах земельных участков, принадлежащих административным истцам с зоны Ж-1 «Индивидуальная жилая застройка» на Р-2 «Зона озелененных территорий общего пользования».

Земельные участки, принадлежащие на праве собственности ФИО1 с кадастровыми номерами <.......>, земельный участок, принадлежащий на праве собственности ФИО2 с кадастровым номером <.......>, земельный участок, принадлежащий на праве собственности ФИО3 с кадастровым номером <.......> расположены в двух функциональных зонах «Зона озелененных территорий специального назначения» и «Зона застройки индивидуальными жилыми домами» и отнесены к одной территориальной зоне Р2 «Зона озелененных территорий общего пользования».

ФИО1, ФИО2, ФИО3 в лице представителя ФИО4 обратились в суд с административными исковыми заявлениями к Главному управлению строительства Тюменской области об оспаривании вышеуказанных нормативных правовых актов в части.

Дела по указанным административным искам объединены в одно производство определением суда от 10 сентября 2025 года (т. 3 л.д. 46,47).

В обоснование заявленных требований административные истцы ссылаются на то, что земельные участки с кадастровыми номерами <.......> принадлежат административному истцу ФИО1 на праве собственности с 2020 года; земельный участок с кадастровым номером <.......> принадлежит ФИО2 с 2021 года; земельный участок с кадастровым номером <.......> принадлежит ФИО3 с 2021 года. Вышеуказанные земельные участки административных истцов отнесены к землям населенных пунктов с видом разрешенного использования – для ведения личного подсобного хозяйства. Согласно карте функциональных зон Генплана Кулаковского муниципального образования данные участки расположены в зоне озелененных территорий специального назначения. Согласно карте территориального зонирования ПЗЗ Кулаковского муниципального образования земельные участки расположены в зоне Р2-зоне озелененных территорий общего пользования. Вышеуказанные нормативные правовые акты в части установления в отношении земельных участков истцов вышеуказанных зон противоречат положениям Градостроительного кодекса, нарушают права административных истцов на использование земельных участков в соответствии с их назначением. Генплан в указанной части нарушает баланс частных и публичных интересов без соответствующего на то основания. Указывают, что без законных к тому оснований установлена санитарно-защитная зона, которая и послужила основанием для установления соответствующей функциональной зоны. То есть, установление функциональной зоны осуществлено произвольно, без учета фактически сложившегося землепользования. Согласно карте градостроительного зонирования ПЗЗ, действующей а первоначальной редакции, земельные участки истцов были отнесены к территориальной зоне Ж1-зона застройки индивидуальными жилыми домами. Установление иной территориальной зоны, а именно зоны Р2 было осуществлено путем изменения карты градостроительного зонирования и является также произвольным без учета фактически сложившегося землепользования в нарушения баланса частных интересов собственника и публичных интересов, препятствует использованию участка в соответствии с его разрешенным использованием. Кроме того, данная территория определена как территория общего пользования, однако к таким территориям могут быть отнесены участки которые принадлежат лишь публичным образованиям.

Административные истцы не согласны с Генеральным планом муниципального образования и Правилами землепользования и застройки в части отнесения принадлежащих им на праве собственности земельных участков к функциональной и территориальной зонам территорий общего пользования, считая, что они нарушают их права на использование земельных участков в соответствии с видом их разрешенного использование – ведение личного подсобного хозяйства.

В судебном заседании представитель административных истцов – ФИО4, действующий на основании доверенностей от 05.05.2025, (т. 1 л.д.12,13, т. 4 л.д.12, т. 5 л.д. 12), поддержал заявленные требования, пояснив также, что в требованиях административных исков оспариваемые нормативные акты указаны в редакциях, действовавших на момент подачи административных исков. Однако, данные редакции прав истцов не затрагивают, поскольку не изменяли и не устанавливали функциональное и территориальное зонирование участков административных истцов.

