Решение № 3А-334/2025 3А-334/2025~М-270/2025 М-270/2025 от 25 декабря 2025 г. по делу № 3А-334/2025

УИД 59OS0000-01-2025-000504-94

Дело № 3а-334/2025


Р Е Ш Е Н И Е

именем Российской Федерации

17 декабря 2025 года Пермский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Юрченко И.В.,

при ведении протокола помощником судьи Гатиной О.Ф.,

с участием прокурора прокуратуры Пермского края Ивановой А.А., представителя административного истца ФИО1, представителя административного ответчика Пермской городской Думы ФИО2, представителя административного ответчика Правительства Пермского края и заинтересованного лица Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Перми административное дело по административному иску ФИО4 о признании недействующим в части решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми»

установил:

Решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 утверждены Правила землепользования и застройки города Перми.

Первоначальный текст документа опубликован в издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь», № 48, 10 июля 2007 года.

Решением Пермской городской Думы от 26 января 2010 года № 16 внесены изменения в решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 №143 «Об утверждении Правил землепользования и застройки г.Перми», в том числе глава 15 «Градостроительные регламенты в части видов и параметров разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства» изложена в новой редакции, карта градостроительного регламента территории города Перми изложена в новой редакции.

Текст документа опубликован в издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь», № 8, 09 февраля 2010 года.

ФИО4 обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером **, расположенного по адресу ****, к территориальной зоне СХ «Зона сельскохозяйственного использования.

В обоснование требований указано, что административному истцу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером **, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для ведения гражданами садоводства и огородничества, сады, огороды. На земельном участке расположен жилой дом. Полагает, что отнесение земельного участка к территориальной зоне СХ «Зона сельскохозяйственного использования» противоречит требованиям градостроительного законодательства. Земельный участок полностью расположен в границах населенного пункта город Пермь, отнесен к категории земли населенных пунктов, граничит с земельными участками, отнесенными к территориальной зоне городских лесов и зоне индивидуальной жилой застройки городского типа. Территориальное планирование в составе Генерального плана территории, занятой земельным участком административного истца, не предусматривает установление зоны сельскохозяйственного использования. Кроме того, административным ответчиком не учтено, что земельный участок поставлен на государственный кадастровый учет 28 ноября 2011 года с видом разрешенного использования – для ведения гражданами садоводства и огородничества, сады, огороды, т.е. при утверждении документов градостроительного зонирования органом местного самоуправления в нарушение статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации не были учтены сложившаяся планировка территории и существующее землепользование. Отнесение земельного участка к территориальной зоне СХ «Зона сельскохозяйственного использования» препятствует административному истцу в осуществлении государственного кадастрового учета жилого дома, возведенного на земельном участке и регистрации права собственности на него.

В судебное заседание административный истец ФИО4 не явилась, извещена.

Представитель административного истца на требованиях административного иска настаивал, дал пояснения, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Пермской городской Думы в судебном заседании требования административного иска не признала по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Представитель административного ответчика Правительства Пермского края и заинтересованного лица Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края требования административного иска не признала по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, извещены.

Суд, выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Пермского краевой прокуратуры, полагавшего требования административного иска не подлежащими удовлетворению, исследовав материалы дела, пришел к следующим выводам.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части восьмой указанной статьи, в полном объеме (часть 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с частью 8 указанной нормы при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Закон № 131-ФЗ) утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Согласно статьи 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии со статьей 2 Устава города Перми (принят решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 года № 150, зарегистрирован в Управлении Минюста России по Пермскому краю 23 сентября 2015 года №RU903030002015002), Город Пермь является муниципальным образованием - Пермским городским округом, в границах которого осуществляется местное самоуправление. Наименования Пермский городской округ и город Пермь равнозначны.

В структуру органов местного самоуправления города Перми Пермского края входит Пермская городская Дума - представительный орган городского округа (статьи 36, 37 Устава города Перми).

Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Пермского края, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Перми (часть 1 статьи 56 Устава города Перми).

До 01 января 2021 года к компетенции городской Думы относилось утверждение генерального плана города Перми и внесение в него изменений, а также утверждение Правил землепользования и застройки и внесение в них изменений (пункты 6, 7 статьи 38 Устава, в редакции от 24 сентября 2019 года № 203), после 01 января 2021 года указанные полномочия в соответствии с Законом Пермского края от 07 декабря 2020 года № 603-ПК «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края «О градостроительной деятельности в Пермском крае» переданы Правительству Пермского края.

Статьей 28 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. При этом на публичные слушания должны выноситься проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

Из материалов дела следует, что решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 утверждены Правила землепользования и застройки города Перми.

Решением Пермской городской Думы от 26 января 2010 года № 16 в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143, внесены изменения: статья 52 Правил (Перечень территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования территории города Перми) изложена в новой редакции; определен перечень видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, примененных в градостроительных регламентах; утверждена карта градостроительного зонирования города Перми. Земельный участок с кадастровым номером ** отнесен к территориальной зоне СХ «Зона сельскохозяйственного использования».

