Решение № 3А-543/2025 3А-63/2026 3А-63/2026(3А-543/2025;)~М-537/2025 М-537/2025 от 5 февраля 2026 г. по делу № 3А-543/2025

УИД23OS0000-01-2025-000708-91 дело №3а-63/2026 (№3а-543/2025)


РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

26 января 2026 года г. Краснодар

Краснодарский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Седовой А.О.,

при секретаре судебного заседания Пилипенко А.Л.,

с участием прокурора Новиковой И.С.,

представителя административного истца ФИО1 – Франка А.А.,

представителя Совета МО Апшеронский район и администрации МО Апшеронский район – ФИО2,

представителя департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края – ФИО3,

представителя департамента имущественных отношений Краснодарского края –

ФИО4,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Совету муниципального образования Апшеронский район об оспаривании нормативных правовых актов в части,

УСТАНОВИЛ:

ФИО1 обратилась в Краснодарский краевой суд с указанным выше административным исковым заявлением, согласно уточненных требований иска просит признать недействующими решение Совета муниципального образования Апшеронский район от 28.11.2024 года № 291 «О внесении изменений в генеральный план Нижегородского сельского поселения Апшеронского района» и решение Совета муниципального образования Апшеронский район от 17.06.2025 года № 337 «Об утверждении Правил землепользования и застройки Нижегородского сельского поселения Апшеронского района» в части включения в границы рекреационной зоны – зоны отдыха ЗО1 части земельного участка, планируемого к формированию в соответствии со Схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории, представленной с заявлением в администрацию муниципального образования Апшеронский район от 09.07.2024 г.

Административный истец полагает, что оспариваемые нормативные правовые акты в части являются незаконными и нарушают ее права на перераспределение указанного земельного участка с принадлежащим административному истцу земельным участком с кадастровым номером ........ площадью 674 кв.м., расположенного по адресу: Краснодарский край, ............, а также создают препятствие в исполнении решении Апшеронского районного суда Краснодарского края от 14.04.2025 г. по делу №2а-48/2025.

О дате рассмотрения настоящего административного дела все лица, участвующие в деле, извещены своевременно и надлежащим образом.

Административный истец ФИО1 в судебное заседание не явилась, ведет настоящее дело через своего представителя – Франка А.А., в соответствии с ч.9 ст.208 КАС РФ.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1 по доверенности ФИО5 поддержал доводы уточненного административного искового заявления, просит требования удовлетворить в полном объеме.

Представитель Совета муниципального образования Апшеронский район Краснодарского края и администрации муниципального образования Апшеронский район по доверенности ФИО2, в судебном заседании предоставила возражения на уточненное административное исковое заявление, в которых изложена правовая позиция, полагает, что оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов административного истца, поэтому просит отказать в удовлетворении административного иска.

Представитель департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края по доверенности ФИО3 в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в возражениях на уточненное административное исковое заявление, полагает, что требования иска не подлежат удовлетворению, просит отказать в удовлетворении иска.

В судебном заседании представитель департамента имущественных отношений Краснодарского края по доверенности ФИО4 просит в удовлетворении требований иска отказать по доводам, изложенным в письменных возражениях.

В возражениях на административный иск представителем департамента имущественных отношений Краснодарского края по доверенности ФИО6 изложена правовая позиция по делу, просит в удовлетворении заявленных требований отказать.

В отзыве на административное исковое заявление представитель министерства природных ресурсов Краснодарского края по доверенности ФИО7 изложена правовая позиция по делу, просит рассмотреть дело в отсутствии представителя министерства.

Прокурор Новикова И.С. в своем заключении указала, что отнесение земельного участка с кадастровым ........, принадлежащего ФИО1, к двум территориальным зонам по Правилам землепользования и застройки противоречит требованиям законодательства, поэтому полагает, что требования административного иска подлежат удовлетворению частично.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив доводы административного иска, отзыва и возражений на него, исследовав материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, суд считает административное исковое заявление подлежащим удовлетворению в части по следующим основаниям.

Руководствуясь ч.7 ст.213 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее – КАС РФ), при рассмотрении настоящего административного дела, суд не связан с основаниями и доводами, содержащимися в административном иске, и выясняет обстоятельства, указанные в ч.8 ст.213 КАС РФ в полном объеме.