Представитель административного ответчика Главного управления строительства Тюменской области административного ответчика Главного управления строительства Тюменской области - ФИО5, действующая на основании доверенности от 13.02.2025 (т.1 л.д.150,151), в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в письменных возражениях (т.1 л.д. 153-158, т. 2 л.д. 18,19, 141-142, т. 6 л.д. 29-33).

Представитель заинтересованного лица Администрации Тюменского муниципального района – ФИО6, действующая на основании доверенности от 09.01.2025 г. (т.1 л.д.148), в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в письменном отзыве (т. 1 л.д. 234-236, т. 5 л.д. 141-146).

Заинтересованное лица Дума, Глава Тюменского муниципального района, Администрация Кулаковского сельского поселения, филиал ППК «Роскадастр» по Тюменской области в судебное заседание представителей не направили, о рассмотрении дела извещены надлежащим образом, ходатайств не поступило.

Дума, Глава Тюменского муниципального района в письменных отзывах в удовлетворении заявленных требований просили отказать (т. 2 л.д. 131-135, 138-140).

Суд, выслушав участвующих лиц, заключение прокурора, полагавшего необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства в совокупности, приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Порядок подготовки и утверждения проекта генерального плана городского округа предусмотрен ст. 24 - 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также ГрК РФ).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 ГрК РФ, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», утверждение генерального плана поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования, относится к вопросам местного значения поселения.

В соответствии со статьей 8.2 ГрК РФ полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии с ч. 5 ст. 1 Закона Тюменской области от 26 декабря 2014 года № 125 «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления Тюменской области и органами государственной власти Тюменской области», ст. 14 Закона Тюменской области «О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области», распоряжением Правительства Тюменской области от 02 февраля 2015 года № 67-рп «Об определении уполномоченных исполнительных органов государственной власти Тюменской области по исполнению перераспределенных полномочий органов местного самоуправления» полномочия органов местного самоуправления Тюменского муниципального района по подготовке и утверждению документов территориального планирования (за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний) отнесены к полномочиям Главного управления строительства Тюменской области.

Из материалов дела следует, что постановлением председателя Думы Тюменского муниципального района Тюменского муниципального района от 19 октября 2017 года № 139 назначены публичные слушания по проекту Генерального плана Кулаковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области (т.1 л.д. 219). Указанное постановление опубликовано в газете «Красное знамя» от 24 октября 2017 года № 85(8253). Публичные слушания прошли 28 ноября 2017 года (т. 1 л.д. 222-225). Заключение о результатах публичных слушаний опубликовано в газете "Красное знамя" от 15 декабря 2017 года № 100 (8268) (т. 1 л.д. 231).

РаспоряжениеРаспоряжение Главного управления строительства Тюменской области от 29 декабря 2017 года № 119-р «Об утверждении генерального плана Кулаковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области» опубликовано на официальном портале органов государственной власти Тюменской области www.admtyumen.ru 29 января 2018 года (т. 1 л.д. 233).

Постановлением председателя Думы Тюменского муниципального района Тюменского муниципального района от 28 августа 2020 года № 117 назначены общественные обсуждения по проекту внесения изменений в Генеральный план Кулаковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области (т.1 л.д. 163). Указанное постановление опубликовано в газете «Красное знамя» от 01 сентября 2020 года № 70(8550). Общественные обсуждения прошли 08 октября 2020 года (т. 1 л.д. 165-167). Заключение о результатах общественных обсуждений опубликовано в газете "Красное знамя" от 23 октября 2020 года № 85 (8565) (т. 1 л.д. 169).

Распоряжение Главного управления строительства Тюменской области от 30 октября 2020 года № 118-р «О внесении изменений в распоряжение от 29.12.2107 № 119-р» опубликовано на официальном портале органов государственной власти Тюменской области www.admtyumen.ru 02 ноября 2020 года (т. 1 л.д. 172).

