Решение № 2А-68/2021 2А-68/2021~М-37/2021 М-37/2021 от 4 июля 2021 г. по делу № 2А-68/2021

дело № 2а-68/2021


РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Симферополь 5 июля 2021 г.

Верховный Суд Республики Крым в составе:

судьи Верховного Суда Республики Крым Хожаиновой О.В.,

при секретаре Квита П.А.,

с участием прокурора отдела прокуратуры Республики Крым - Алескерова Д.А.,

представителя административного истца ФИО1,

представителей административных ответчиков ФИО2, ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО4 к Администрации города Феодосии Республики Крым, Феодосийскому городскому совету Республики Крым о признании недействующим в части решения 25 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 2 созыва от 25 декабря 2020 года № 239 «О внесении изменений и дополнений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ ФИО5, утверждённые решением 121 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 29 марта 2019 года № 1171»,

с участием заинтересованных лиц на стороне административного ответчика главы муниципального образования городской округ ФИО5 - председателя Феодосийского городского совета Республики Крым, Министерства сельского хозяйства Республики Крым,

установил:

решением 121 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 29 марта 2019 г. № 1171 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ ФИО5 (т.1 л.д.182-252; т.2 л.д.1-426).

Решение от 29 марта 2019 г. № 1171 было опубликовано в газете «Победа» № 35 от 4 апреля 2019 г., а также на официальной странице Феодосийского городского совета Республики Крым на портале Правительства Республики Крым (https://feo.rk.gov.ru) 3 апреля 2019 г. (т.3 л.д.106).

В указанное решение 25 декабря 2020 года внесены изменения решением 25 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 2 созыва № 239 «О внесении изменений и дополнений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ ФИО5, утверждённые решением 121 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 29 марта 2019 года № 1171» (далее Решение от 25 декабря 2020 года № 239 – т.3 л.д.107-113).

Оспариваемое в части Решение от 25 декабря 2020 года № 239 было опубликовано в газете «Победа» № 140 от 29.12.2020 г., а также на официальной странице Феодосийского городского совета Республики Крым на портале Правительства Республики Крым (https://feo.rk.gov.ru) 28 декабря 2020 года.

ФИО4, посредством своего представителя ФИО1, обратился в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением к Администрации города Феодосии Республики Крым, Феодосийскому городскому совету Республики Крым, в котором, с учётом его уточнения от 24 июня 2021 г., просил признать недействующим решение 25 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 2 созыва от 25 декабря 2020 года № 239 «О внесении изменений и дополнений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ ФИО5, утверждённые решением 121 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 29 марта 2019 года № 1171» в статьи 1 и 2 части II Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ ФИО5 – «Карта градостроительного зонирования», статью 1 части III «Градостроительные регламенты территориальных зон», как не соответствующее части 3 статьи 9, статьям 18, 30-34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также решению 108 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 31 октября 2018 года № 1078 об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ ФИО5.

В обоснование доводов административного искового заявления указано, что административный истец является правообладателем земельного участка, площадью 7363 кв.м, с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес> что подтверждается договором аренды № 548 от 2 мая 2017 года, а также выпиской из ЕГРН о зарегистрированных правах на указанный земельный участок с видом разрешённого использования: коммунальное обслуживание, категория земель – земли населённых пунктов. Оспариваемой нормой Карта градостроительного зонирования дополнена строками: Зона земельных участков сельскохозяйственного использования, необоснованно включённых в границы населённых пунктов «Н-1», в составе Зоны сельскохозяйственного использования (виды зон). Также статья 1 части III «Градостроительные регламенты территориальных зон» после зоны «СХ-8. Зона сельскохозяйственных угодий в составе населённых пунктов» дополнена: «Н-1. Зона земельных участков сельскохозяйственного использования, необоснованно включённых в границы населённых пунктов. Территориальная зона создана для недопущения изменения категории и видов разрешённого использования земельных участков, необоснованно включённых в границы населённых пунктов из состава земель сельскохозяйственного назначения». При этом согласно Генеральному плану и утверждённых в соответствии с ним Правил землепользования и застройки, земельный участок, площадью 7363 кв.м, с кадастровым номером №, расположенный по адресу: <адрес>, находится в зоне населённых пунктов с видом разрешённого использования – «коммерческое обслуживание». Полагает, что внесение изменений в правила землепользования и застройки, в результате которых изменяется зона категорий земель, а также виды разрешённого использования таких земель, если такие изменения противоречат и не соответствуют утверждённому генеральному плану, является незаконным, нарушающим права и законные интересы субъектов правоотношений, регулируемых, в том числе, оспариваемым нормативным правовым актом. Административному истцу было отказано в предоставлении земельного участка в собственность путём выкупа без проведения торгов ввиду несоответствия цели использования земельного участка виду его разрешённого использования после принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Определениями Верховного Суда Республики Крым от 12 и 27 апреля 2021 г. к участию в административном деле в качестве заинтересованных лиц на стороне административного ответчика привлечены Министерство сельского хозяйства Республики Крым, глава муниципального образования городской округ ФИО5 - председатель Феодосийского городского совета Республики Крым.