Проверяя полномочия Совета муниципального образования Апшеронский район Краснодарского края на принятие оспариваемого нормативного правового акта, соблюдение порядка его принятия и публикации, суд исходит из следующего.

Решением Совета муниципального образования Апшеронский район Краснодарского края от 15 ноября 2013 года №155 утвержден генеральный план Нижегородского сельского поселения Апшеронского района (далее - Генеральный план).

Решением Совета муниципального образования Апшеронский район Краснодарского края от 28 ноября 2024 года № 291 внесены изменения в Генеральный план.

В соответствии с ч.1 ст.132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления наделены полномочиями самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения.

Согласно п.26 ч.1 ст.16, ч.1 ст.7 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Подготовка генерального плана городского округа предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, к которым относятся: принятие решения главой местной администрации о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений; обязательное согласование проекта в соответствии со статьей 25 ГрК РФ; обязательное рассмотрение проекта на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 ГрК РФ; принятие решения представительным органом местного самоуправления (ст.24 ГрК РФ).

В силу требований ст.24 ГрК РФ, генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

В соответствии с Уставом муниципального образования Апшеронский район представительным органом муниципального образования Апшеронский район является Совет муниципального образования Апшеронский район.

Таким образом, Совет муниципального образования Апшеронский район является уполномоченным представительным органом местного самоуправления, имеющим полномочия по принятию оспариваемых нормативных правовых актов (ст.27 Устава).

Согласно ч.3 ст.28 ГрК РФ, общественные обсуждения или публичные слушания по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов муниципальных округов, генеральных планов городских округов и по проектам, предусматривающим внесение изменений в генеральные планы поселений, генеральные планы муниципальных округов, генеральные планы городских округов (далее в настоящей статье - общественные обсуждения или публичные слушания), проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования, за исключением случаев, установленных частями 3.1 - 3.3 настоящей статьи.

Согласно ч.2 ст.28 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.

Как указано в ч.4 ст.28 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

Постановлением администрации муниципального образования Апшеронский район от 22 марта 2022 года № 233 (опубликовано на сайте Администрации) разрешена разработка проекта внесения изменений в генеральный Нижегородского сельского поселения Апшеронского района.

В рамках подготовки проекта внесения изменений в Генеральный план Нижегородского сельского поселения Апшеронского района с ООО «Научно-исследовательский институт перспективного градостроительства» (далее – НИИ ПГ (г.Санкт-Петербург) заключен муниципальный контракт на изготовление проекта нового Генерального плана.

Оповещение о назначении общественных обсуждений по Проектам опубликовано на сайте Администрации и в печатном издании «Апшеронский рабочий» 29 декабря 2022 года №4 (11399).

На основании сводного заключения департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края от 11 июня 2024 года № 71-01-12-5414/24, заключений уполномоченных отраслевых органов - министерства транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края от 20 мая 2024 года № 60-08.01-6926/24, департамента имущественных отношений Краснодарского края от 29 мая 2024 года № 52-31-04-20674/24, министерства сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности краснодарского края от 29 мая 2024 года № 206-04-04-5079/24; министерства природных ресурсов Краснодарского края от 31 мая 2024 года № 202-03.2-06-15560/24 получено заключение Администрации Краснодарского края от 11 июня 2024 года №1237 об отказе в согласовании проекта «Внесение изменений в генеральный план Нижегородского сельского поселения Апшеронского района».

Постановлением администрации МО Апшеронский район от 03 июля 2024 года № 508 создана согласительная комиссия для урегулирования разногласий по проекту «Внесение изменений в генеральный план Нижегородского сельского поселения Апшеронского района Краснодарского края (далее - Согласительная комиссия).

На заседании Согласительной комиссии 02 сентября 2024 года принято решение о согласовании Проекта с внесенными в него изменениями, дополнениями по замечаниям, изложенным в заключениях о несогласии с Проектом.

Проект прошел процедуру корректировки с учетом поступивших замечаний и предложений в период проведения общественных обсуждений, и с материалами по его обоснованию размещен в Федеративной государственной информационной системе территориального планирования (далее – ФГИС ТП) для согласования с исполнительными органами государственной власти Краснодарского края и Российской Федерации.