Постановлением председателя Думы Тюменского муниципального района Тюменского муниципального района от 08 февраля 2018 года № 8 назначены публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки Кулаковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области (т.1 л.д. 199, 200). Указанное постановление опубликовано в газете «Красное знамя» от 09 февраля 2018 года № 10(8282). Публичные слушания прошли 26 марта 2018 года (т. 1 л.д. 202-207). Заключение о результатах публичных слушаний опубликовано в газете «Красное знамя» от 13 апреля 2018 года № 30 (8302) (т. 1 л.д. 214).

Распоряжение Главного управления строительства Тюменской области от 19 апреля 2018 года № 040-р «Об утверждении правил землепользования и застройки Кулаковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области» опубликовано на официальном портале органов государственной власти Тюменской области www.admtyumen.ru 20 апреля 2018 года (т. 1 л.д. 217,218).

Постановлением председателя Думы Тюменского муниципального района Тюменского муниципального района от 28 августа 2020 года № 114 назначены общественные обсуждения по проекту внесения изменений в правила землепользования и застройки Кулаковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области (т.1 л.д. 173, 174). Указанное постановление опубликовано в газете «Красное знамя» от 01 сентября 2020 года № 70(8550). Общественные обсуждения прошли 08 октября 2020 года (т. 1 л.д. 176-179). Заключение о результатах общественных обсуждений опубликовано в газете "Красное знамя" от 06 ноября 2020 года № 89 (88569) (т. 1 л.д. 180).

Распоряжение Главного управления строительства Тюменской области от 27 ноября 2020 года № 148-р «О внесении изменений в распоряжение от 19.04.2018 № 040-р» опубликовано на официальном портале органов государственной власти Тюменской области www.admtyumen.ru 30 ноября 2020 года (т. 1 л.д. 181,182).

Таким образом, вышеуказанные Распоряжения Главного управления строительства Тюменской области от 29 декабря 2017 года № 119-р, 19 апреля 2018 года № 040-р, 30 октября 2020 года № 118-р, 27 ноября 2020 года № 148-р приняты уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме с соблюдением порядка принятия, включая проведение общественных обсуждений, подготовку заключения по результатам общественных обсуждений, официально опубликовано для всеобщего сведения. Сведения и доказательства в подтверждение указанного в материалы дела представлены.

По данному основанию нормативные правовые акты не оспариваются.

Иные изменения, внесенные в Распоряжение «О Генеральном плане Кулаковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области» и ПЗЗ не касались функционального и градостроительного зонирования в границах вышеуказанных земельных участков административных истцов и не изменяли его.

ФИО1, ФИО2, ФИО3 являются собственниками земельных участков с кадастровыми номерами <.......> с 2020 года (ФИО1), <.......> с 2021 года (ФИО2), <.......> с 2021 года (ФИО3).

Земельные участки, которыми владеют административные истцы, расположены в селе Луговое Тюменского района Тюменской области, отнесены к категории земель населенных пунктов с видом разрешенного использования для ведения личного подсобного хозяйства (т.6 л.д. 58-93).

Составными частями Генерального плана Кулаковского муниципального образования являются приложения, включающие текстовую и графическую части, в том числе: положение о территориальном планировании, карта границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ. Составной частью ПЗЗ является карта градостроительного зонирования.

Из выкопировки карты границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Кулаковского муниципального образования земельные участки административных истцов на дату принятия Генерального плана находились в границах функциональных зон Ж и Р - «Зона застройки индивидуальными жилыми домами» и «Территория защитного озеленения» (т.1. л.д. 159, т. 6 л.д. 46, 52).

В дальнейшем распоряжением ГУС ТО от 30 октября 2020 № 118-р наименование функциональной зоны «Территория защитного озеленения» в отношении участков изменена на «Зону озелененных территорий специального назначения» (т. 1 л.д. 160, т. 6 л.д. 48, 54).

Функциональные зоны в отношении земельных участков административных истцов «Зона застройки индивидуальными жилыми домами» и «Зона озелененных территорий специального назначения» не изменены по настоящее время.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки (картой градостроительного зонирования) территория под земельными участками, принадлежащими административным истцам на дату принятия ПЗЗ отнесена к территориальной зоне Ж-1 «Зона застройки индивидуальными жилыми домами» (т. 1. л.д. 159, т. 6 л.д.47, 53).