Определением Верховного Суда Республики Крым от 27 апреля 2021 г. отказано в принятии заявления ФИО4 от 26 апреля 2021 г. об уточнении административных исковых требований с изменёнными предметом и основанием административного искового заявления (т.4 л.д.41-48, 70-74, 138-139).

Представитель административного истца ФИО1 в судебном заседании доводы административного искового заявления поддержал и просил удовлетворить заявленные требования в полном объёме.

Представители административных ответчиков Феодосийского городского совета Республики Крым, Администрации города Феодосии Республики Крым ФИО2 и ФИО3 в судебном заседании с доводами административного искового заявления не согласились, просили отказать в удовлетворении требований в полном объёме. Указали, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий, с соблюдением процедуры его принятия и положений нормативных правовых актов, имеющих высшую юридическую силу, прав административного истца не нарушает, поддержали позицию, изложенную в письменных возражениях.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежаще, в судебное заседание своих представителей не направили, ходатайств об отложении рассмотрения дела в суд не поступало.

От Министерства сельского хозяйства Республики Крым поступили письменные пояснения на административный иск от 27 апреля 2021 года (т.4 л.д.130-132).

Суд с учётом положений пункта 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным проведение судебного разбирательства в отсутствие надлежаще извещённых неявившихся лиц.

Проверив оспариваемые положения нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора отдела прокуратуры Республики Крым Алескерова Д.А., полагавшего требования административного искового заявления не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов дела, административный истец обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением 25 марта 2021 г. Исходя из положений части 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, срок обращения в суд не пропущен, поскольку оспариваемый в части акт является нормативным.

В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта не действующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объёме.

Частью 8 названной статьи предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Аналогичные требования указаны в пунктах 25, 28, 29, 30 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее Постановление № 50 от 25 декабря 2018г.).

В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 1 Закона Республики Крым от 5 июня 2014 г. № 15-ЗРК «Об установлении границ муниципальных образований и статусе муниципальных образований в Республике Крым» муниципальное образование город Феодосия наделён статусом - городской округ Феодосия.

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 131-ФЗ, в редакции на момент возникновения спорных правоотношений) общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 названного закона установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Исходя из положений части 1 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, утверждение правил землепользования и застройки, генерального плана относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В соответствии с пунктом 29 части 1 статьи 6 Устава муниципального образования городской округ ФИО5, утверждённого решением Феодосийского городского совета Республики Крым от 17 ноября 2014 г. № 65, в редакции на момент возникновения спорных правоотношений (далее Устав – т.1 л.д.143-181), к вопросам местного значения городского округа Феодосия относятся утверждение генеральных планов городского округа Феодосия, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа Феодосия документации по планировке территории.

Частью 1 статьи 23 Устава предусмотрено, что Феодосийский городской совет Республики Крым является представительным органом муниципального образования городской округ ФИО5.

В соответствии с частью 1 статьи 44 Устава Феодосийский городской совет Республики Крым по вопросам своего ведения принимает решения – правовые акты нормативного и иного характера. Решения принимаются на заседании Феодосийского городского совета Республики Крым открытым, в том числе поимённым, или тайным голосованием.

В силу пункта 2 части 1 статьи 31 Устава председатель городского совета в пределах своих полномочий подписывает и обнародует в порядке, установленном настоящим Уставом, нормативные правовые акты, принятые Городским советом.

Порядок созыва и проведения очередной и внеочередной сессий Феодосийского городского совета Республики Крым установлен регламентом, утверждённым решением 16 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 16 марта 2015 года № 271 (т.3 л.д.13-41).