Процедура согласования Проекта проведена в соответствии с действующим законодательством РФ, Градостроительным кодексом РФ и приказом Министерства экономического развития РФ от 06.05.2024 № 273 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов, муниципальных округов, городских и сельских поселений (проектов внесения изменений в такие документы)».

Решением Совета муниципального образования Апшеронский район Краснодарского края от 28 ноября 2024 года № 291 внесены изменения в Генеральный план, утвержденный решением Совета Нижегородского сельского поселения Апшеронского района от 15 ноября 2013 года №155, утверждена новая редакция генерального плана, который опубликован на официальном сайте Администрации, а также в печатном издании «Апшеронский рабочий» от 04 декабря 2024 года.

В соответствии с положениями статьи 47 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, муниципальные нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального обнародования.

Порядок обнародования муниципальных правовых актов, в том числе соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. Порядок обнародования муниципальных правовых актов внутригородской территории города федерального значения, в том числе соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом внутригородской территории города федерального значения в соответствии с законом субъекта Российской Федерации - города федерального значения и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Под обнародованием муниципального правового акта, в том числе соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, понимается: 1) официальное опубликование муниципального правового акта; 2) размещение муниципального правового акта в местах, доступных для неограниченного круга лиц (в помещениях государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных библиотек, других доступных для посещения местах); 3) размещение на официальном сайте муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"; 4) иной предусмотренный уставом муниципального образования способ обеспечения возможности ознакомления граждан с муниципальным правовым актом, в том числе соглашением, заключенным между органами местного самоуправления.

Официальным опубликованием муниципального правового акта, в том числе соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании, или первое размещение его полного текста в сетевом издании.

В случае, если официальное опубликование муниципального правового акта, в том числе соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, осуществляется в сетевом издании, в муниципальном образовании в соответствии с Федеральным законом от 9.02.2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» обеспечивается создание одного или нескольких пунктов подключения к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в местах, доступных для их использования неограниченным кругом лиц (в помещениях государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных библиотек, других доступных для посещения местах) без использования ими дополнительных технических средств.

С учетом вышеприведенных правовых норм порядок опубликования оспариваемого нормативного правового акта, принятого Советом муниципального образования Апшеронский район, устанавливается Уставом соответствующего муниципального образования.

В соответствии со статьей 47 Закона № 131-ФЗ, статьей 71 Устава муниципального образования Апшеронский район муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Официальным обнародованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в муниципальном образовании Апшеронский район.

Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления муниципального образования Апшеронский район вправе также использовать сетевое издание. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему могут в печатном издании могут не приводиться.

Нарушений порядка принятия обжалуемого нормативного акта в части, установленного Градостроительным кодексом РФ, судом не установлено.

Положения статей 5.1, 24 и 28 ГрК РФ призваны обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе, путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу, при этом результаты публичных слушаний носят для органов местного самоуправления только рекомендательный характер. Следовательно, значимым обстоятельством является сам факт проведения публичных слушаний, а высказанные на публичных слушаниях отрицательные замечания не могут свидетельствовать о нарушении процедуры их проведения.

По проекту внесения изменений в генеральный план Нижегородского сельского поселения Апшеронского района состоялись общественные обсуждения, возможность участвовать в которых, представить свои замечания и предложения была предоставлена всем заинтересованным лицам, в том числе административному истцу.

Все замечания и предложения отражены в протоколе и внесены в итоговое заключение, которое официально опубликовано на сайте администрации и в печатном издании.

Порядок организации и проведения общественных обсуждений уполномоченным органом соблюден.

Согласно п.29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

Административным ответчиком в соответствии с требованиями ч.9 ст.213 КАС РФ представлены доказательства полномочий на принятие оспариваемого нормативного правового акта, соблюдение порядка его принятия и опубликования.

Учитывая вышеуказанные обстоятельства, суд приходит к выводу, что оспариваемое решение Совета муниципального образования Апшеронский район от 28.11.2024 года № 291 является нормативным правовым актом, принято представительным органом в рамках полномочий, с соблюдением установленной градостроительным законодательством процедуры, опубликованным и обнародованным надлежащим образом.

Правила землепользования и застройки относятся к документам градостроительного зонирования, разрабатываются в целях создания условий для планировки территорий муниципальных образований, утверждаются представительным органом местного самоуправления (статья 32 ГрК РФ).