В дальнейшем, распоряжением ГУС ТО от 27 ноября 2020 года № 148-р территориальная зона в границах земельных участков административных истцов изменена на зону Р2 - «Зона озелененных территорий общего пользования» (т. 1 л.д. 160, т. 6 л.д. 49, 55).

Указанная территориальная зона в отношении земельных участков административных истцов не изменена по настоящее время.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (ст. 2 ГРК РФ).

Градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6 ст.1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (п. 3 ч. 1 ст. 18 ГрК РФ), правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (п. 8 ст. 1 ГрК РФ)

Территориальное планирование направлено на определение в документах назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ч. 1 ст. 9 ГрК РФ).

Положения генерального плана направлены не только на отражение существующей территории, но и на планируемое развитие этой территории, он может не соответствовать фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначение территории, поскольку определяет стратегию развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

В рамках процедуры территориального планирования устанавливаются функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункты 2, 5 статьи 1, часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон.

Установление границ и назначения функциональной зоны составляет в силу положений части 3 статьи 9 ГрК РФ основу для формирования правового режима земель, но при этом правовым режимом земель не является.

Согласно части 12 названной статьи утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Исходя из статьи 2 ГрК РФ градостроительная деятельность в первую очередь направлена на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. В этой связи, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Вместе с тем, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления при подготовке и принятии генерального плана муниципального образования определять функциональные зоны исключительно в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем. При этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.

В силу части 6 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

Озелененные территории - это территории общего пользования, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, сформированные участками естественных и искусственно созданных ландшафтов (парк, сад, сквер, парковая аллея, бульвар и другие участки озеленения, в т.ч. с водопроницаемыми покрытиями), обеспечивающие рекреационную связь жилых, общественно-деловых и других функциональных зон, и не менее 70% поверхности которых занято зелеными насаждениями и другим растительным покровом (пункт 3.23, СП 42.13330.2016, Свод правил по планировке и застройке городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.0701.89, утвержденный приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 г. № 1034).

Зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения. Охрана зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения (статья 61 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»).

По смыслу приведенных норм создание и охрана зеленых зон, лесопарковых зон и других озелененных городских территорий осуществляется в соответствии с генеральным планом городского округа и правилами землепользования и застройки.

Согласно Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденных Приказом Минрегиона РФ от 26.05.2011 № 244 и действовавших на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов, зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Санитарно-защитные зоны в проектах генеральных планах целесообразно учитывать как специальные территории с особым режимом использования, которые могут устанавливаться вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека. В этих зонах не следует предусматривать размещение жилой застройки, включая отдельные жилые дома, рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территории садоводческих товариществ, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также другие территории с нормируемыми показателями качества среды обитания; спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования. Санитарно-защитные зоны предназначены для уменьшения воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий первого и второго класса опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона может являться защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме (п. 12.5).

Согласно пунктам 1.1.1, 1.1.2 Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденных Приказом Госстроя РФ от 15.12.1999 № 153 зеленый фонд города является составной частью природного комплекса города и включает в себя озелененные и лесные территории всех категорий и видов, образующие систему городского озеленения в пределах городской черты, а также озелененные территории, лесные территории за пределами городской черты, если эти территории решениями федеральных органов управления или органов управления субъектов Федерации переданы в ведение местного городского самоуправления для экологической защиты и организации рекреации городского населения; к числу основных категорий озелененных территорий отнесены также озелененные территории специального назначения: санитарно-защитные, водоохранные, защитно-мелиоративные зоны, кладбища, насаждения вдоль автомобильных и железных дорог, питомники, цветочно-оранжерейные хозяйства, территории, подпадающие под действие Федерального закона «Об особо охраняемых территориях».

В силу ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.