На момент рассмотрения настоящего административного дела Правилами землепользования и застройки города Перми, утвержденными решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 земельный участок с кадастровым номером ** отнесен к территориальной зоне СХ «Зона сельскохозяйственного использования».

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Соблюдение порядка принятия Решения Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 подтверждается представленными в материалы дела проектом решения Думы, внесенным в Думу и приложенными к нему документами: в том числе заключением управления экспертизы и аналитики аппарата Думы на проект Решения № 143 от 18 июня 2007 № 01-01-03-404, заключением Контрольно-счетной палаты города Перми от 19 июня 2007 года № 506, решением комитета Думы по вопросам градостроительства, планирования и развития территории города, комитета по городскому хозяйству и муниципальной собственности, комитета по местному самоуправлению от 21 июня 2007 года № 1, протоколом заседания Думы от 26 июня 2007 года № 6, выдержкой из Официального бюллетеня органов местного самоуправления муниципального образования город Перми, в котором опубликовано Решения № 143 от 10 июля 2007 года, кроме того, в материалы дела представлены протоколы публичных слушаний по проекту Решения.

Также из материалов дела следует, что по проекту Решения Пермской городской Думы от 26 января 2010 года № 16 в установленном законом порядке проведены публичные слушания. Проект Решения № 16 поступил в Думу 31 декабря 2009 года, к проекту были приложены пояснительная записка, лист рассылки, заключение комиссии по землепользованию и застройке города Перми от 30 декабря 2009 года, документы о проведении публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности, на проект Решения № 16 получены заключение управления экспертизы и аналитики аппарата Думы, Контрольно-счетной палаты города Перми. 20 января 2010 года комитетом Думы по вопросам градостроительства, планирования и развития территории города принято решение «О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 № 143 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми», которым Думе рекомендовано рассмотреть и принять проект решения. Решение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми принято на заседании Думы 26 января 2010 года.

С учетом вышеприведенных обстоятельств, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт и нормативный правовой акт, вносящий изменения в него, приняты в пределах полномочий Пермской городской Думы, с соблюдением требований к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения в действие, официально опубликованы для всеобщего сведения. По указанным основаниям административным истцом нормативный правовой акт не оспаривается.

При разрешении настоящего административного дела суд исходит из пояснений представителя административного истца, согласно которым административным истцом оспаривается Решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 в действующей редакции в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером ** территориальной зоны СХ «зона сельскохозяйственного назначения».

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205 утвержден Генеральный план города Перми.

Постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2022 года № 1175-п внесены изменения в решение Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205 «Об утверждении Генерального плана города Перми».

Земельный участок с кадастровым номером ** категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: сады, огороды. Земельный участок поставлен на государственный кадастровый учет 28 ноября 2011 года, право собственности административного истца на земельный участок зарегистрировано 31 марта 2023 года.

В соответствии со статьей 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться: зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими); зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества для собственных нужд, личного подсобного хозяйства.

В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества для собственных нужд.

Положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплен принцип первичности Генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки. Действующим законодательством установлена необходимость при изменения правил землепользования и застройки соблюдать функциональное зонирование, установленное генеральным планом.

Решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205 «Об утверждении генерального плана города Перми» в редакции постановления Правительства Пермского края от 30 декабря 2022 года № 1175-п в отношении территории, в границах которой расположен земельный участок с кадастровым номером ** установлена функциональная зона сельскохозяйственного использования (230).

Согласно Генеральному плану города Перми, Генеральным планом города Перми определены две группы видов функциональных зон (основные функциональные зоны и дополнительные).

Среди основных зон в том числе выделены зоны природно-рекреационных территорий, которые предназначены для установления пределов роста территорий смешанного назначения, для защиты природных территорий и земель сельскохозяйственного использования путем предотвращения застройки ранее неосвоенных территорий, совокупностей земельных участков посредством предотвращения увеличения размеров и интенсивности использования участков в пределах зон природно-рекреационных территорий, занятых фрагментарной застройкой, отдельными объектами капитального строительства различного назначения, в том числе возникшие в соответствии с действующим законодательством, кроме объектов социальной и рекреационной инфраструктур. Зоны природно-рекреационных территорий включают: зону природного экологического ландшафта; зону общественной и рекреационной инфраструктуры; зону сельскохозяйственного использования.

Зона сельскохозяйственного использования (230) представлена территориями, предназначенными для деятельности, связанной с выращиванием сельскохозяйственной продукции открытым и закрытым способами (теплицы, в том числе многоуровневые), для размещения объектов хранения и переработки сельскохозяйственной продукции.

Развитие и использование таких территорий определяется в соответствии с Правилами землепользования и застройки и (или) сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре недвижимости. Изменение границ, приводящее к увеличению площади таких территорий и (или) совокупностей земельных участков, не допускается (пункт 2.3.7 Генерального плана).

