Апелляционное определение № 33А-3541/2025 от 15 декабря 2025 г.

Судья Романов С.А. Дело № 92RS0004-01-2024-005153-07

(номер производства по делу Производство № 33а-3541/2025

в суде первой инстанции Категория 3.061

2а-776/2025)


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

16 декабря 2025 года г. Севастополь

Судебная коллегия по административным делам Севастопольского городского суда в составе:

председательствующего судьи – Блейз И.Г.,

судей – Исаева С.Н., Бояриновой Е.В.,

при секретаре – Марушевской Т.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО1 Анатольевны к Департаменту по имущественным и земельным отношениям города Севастополя о признании незаконным решения, понуждении совершить определенные действия, заинтересованные лица – Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя, Департамент капитального строительства города Севастополя, Правительство Севастополя, Управление государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя, Управление государственной регистрации права и кадастра Севастополя, по апелляционной жалобе ФИО1 Анатольевны на решение Нахимовского районного суда города Севастополя от 10 апреля 2025 года,

заслушав доклад судьи Блейз И.Г.,

установила:

ФИО1 обратилась в суд с административный иском к Департаменту по имущественным и земельным отношениям г. Севастополя (далее – Департамент) указав, что относится к числу лиц, которым на время окончания Второй мировой войны (02.09.1945) было менее 18 лет (дети войны), в связи с чем, имеет первоочередное право на отведение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, садоводства и огородничества. Реализуя своё право, она обратилась в Департамент с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности г. Севастополя, расположенного по адресу: <адрес>, в районе <адрес>, площадью 932 кв.м, для индивидуального жилищного строительства. Письмом от ДД.ММ.ГГГГ Департамент отказал в предоставлении государственной услуги, сославшись на то, что испрашиваемый земельный участок расположен в границах санитарно-защитной зоны «АЗС» IV класса опасности, в границах которой не допускается индивидуальное жилищное строительство. С указанным решением административный истец не согласна, полагает, что оно незаконно, необоснованно и нарушает её права на получение мер социальной поддержки, поскольку сведения о санитарно-защитной зоне в ЕГРН отсутствуют, выписки из ЕГРН в отношении соседних земельных участков такие сведения также не содержат.

Ссылаясь на изложенные обстоятельства, административный истец просила признать незаконным и отменить решение Департамента, оформленное письмом от ДД.ММ.ГГГГ № №, возложив на Департамент обязанность утвердить схему расположения испрашиваемого земельного участка.

Решением Нахимовского районного суда г. Севастополя от 10 апреля 2025 года в удовлетворении административного иска отказано.

Не согласившись с решением суда, ФИО1 обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, приняв по делу новое решение, которым административный иск удовлетворить.

В обоснование несогласия с решением суда указано, что суд первой инстанции сделал вывод, что расположение земельного участка в границах санитарно-защитной зоны не является препятствием для его формирования, поскольку административный истец может согласовать и изменить её размер, в том числе, если такая зона будет установлена и подтверждена документально. В то же время, суд, отказывая в удовлетворении административного иска, сослался на расположение в границах испрашиваемого земельного участка объекта капитального строительства, что препятствует его формированию, в то время как данный вывод противоречит закону, поскольку положения Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) не содержат каких-либо требований к образуемым земельным участкам в связи с наличием на нем объектов капитального строительства, в том числе самовольных. Ссылка суда на пункт 6 статьи 11.3 ЗК РФ также является некорректной, поскольку данная норма определяет полномочия ППК «Роскадастр» и введена в действие 25 июля 2025 года и не может распространяться на правоотношения, возникшие в связи с подачей заявления от 15 октября 2024 года.

Письменные возражения на апелляционную жалобу не поступили.