Так, из материалов дела, в частности из материалов по обоснованию проекта генерального плана, а также проекта Генплана в редакции Распоряжения № 118-р (т. 2 л.д. 119-130, 150-183), следует, что на территории населенного пункта село Луговое существует необходимость восстановления и совершенствования системы озеленения, имеются проблемы в недостаточной обеспеченности зелеными насаждениями общего пользования, рекомендовано ряд мероприятий по озеленению территории. При этом, отображены санитарно-защитные зоны с указанием объекта – ферма, (в границах отображенной санитарно-защитной зоны располагаются большей частью земельные участки административных истцов), а также указано на расположение производственных зон сельскохозяйственных предприятий вблизи жилой застройки, в северной и западной частях с. Луговое обширные территории заняты сельскохозяйственными угодьями. Также согласно сведениям из ЕГРН (т.6 л.д. 34-45) земельный участок с кадастровым номером <.......> снят с государственного кадастрового учета 05 апреля 2022 года. При этом, граница санитарно-защитной зоны была отображена от указанного земельного участка при подготовке и утверждении Генплана в 2017 году, и редакции в 2020 году. На указанном участке располагаются сооружения – силосные траншеи, сеносклад.

При таком положении, вопреки мнению административных истцов, само по себе отнесение нормативным правовым актом территории к функциональной зоне озелененных территорий специального назначения (ранее «зона защитного озеленения»), что не соответствует фактическому землепользованию, не свидетельствует о нарушении интересов правообладателей таких земель. Решение об отнесении земельных участков, находящихся во владении административных истцов, к функциональной зоне озелененных территорий специального назначения (ранее «зона защитного озеленения»), в достаточной степени мотивировано.

В данном случае необходимость отнесения территории, на которой расположены земельные участки административных истцов, к зоне озелененных территорий была обусловлена размещением объектов фермы, производственных зон сельскохозяйственных предприятий, сельскохозяйственных угодий, расположенных в непосредственной близости от территории, предназначенной для жилищного строительства и требующей защиты от неблагоприятных факторов воздействия. Планируемое развитие территории населенного пункта изначально предусматривало использование территории под земельными участками административных истцов как территории защитного озеленения, что обусловлено необходимостью увеличить количество зеленых насаждений, рекреационных пространств для создания экологически чистой окружающей среды, шумозащиты жилых территорий, о чем указано в материалах по обоснованию Генерального плана. Тогда как доводы административных истцов об отсутствии нуждаемости именно в территории принадлежащих им земельных участков истцов, нельзя признать состоятельным хотя бы ввиду необходимости учета местоположения данных участков - в границах обширной территории зеленого фонда. При том, что земельные участки административных истцов последовательно, с момента принятия Генерального плана Кулаковского МО (в том числе на момент приобретения в собственность данных участков административными истцами) располагались в зоне озелененных территорий общего пользования.

Доводы административных исков об отсутствии правомочий по установлению санитарно-защитной зоны также являются несостоятельными, поскольку данные зоны не установлены органами власти, а лишь отображены на карте функциональных зон как планируемые, при этом действующее на момент принятия и соответствующих редакций оспариваемых правовых актов, законодательство допускало отображение на Генплане планируемых санитарно-защитных зон. Доводы об отсутствии работы фермы, также сами по себе, не свидетельствуют о произвольном установлении соответствующей зоны, поскольку установление данной зоны обусловлено не только источником неблагоприятного воздействия – фермы, но и иными источниками, в частности наличием вблизи зоны жилой застройки производственных зон сельскохозяйственных предприятий, сельскохозяйственных угодий, о чем свидетельствует также то обстоятельство, что территория зеленых насаждений отображена на карте функциональных зон не только в границах санитарно-защитной зоны фермы, но и за ее пределами.

С учетом изложенного, отнесение Генеральным планом территории к определенной функциональной зоне, не соответствующей фактическому землепользованию, как и нахождение участков в двух функциональных зонах, само по себе, не свидетельствует о нарушении прав административных истцов.