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 Градостроительного кодекса Российской Федерации и включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5 и 6 статьи 31 ГрК РФ), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (ч.10 и 11 ст.31 ГрК РФ), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13 и 14 ст.31 ГрК РФ), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (ч.15 ст.31 ГрК РФ), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (ч.16 ст.31 ГрК РФ).

На основании положений статьи 33 ГрК РФ, изменения в правилах землепользования и застройки могут быть внесены в случае их несоответствия генеральному плану.

Частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением установленных федеральным законом случаев, когда границы земельных участков могут пересекать границы территориальных зон.

Из представленных административным ответчиком доказательств судом установлено следующее.

Постановлением администрации муниципального образования Апшеронский район от 24 октября 2023 года № 870 разрешена подготовка проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки Нижегородского сельского поселения Апшеронского района.

В порядке заключенного контракта ООО «НИИ ПГ» разработан Проект Правил.

На основании решения от 24 апреля 2025 года № 329 «О назначении общественных обсуждений по проекту Правил землепользования и застройки Нижегородского сельского поселения Апшеронского района» 20 мая 2025 года (опубликовано на сайте Администрации и в печатном издании «Апшеронский рабочий» от 30 апреля 2025 года № 18 (11521)) состоялись общественные обсуждения.

Оповещение о начале общественных обсуждений по Проекту опубликовано на сайте Администрации и в печатном издании «Апшеронский рабочий» от 07 мая 2025 года № 19 (11522).

По итогу проведенной работы подготовлено заключение о результатах общественных обсуждений по проекту Правил землепользования и застройки Нижегородского сельского поселения Апшеронского района от 03 июня 2025 года, опубликованное 05 июня 2025 года в печатном издании «Апшеронский рабочий» №23(11526).

Решением Совета муниципального образования Апшеронский район от 17 июня 2025 года №337 «Об утверждении правил землепользования и застройки Нижегородского сельского поселения Апшеронского района», опубликованным на официальном сайте администрации муниципального образования город Апшеронский район и в печатном издании «Апшеронский рабочий» от 26 июня 2025 года № 26 (11529), утверждены новые правила землепользования и застройки Нижегородского сельского поселения Апшеронского района.

Таким образом, оспариваемый акт принят полномочным органом с соблюдением установленной формы (вида) акта, порядка его опубликования.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии оспариваемых нормативных правовых актов законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела и согласно выписки из ЕГРН, ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером ........, площадью 674 кв.м., расположенного по адресу: Краснодарский край, ............, категория земель «земли населенных пунктов», вид разрешенного использования «для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок).

Административный истец ФИО1 с целью увеличения площади своего земельного участка 09 июля 2024 года обратилась в администрацию МО Апшеронский район с заявлением о предоставлении муниципальной услуги «об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в кадастровом квартале ........, площадью 1 124 кв.м., расположенного по адресу: Краснодарский край, ............, предназначенного для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок), образованного путем перераспределения земель, государственная собственность на которые не разграничена, площадью 450 кв.м. и земельного участка частной собственности с кадастровым номером ........, площадью 674 кв.м.» в рамках реализации права, предусмотренного главой V.4 Земельного кодекса Российской Федерации.

06.06.2025 г. администрацией МО Апшеронский район отказано в предоставлении ФИО1 испрашиваемой муниципальной услуги на основании того, что решением Совета муниципального образования Апшеронский район от 28.11.2024 г. №291 утвержден проект внесения изменений в генеральный план Нижегородского сельского поселения Апшеронского района, согласно которому образуемый в соответствии с представленной схемой земельный участок пересекает жилую зону (зону застройки индивидуальными жилыми домами) и рекреационную зону (зону отдыха).

Оспариваемым решением Совета муниципального образования Апшеронский район от 28.11.2024 года № 291 «О внесении изменений в генеральный план Нижегородского сельского поселения Апшеронского района» образуемый земельный участок административного истца пересекает жилую зону (зона застройки индивидуальными жилыми домами Ж-1Б) и рекреационную зону (зону отдыха ЗО1).

На карте функционального зонирования генерального плана установлена «Зона отдыха (ЗО1)», которая предназначена для размещения объектов отдыха (рекреации) и туризма, гостиничного обслуживания.