Административный истец в судебное заседание не явилась, предоставила заявление о рассмотрении дела в ее отсутствие.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом и заблаговременно, при таких обстоятельствах, в соответствии со статьей 150, частью 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства (далее – КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть настоящее дело в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав судью-докладчика, проверив доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, принимая во внимание положения части 1 статьи 308 КАС РФ, согласно которым суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе и возражениях относительно жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу положений статьи 227 КАС РФ для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

По данной категории административных дел на административного истца возложена обязанность доказывания нарушения своих прав, свобод и законных интересов и соблюдения сроков обращения в суд, а обязанность по доказыванию соответствия оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам - на орган, организацию, лицо, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, принявшие оспариваемые постановления либо совершившие оспариваемые действия (бездействие) (статья 226 КАС РФ).

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что ФИО1, ДД.ММ.ГГГГ года рождения, относится к числу лиц, которым на время окончания Второй мировой войны (02.09.1945 года) было менее 18 лет (дети войны). Согласно Закону города Севастополя от 20.01.2015 года №106-ЗС имеет право на первоочередное отведение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, садоводства и огородничества.

ДД.ММ.ГГГГ административный истец через МФЦ обратилась в Департамент с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности г. Севастополя, расположенного по адресу: <адрес>, в районе <адрес>, площадью 932 кв.м, для индивидуального жилищного строительства.

Письмом от ДД.ММ.ГГГГ Департамент отказал в предоставлении государственной услуги, сославшись на то, что испрашиваемый земельный участок расположен в границах санитарно-защитной зоны «АЗС» IV класса опасности, в границах которой не допускается индивидуальное жилищное строительство.

Разрешая настоящий спор, суд первой инстанции пришёл к выводу, что земельные участки, занятые АЗС, не входят в перечень земельный участков ограниченных в обороте, описание границ санитарно-защитной зоны в материалы дела не представлено, согласно письма ТО по г. Севастополю МУ Роспотребнадзора в отношении АЗС, находящейся вблизи испрашиваемого земельного участка, решение об установлении санитарно-защитной зоны для не выносилось, зона не устанавливалась.

Кроме того при планировании строительства или реконструкции объекта застройщик не позднее чем за 30 дней до дня направления в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации заявления о выдаче разрешения на строительство представляет в уполномоченный орган заявление об установлении или изменении санитарно-защитной зоны.

Таким образом, после выделения земельного участка застройщик, фактически административный истец, может согласовать и изменить размер санитарно-защитной зоны, в том случае, если такая зона будет установлена и подтверждена документально.

В то же время, расположение в границах испрашиваемого земельного участка высокой степени готовности одноэтажного объекта капитального строительства, является препятствием для его предоставления, в связи с чем, суд первой инстанции пришёл к выводу, что оспариваемое решение Департамента не нарушает права и законные интересы административного истца, а, следовательно, и отсутствуют основания для признания его незаконным.

Судебная коллегия, проверяя решение суда первой инстанции на его соответствие требованиям статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, указывает следующее.

В силу пункта 1 статьи 11.2 ЗК РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11.3 ЗК РФ образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется, в том числе, в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 настоящего Кодекса.

Постановлением Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 года № 730-ПП утверждены «Правила землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части города в границах внутригородских муниципальных образований: Ленинского, гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и города Инкермана» (далее – ПЗЗ).

Из сведений, содержащихся в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности в г. Севастополе, и графических материалов, предоставленных Департаментом архитектуры и градостроительства г. Севастополя следует, что согласно ПЗЗ испрашиваемый административным истцом земельный участок расположен в санитарно-защитной зоне «АЗС» IV класса опасности.

В соответствии с пунктом 8 статьи 39.15 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка при наличии хотя бы одного из следующих оснований:

1) схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса;

2) земельный участок, который предстоит образовать, не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 13, 14.1 - 19, 22 и 23 статьи 39.16 настоящего Кодекса;

3) земельный участок, границы которого подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости», не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 23 статьи 39.16 настоящего Кодекса.