В силу ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно п. 8 ст. 1, п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, устанавливающим в том числе территориальные зоны, границы которых определяются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

В силу ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06.10.2003 года вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом, в п. 7 ст. 1 которого содержится понятие территориальных зон Российской Федерации, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ). Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

Конкретные виды и состав территориальных зон указаны в статье 35 Градостроительного кодекса, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства - в статье 37 названного кодекса.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (ст. 37 ГрК РФ).

Согласно ч. 1 ст. 36 ГрК РФ градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

При этом согласно ч. 2 ст. 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам, но при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (ст. 260, 263 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Аналогично эти положения закреплены в пп. 2 п. 1 ст. 40 Земельного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, федеральное законодательство ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.

Исходя из положений ч. 1 ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Согласно фрагментам карт градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки, изначально на момент принятия ПЗЗ земельные участки административных истцов находились в зоне индивидуального жилищного строительства, в дальнейшем территориальное зонирование участка изменено на «зону озелененных территорий общего пользования (Р2)», что соответствует Генеральному плану муниципального образования.

Статья 34 ГрК Российской Федерации предписывает при установлении правилами землепользования и застройки территориальных зон учитывать не только фактически существующее землепользование и застройки, но и иные факторы, в том числе положения генерального плана, который является документом территориального планирования и может не совпадать с фактическим землепользованием, устанавливая план развития территории.

Как указано выше в соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Из совокупного анализа вышеизложенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить.

Из системного толкования положений части 1 статьи 208, пункта 1 части 8 статьи 213 КАС Российской Федерации следует, что для удовлетворения административного иска об оспаривании нормативного правового акта необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемого нормативного правового акта федеральному или иному законодательству, имеющему большую юридическую силу, и нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и законных интересов административного истца.

Правила землепользования и застройки в оспариваемой части прав административных истцов не нарушают и правовой неопределенности в использовании участков не создают. Территория в границах участков административных истцов изначально была отнесена Генеральным планом, в том числе, к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования, а изменения внесенные в Правила землепользования и застройки, вопреки доводам административных истцов, носили не произвольный характер, а были направлены на приведение в соответствие данного правового акта Генеральному плану муниципального образования. Уполномоченные органы, принимая соответствующие изменения, действовали в полном соответствии с установленной компетенцией и в целях соблюдения баланса частных и публичных интересов, реализуя перечисленные выше правовые нормы федерального и регионального законодательства, выполняя приоритетные задачи территориального планирования, в том числе по обеспечению населенного пункта благоприятной окружающей средой, а также в соответствии с нормативными правовыми актами, определяющими стратегию развития муниципального образования. Изменение же территориального зонирования в отношении земельных участков исключительно в интересах собственников участков нарушит баланс частных и публичных интересов, а также права неограниченного круга лиц на развитие территории муниципального образования.

Оспариваемые нормативные правовые акты приняты с соблюдением порядка и процедуры принятия, правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности ГрК РФ, ЗК РФ, основания для удовлетворения заявленных требований отсутствуют.

В силу п. 2 ч. 4 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, обязанность по опубликованию сообщения суд возлагает на Главное управление строительства Тюменской области.

Руководствуясь статьями 208-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

в удовлетворении административных исковых заявлений ФИО1, ФИО2, ФИО3 к Главному управлению строительства Тюменской области о признании недействующими в части: Генерального плана Кулаковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области, утвержденных распоряжением от 29 декабря 2017 года № 119-р в редакции распоряжения от 09 января 2025 года № 01-р, Правил землепользования и застройки Кулаковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области, утвержденных распоряжением от 19 апреля 2018 года № 040-р в редакции распоряжения от 23 апреля 2025 года № 79-р в отношении земельных участков, принадлежащих административным истцам, взыскании судебных расходов отказать.

Возложить на Главное управление строительства Тюменской области обязанность в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о принятии решения суда.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, прокурором принесено апелляционное представление в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Тюменский областной суд.

Мотивированное решение составлено 27 октября 2025 года.

Судья Тюменского областного суда (подпись) А.П. Воробьева

Копия верна

Судья Тюменского областного суда А.П. Воробьева