В соответствии с решением Совета муниципального образования Апшеронский район от 17.06.2025 года № 337 «Об утверждении Правил землепользования и застройки Нижегородского сельского поселения Апшеронского района» образуемый земельный участок административного истца отнесен к двум территориальным зонам - зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж1), зона отдыха (ЗО1).

Испрашиваемый к перераспределению земельный участок на кадастровом плане территории в кадастровом квартале ........ согласно Генеральному плану отнесен к функциональной зоне – рекреационная зона (зона отдыха), согласно Правилам землепользования и застройки отнесен к территориальной зоне – зоне отдыха (ЗО1).

Как следует из сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования Апшеронский район (далее - ГИСОГД) от 19.11.2025 г. и от 01.12.2025 г. земельный участок с кадастровым номером ........ соответствии с Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки расположен в границах двух функциональных зон – в жилой зоне (зона застройки индивидуальными жилыми домами) и рекреационной зоне (зона отдыха); и в границах двух территориальных зон – зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж1) и зона отдыха (ЗО1).

Указанный земельный участок расположен в границах зон с особыми условиями использования территории: зона подтопления территории х.Гуамка, ст.Нижегородская Нижегородского сельского поселения Апшеронского района Краснодарского края при половодьях и паводках р.Курджипс 1% обеспеченности, водоохранная зона реки Курджипс на территории Апшеронского района, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости.

Административный истец указывает на незаконность относительно включения в границы рекреационной зоны – зоны отдыха ЗО1 части земельного участка, планируемого к формированию в соответствии со Схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории, представленной с заявлением в администрацию МО Апшеронский район от 09.07.2024 г.

Согласно п.1 ст.1 ГрК РФ градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе, городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий.

В силу ст.2 ГрК РФ принципами градостроительной деятельности являются, в частности, принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

В силу положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Частью 3 статьи 23 ГрК РФ предусмотрено содержание генерального плана: положение о территориальном планировании; карта планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карта функциональных зон поселения или городского округа.

На карте функциональных зон поселения или городского округа отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (п.3 ч.5 ст.23 ГрК РФ).

В силу требований пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также ЗК РФ), земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений. К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (части 1 и 3 статьи 4 ГрК РФ).

Согласно статье 1 ГрК РФ устойчивое развитие территорий - обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Таким образом, территориальное планирование предполагает сочетание частных и публичных интересов и необходимость учета развития территорий при осуществлении градостроительной деятельности.

Согласно правовой позиции Конституционного суда РФ, изложенной в Постановлении от 30 июня 2011 года № 13-П; определениях от 24 декабря 2013 года № 2153-О, от 24 марта 2015 года № 671-О, от 23 июня 2015 года № 1453-О и от 28 февраля 2017 года № 443-О, Земельный кодекс Российской Федерации в порядке реализации положений статьи 9 (часть 1) и статьи 36 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации закрепляет в качестве основного принципа земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Данный принцип земельного законодательства призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли как важнейшего компонента окружающей среды; этой же цели служат положения статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, возлагающие на собственников земельных участков обязанность использовать их в соответствии с разрешенным видом использования и целевым назначением.

Как указано в Постановлении Конституционного суда РФ от 28.03.2017 г. № 10-П, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью, в первую очередь, обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учёт потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Из совокупного анализа приведённых норм в системном единстве следует, что с учётом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путём согласования этих прав и интересов.

Таким образом, установленное действующим нормативным правовым актом функциональное зонирование определено с учетом баланса публичных и частных интересов, дискрецией по определению которого обладают только органы местного самоуправления.

Генеральный план определяет стратегию развития муниципального образования Апшеронский район и условия формирования среды жизнидеятельности.

Кроме того, согласно части 4 статьи 9 ГрК РФ, не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами) о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую в целях размещения объектов федерального значения в областях, указанных в части 1 статьи 10 кодекса, объектов регионального значения, объектов местного значения и о предоставлении земельных участков, предназначенных для размещения указанных объектов, если размещение указанных объектов не предусмотрено документами территориального планирования Российской Федерации в областях, указанных в части 1 статьи 10 кодекса, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования муниципальных образований, а также о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую для целей, не связанных с размещением объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, при отсутствии генерального плана городского округа или поселения (схемы территориального планирования муниципального района в случае перевода земель или земельных участков, расположенных на межселенных территориях, из одной категории в другую).