Как следует из подпункта 14.1 статьи 39.16 ЗК РФ, уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, в том числе, в случае, если испрашиваемый земельный участок полностью расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории, установленные ограничения использования земельных участков в которой не допускают использования земельного участка в соответствии с целями использования такого земельного участка, указанными в заявлении о предоставлении земельного участка.

В соответствии с пунктом 18 статьи 105 ЗК РФ санитарно-защитная зона относится к видам зон с особыми условиями использования территорий.

Согласно положениям статьи 106 ЗК РФ Правительство Российской Федерации утверждает положение в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий, за исключением зон с особыми условиями использования территорий, которые возникают в силу федерального закона (пункт 1).

Если иное не предусмотрено настоящей статьей, установление, изменение, прекращение существования зоны с особыми условиями использования территории осуществляются на основании решения уполномоченного органа государственной власти, органа местного самоуправления (пункт 6).

Зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе возникающие в силу закона, ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными, измененными со дня внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории, соответствующих изменений в сведения о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости (пункт 24).

Постановлением Правительства РФ от 03.03.2018 N 222 утверждены Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон (далее – Правила).

Пункт 5 данных Правил предусматривает, что в границах санитарно-защитной зоны не допускается использования земельных участков в целях:

а) размещения жилой застройки, объектов образовательного и медицинского назначения, спортивных сооружений открытого типа, организаций отдыха детей и их оздоровления, зон рекреационного назначения и для ведения садоводства;

б) размещения объектов для производства и хранения лекарственных средств, объектов пищевых отраслей промышленности, оптовых складов продовольственного сырья и пищевой продукции, комплексов водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды, использования земельных участков в целях производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, предназначенной для дальнейшего использования в качестве пищевой продукции, если химическое, физическое и (или) биологическое воздействие объекта, в отношении которого установлена санитарно-защитная зона, приведет к нарушению качества и безопасности таких средств, сырья, воды и продукции в соответствии с установленными к ним требованиями.

В соответствии с пунктом 3 Правил решения об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон принимает Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека или ее территориальные органы по результатам рассмотрения заявлений об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека определяет предусмотренные классификацией, установленной санитарно-эпидемиологическими требованиями, виды объектов, в отношении которых решения об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон принимаются ее территориальными органами.

Санитарно-защитная зона и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости (пункт 25 Правил).

В части 8 статьи 26 Федерального закона от 03 августа 2018 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» закреплено, что до 1 января 2028 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2026 года одним из следующих способов:

1) решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения;

2) согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования, в случае, если порядок установления зоны был предусмотрен указанным законодательством;

3) нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории;

4) решением суда.

В случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 8 настоящей статьи, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности (часть 9).

Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 года № 74 введена новая редакция санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (далее – СанПиН).

Пунктом 3 приведённого Постановления, установлено, что оно действует до 01 января 2026 года.

Согласно письму Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 28 августа 2018 года № 09-7962-2018-40 с момента вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации от 03 марта 2018 года № 222 санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 действуют в части, не противоречащей Правилам.

В соответствии с пунктом 2.1 СанПиН в целях обеспечения безопасности населения и в соответствии с Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования (далее - санитарно-защитная зона (СЗЗ)), размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

Размер санитарно-защитной зоны и рекомендуемые минимальные разрывы устанавливаются в соответствии с главой VII и приложениями 1 - 6 к настоящим санитарным правилам. Для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, для которых настоящими санитарными правилами не установлены размеры санитарно-защитной зоны и рекомендуемые разрывы, а также для объектов I - III классов опасности разрабатывается проект ориентировочного размера санитарно-защитной зоны.

Как следует из пункта 12.4.4 таблицы 7.1, являющейся приложением к СанПиН, автозаправочные станции для заправки транспортных средств жидким и газовым моторным топливом с наличием 4-х и более топливо-раздаточных колонок относятся к объектам IV класса опасности.

В соответствии с главой IIV СанПиН ориентировочные размеры санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств четвертого класса составляет 100 м.