В соответствии с пунктом 3 статьи 31 и пунктом 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальные зоны устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития.

Зона сельскохозяйственного использования СХ предназначена для выращивания сельхозпродукции открытым способом и выделена для обеспечения правовых условий сохранения сельскохозяйственных угодий, предотвращения их занятия другими видами деятельности.

К основным видам разрешенного использования отнесено: выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур (1.2), сенокошение (1.19), рыбоводство (1.13), объекты наружного противопожарного водоснабжения (пожарные резервуары, водоемы).

Условно разрешенные виды использования: коммунальное обслуживание (3.1), животноводство (1.7), пчеловодство (1.12).

Приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года утвержден классификатор видов разрешенного использования земельных участков.

Согласно пункту 1.2 вид разрешенного использования – выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур допускает осуществление хозяйственной деятельности на сельскохозяйственных угодьях, связанных с производством зерновых, бобовых, кормовых, технических, масличных, эфиромасличных и иных сельскохозяйственных культур.

Разрешенное использование – рыбоводство (код 1.13) допускает осуществление хозяйственной деятельности, связанной с разведением и (или) содержанием, выращиванием объектов рыбоводства (аквакультуры), размещение зданий, сооружений, оборудования, необходимых для осуществления рыбоводства (аквакультуры).

Вид разрешенного использование сенокошение предназначен для кошения трав, сбора и заготовки сена.

Таким образом, территориальная зона СХ - зона сельскохозяйственного использования полностью соответствует функциональной зоне сельскохозяйственного использования (230), установленной Генеральным планом города Перми.

Доводы административных истцов о том, что функциональное зонирование, градостроительное зонирование не учитывают фактически сложившееся землепользование, в связи с чем противоречат требованиям градостроительного законодательства суд находит несостоятельными в силу следующего.

Земельный участок с кадастровым номером ** расположен по адресу ****.

Из отзыва администрации города Перми следует, что изначально территория, на которой расположен земельный участок административного истца, отведена для организации овощеводческого товарищества без права возведения капитальных строений на основании договора о праве временного пользования землей от 27 декабря 1993 года. Акты в отношении земельного участка, изменяющие правовой режим использования участка, не издавались. Постановлением от 11 августа 1994 года № 662 зарегистрировано овощеводческое товарищество при школе-интернате № 6, расположенной в квартале 102 Гайвинского лесничества на земельном участке 0,7 га пашни в м/р В-Мостовая. Постановлением от 25 мая 1995 года № 398 зарегистрирован коллективный сад № 109, фактически существующий на земельном участке площадью 0,7 га Гайвинского лесничества.

Генеральным планом города Перми, утвержденным решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205 в отношении оспариваемой территории ранее была установлена функциональная зона ТСП-СХ – зона сельскохозяйственного использования. Формирование и развитие ТСП-СХ (зон сельскохозяйственного использования) должно направляться следующими целевыми установками – созданием правовых, административных и экономических условий для деятельности, связанной с выращиванием сельхозпродукции открытым способом; сохранения сельскохозяйственных угодий, предотвращения их занятия другими видами деятельности.

Учитывая изложенное, установленная в отношении земельного участка территориальная зона сельскохозяйственного назначения не носит произвольного характера.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. При этом регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях благоприятных условий проживания.

Доводы административного истца о нарушении прав и законных интересов в части несоответствия Правил землепользования и застройки фактическому землепользованию не могут быть приняты во внимание. Действующее градостроительное законодательство не предусматривает обязанность органов власти определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории. Территориальное же зонирование должно соответствовать установленным функциональным зонам. При этом ранее действующая редакция Генерального плана города Перми также не предусматривала развитие данной территории в направлении жилищного строительства.

Правовое регулирование градостроительной деятельности исходит не из абсолютного права правообладателя в части использования земельного участка, а направлено на обеспечение справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов, при этом фактическое землепользование при осуществлении градостроительной деятельности не является приоритетным.

Административный истец вправе использовать земельный участок в соответствии с видом разрешенного использования, при этом возможные ограничения, в том числе в части обязанности соблюдения градостроительных регламентов, не свидетельствуют о нарушении прав административного истца как собственника земельного участка (часть 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, часть 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, в материалы дела доказательств противоречия оспариваемого нормативного правового акта закону, имеющему большую юридическую силу, не представлено, суд пришел к выводу, что решение представительного органа муниципального образования город Пермь в оспариваемой части не противоречат положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, в связи с чем правовых оснований для удовлетворения требований административного иска не имеется.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административные исковые требования ФИО4 о признании недействующим Решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером ** территориальной зоны СХ (Зона сельскохозяйственного использования) оставить без удовлетворения.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Пермский краевой суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья - подпись

Мотивированное решение изготовлено 26 декабря 2025 года