Таким образом, установление соответствующих видов функционального зонирования генерального плана направлено на обеспечение возможности развития территории, а отсутствие обозначения указанных объектов местного значения приведет к невозможности впоследствии изъятия указанных участков для муниципальных нужд и обеспечения населения гарантируемыми законодательством благоприятными условиями проживания.

Необходимо отметить, что в силу части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Установленная правовым актом Совета муниципального образования Апшеронский район функциональная зона «рекреационная зона (зона отдыха)» не противоречит положениям федерального и регионального градостроительного законодательства, и соответствует требованиям территориального развития муниципального образования Апшеронский район.

Доводы о незаконности отнесения испрашиваемого земельного участка к перераспределению к рекреационной зоне (зоне отдыха) суд считает необоснованными.

Согласно части 11 статьи 9 ГрК РФ генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет.

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Правовой режим определяется градостроительными регламентами, которые включаются в правила землепользования и застройки. Поскольку генеральный план является первичным по отношению к правилам землепользования и застройки, то Правила землепользования и застройки Нижегородского сельского поселения Апшеронского района, подлежат приведению в соответствие с новым Генеральным планом.

Градостроительный кодекс РФ не содержит ограничений в части реализации полномочий органов местного самоуправления на установление видов функционального зонирования в положениях генеральных планов.

Земельный кодекс Российской Федерации (далее – ЗК РФ) закрепляет в качестве основных принципов земельного законодательства приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, деление земель по целевому назначению на категории, дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы (подпункты 2, 5, 8 и 10 пункта 1 статьи 1).

В силу требований п.2 ст.7 ЗК РФ, земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В соответствии с ч.1 ст.30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Для гармоничного развития территории задача органов местного самоуправления при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов, в том числе в сфере обеспечения благоприятных условий жизни.

Пунктом 2 ч.1 ст.34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметром их планируемого развития, определенных генеральным планом сельского поселения.

Согласно положениям ч.3 ст.9, ч.9 и ч.10 ст.31, п.2 ч.2 ст.34 ГрК РФ должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Согласно п.5 ст.1 ГрК РФ функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

В силу ч.1 статьи 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

В соответствии с ч.11 ст.35 ГрК РФ в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

Согласно ч.15 ст.35 ГрК РФ помимо предусмотренных настоящей статьей, органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Из системного толкования положения пп.2,5,6,7 и 8 ст.1, ч.15 ст.35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участком, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Из вышеприведенных правовых норм в их взаимосвязи следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам. Положения Градостроительного кодекса Российской Федерации закрепляют принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

В силу пункта 3 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Согласно абзацу второму статьи 42 ЗК Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Согласно п.9 ст.85 Земельного кодекса РФ земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.

Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 02.07.2021 №400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» (далее – Указ от 02.07.2021 г. №400) одним из приоритетных направлений обеспечения национальной безопасности является обеспечение экологической безопасности и рационального природопользования.

В силу подпункта 10 пункта 83 Раздела «Экологическая безопасность и рациональное природопользование» Указа от 02.07.2021 г. №400 достижение целей экологической безопасности и рационального природопользования осуществляется путем реализации государственной политики, направленной на решение целого ряда задач, в том числе на сохранение биологического разнообразия природных экосистем и развитие системы особо охраняемых природных территорий, охраной и воспроизводства лесов, а также объектов животного мира и водных биологических ресурсов.

Установление в Правилах землепользования и застройки рекреационной зоны «Зоны отдыха ЗО1» на спорной территории полностью корреспондирует функциональному зонированию, определённому в Генеральном плане, и реализует публичные интересы в области охраны окружающей среды, сохранения рекреационного потенциала и обеспечения устойчивого развития территории.

При этом в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Определении от 31.05.2022 № 1144-0, суд не вправе подменять дискреционные полномочия органов местного самоуправления своей оценкой целесообразности установления тех или иных зон, если их установление не противоречит действующему законодательству.

Что касается доводов о перераспределении испрашиваемого земельного участка, суд приходит к следующему.

Пунктом 1 статьи 39.28 ЗК РФ установлены условия, которые должны быть соблюдены при перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности.

В п.20 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 17.07.2019, отражен правовой подход, согласно которому перераспределение земельных участков не может быть признано правомерным в отсутствие для этого оснований, указанных в п.1 ст.39.28 ЗК РФ, и при наличии основания для отказа в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, перечисленных в п.9 ст.39.29 ЗК РФ.