Из положений Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) следует, что правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования.

В соответствии со статьёй 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования;3) градостроительные регламенты (часть 2).

На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются, в том числе, границы зон с особыми условиями использования территорий. Указанные границы могут отображаться на отдельных картах, которые являются приложением к правилам землепользования и застройки (часть 5).

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, в том числе, указываются ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 3 части 6).

Таким образом расположение испрашиваемого административным истцом земельного участка для индивидуального жилищного строительства в санитарно-защитной зоны «АЗС» IV класса опасности, которая отображена в ПЗЗ, является препятствием для его образования.

Согласно пункту 6 ПЗЗ они обязательны для соблюдения государственными органами власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами, должностными лицами, осуществляющими, регулирующими и контролирующими градостроительную деятельность на территории города Севастополя.

Учитывая, что ПЗЗ в данной части недействующими не признаны, его положения подлежат применению при решении вопроса о предоставлении административному истцу испрашиваемого им земельного участка.

Таким образом ПЗЗ являются нормативным правовым актом, который отображает границы санитарно-защитной зоны в графической форме, в связи с чем, ввиду приведенных выше положений закона она считается установленной без внесения сведения о них в ЕГРН.

Факт нахождения испрашиваемого административным истцом земельного участка в границах санитарно-защитной зоны, в которой не допускается его использование в соответствии с заявленной им целью, подтверждается материалами дела, а отсутствие сведений о санитарно-защитной зоне в ЕГРН не свидетельствует о её отсутствии.

Как следует из пункта 1 Правил, санитарно-защитные зоны устанавливаются в отношении действующих, планируемых к строительству, реконструируемых объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека (далее - объекты), в случае формирования за контурами объектов химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования.

При планировании строительства или реконструкции объекта застройщик не позднее чем за 30 дней до дня направления в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации заявления о выдаче разрешения на строительство представляет в уполномоченный орган заявление об установлении или изменении санитарно-защитной зоны (пункт 6 Правил).

Таким образом, в пункте 6 Правил речь идёт об объектах капитального строительства, отвечающих критериям пункта 1 Правил и предусматривающих наличие санитарно-защитной зоны, а не о любых объектах капитального строительства, в связи с чем, вывод суда о наличии у административного истца возможности изменить границы санитарно-защитной зоны при планировании строительства объекта индивидуального жилищного строительства является ошибочным, как основанный на неверном толковании норм права.

В этой связи решение Департамента обоснованное расположением испрашиваемого земельного участка в границах санитарно-защитной зоны является законным и обоснованным, поскольку его формирование не отвечает цели его использования.

В силу пункта 6 статьи 11.9 ЗК РФ образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Из представленного по запросу суда акта обследования от 09 апреля 2025 года, составленного сотрудниками Управления государственного надзора и экспертизы г. Севастополя, следует, что в границах испрашиваемого земельного участка расположен одноэтажный металлический гараж ориентировочной площадью 22 кв.м и одноэтажный объект капитального строительства высокой степени готовности ориентировочной площадью 58 кв.м.

Кроме того согласно открытым данным, размещенным на интернет-сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» - «Портал пространственных данных Национальная система пространственных данных», в границах испрашиваемого земельного участка расположен земельный участок с кадастровым номером № имеющий статус «ранее учтенный», дату присвоения кадастрового номера – ДД.ММ.ГГГГ и находящийся в частной собственности.

Допущенные судом первой инстанции нарушения на существо принятого им решения не повлияли, в связи с чем, они, исходя из положений части 5 статьи 310, не могут служить основанием для его изменения или отмены.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда на основании статьи 309 КАС РФ надлежит оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 307 – 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Севастопольского городского суда,

определила:

решение Нахимовского районного суда города Севастополя от 10 апреля 2025 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 Анатольевны – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд, принявший решение, в течение шести месяцев.

Председательствующий –

Судьи –