Из правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 28 июня 2017 года №1266-О, подпункт 9 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ ограничивает возможность предоставления в порядке перераспределения земельных участков, относящихся к публичной собственности, если из них могут быть сформированы самостоятельные земельные участки, права на которые граждане и юридические лица могут приобрести в общем порядке.

При этом возможность формирования самостоятельных земельных участков определяется в каждом конкретном случае с учетом требований, изложенных в ст.11,9 ЗК РФ, в иных правовых актах (включая документы территориального планирования, правил землепользования и застройки).

Отнесение спорной территории к рекреационной зоне в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки не затрагивает существующее право собственности ФИО1 на земельный участок с кадастровым номером ........ и не создает для нее каких-либо препятствий в использовании этого участка в соответствии с его текущим целевым назначением.

Требование истца о перераспределении с целью увеличения площади участка носит частный характер и не может преобладать над охраняемыми законом публичными интересами, закреплёнными в документах территориального планирования и градостроительного зонирования.

Таким образом, доводы о нарушении прав и законных интересов административного истца при рассмотрении настоящего административного дела не нашли своего подтверждения в этой части.

Вместе с тем, составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ). При этом границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

Частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Судом установлено, что территориальное зонирование земельного участка с кадастровым номером ........, принадлежащего ФИО1, не отвечает требованиям принадлежности только к одной территориальной зоне.

С учетом изложенного, суд полагает, что оспариваемое решение Совета муниципального образования Апшеронский район от 17 ноября 2025 года № 337, которым земельный участок с кадастровым номером ........ отнесен к двум разным территориальным зонам, принято в нарушение требований законодательства.

Исходя из вышеприведенных положений законодательства, с учетом установленных обстоятельств, суд приходит к выводу, что установление двух территориальных зон, к которым оспариваемым решением отнесен земельный участок ФИО1, противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу ч.2 ст.215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу об удовлетворении требований ФИО1 о признании не действующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу решения Совета муниципального образования Апшеронский район от 17 июня 2026 года № 337 «Об утверждении правил землепользования и застройки Нижегородского сельского поселения Апшеронского района» в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ........ площадью 674 кв.м., расположенного по адресу: Краснодарский край, ............, к двум территориальным зонам: зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж1), зона отдыха (ЗО1).

Рассматривая вопрос о дате, с которой оспариваемые положения нормативного правового акта признаются недействующими, суд исходит из того, что данные правовые нормы применялись, порождая правовые последствия.

Указанное обстоятельство согласно разъяснениям, содержащимся в абзаце третьем пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», является основанием для признания нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим со дня вступления решения в законную силу.

Руководствуясь статьями 175–180, 215–217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

удовлетворить частично уточненное административное исковое заявление ФИО1 к Совету муниципального образования Апшеронский район об оспаривании нормативных правовых актов в части.

Признать не действующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу решение Совета муниципального образования Апшеронский район от 17 июня 2025 года № 337 «Об утверждении правил землепользования и застройки Нижегородского сельского поселения Апшеронского района» в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ........, площадью 674 кв.м., расположенного по адресу: Краснодарский край, ............, принадлежащего административному истцу ФИО1, к двум территориальным зонам - зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж1), зона отдыха (ЗО1).

В удовлетворении остальной части уточненных требований административного иска, а именно о признании недействующими решение Совета муниципального образования Апшеронский район от 28.11.2024 года № 291 «О внесении изменений в генеральный план Нижегородского сельского поселения Апшеронского района» и решение Совета муниципального образования Апшеронский район от 17.06.2025 года № 337 «Об утверждении правил землепользования и застройки Нижегородского сельского поселения Апшеронского района» относительно включения в границы рекреационной зоны – зоны отдыха ЗО1 части земельного участка, планируемого к формированию в соответствии со Схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории, представленной с заявлением в администрацию МО Апшеронский район от 09.07.2024 г., – отказать.

Сообщение о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу подлежит размещению в официальном печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты Совета муниципального образования Апшеронский район, а также размещению на официальном сайте Совета муниципального образования Апшеронский район в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Краснодарский краевой суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

В окончательной форме решение суда изготовлено 06 февраля 2026 года.

Судья Краснодарского краевого суда А.О. Седова