По вопросам местного значения население городского округа Феодосия непосредственно, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления городского округа Феодосия принимают муниципальные правовые акты, в систему которых входят решения Городского совета, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа Феодосия, принимаемые по вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами Республики Крым, настоящим Уставом (часть 1, пункт 3.1 части 3 статьи 42 Устава).

Порядок принятия муниципальных правовых актов городского округа Феодосия регламентирован статьёй 44 Устава.

Согласно статье 45 Устава муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (часть 4). При опубликовании (обнародовании) указываются реквизиты муниципального правового акта (часть 7).

Обнародование муниципального правового акта осуществляется путём размещения на официальном сайте органа местного самоуправления городского округа Феодосия, издавшего муниципальный правовой акт (часть 8).

Официальное опубликование муниципальных правовых актов осуществляется посредством опубликования текста правового акта в печатных средствах массовой информации, учреждённых органами местного самоуправления городского округа Феодосия, либо иных печатных средствах массовой информации, определяемых органами местного самоуправления городского округа Феодосия (часть 9).

Решением 20 сессии Феодосийского городского совета 1 созыва от 20 апреля 2015 г. № 318 официальным сайтом Феодосийского городского совета Республики Крым признан сайт feo.rk.gov.ru на официальном Портале Правительства Республики Крым.

Частью 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, который включает в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила, карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты (пункт 8 статьи 1, часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки регламентирован статьёй 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ (часть 5).

Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (далее - комиссия), которая может выступать организатором общественных обсуждений или публичных слушаний при их проведении (часть 6).

Глава местной администрации не позднее чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет». Сообщение о принятии такого решения также может быть распространено по радио и телевидению (часть 7).

Данные, подлежащие указанию в приведённом в части 7 настоящей статьи сообщении о принятии решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки, приведены в части 8 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования субъекта Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации, сведениям Единого государственного реестра недвижимости, сведениям, документам и материалам, содержащимся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности (часть 9).

По результатам указанной в части 9 настоящей статьи проверки орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования или в случае обнаружения его несоответствия требованиям и документам, указанным в части 9 настоящей статьи, в комиссию на доработку (часть 10).

Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта (часть 11).

Общественные обсуждения или публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи (часть 12).

Продолжительность общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырёх месяцев со дня опубликования такого проекта (часть 13).

Процедура и этапы проведения публичных слушаний регламентированы частью 4 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 23 названной статьи заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте и (или) в информационных системах.

Согласно части 5 статьи 16 Устава по проектам правил землепользования и застройки проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, порядок организации и проведения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования с учётом положений законодательства о градостроительной деятельности.

Порядок организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности в муниципальном образовании городской округ ФИО5 определяется соответствующим Положением, утверждённым решением 99 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 29 июня 2018 г. № 1018 (далее Положение № 1018) (т. 3 л.д. 1-12).

Процедура и этапы проведения публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности предусмотрены разделом 4 Положения № 1018.

Согласно пункту 4.18 Положения № 1018 публичные слушания по проекту, выносимому на публичные слушания, считаются завершёнными после высказывания всеми желающими участниками публичных слушаний своих мнений по существу обсуждаемого вопроса, оформления протокола публичных слушаний, заключения о результатах публичных слушаний, которое доводится до сведения участников публичных слушаний путём обнародования в газете «Победа» Феодосийского городского совета и размещения на официальном сайте Феодосийского городского совета Республики Крым feo.rk.gov.ru на официальном Портале Правительства Республики Крым.

Пунктом 7.7. Положения № 1018 предусмотрено, что заключение о результатах публичных слушаний, общественных обсуждений подлежит размещению на официальном сайте Феодосийского городского совета Республики Крым на официальном Портале Правительства Республики Крым и опубликованию в газете «Победа» Феодосийского городского совета Республики Крым течение пяти дней со дня его подписания.

Таким образом, порядок организации проведения публичных слушаний (общественных обсуждений) предполагает возможность обеспечить каждому заинтересованному лицу выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учёт мнения участников публичных слушаний, в том числе путём предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа своё мнение по соответствующему вопросу, при этом результаты публичных слушаний носят для органов местного самоуправления только рекомендательный характер.

Согласно Положению о Министерстве строительства и архитектуры Республики Крым, утверждённому постановлением Совета министров Республики Крым от 27 июня 2014 № 156 (в редакции на момент возникновения спорных правоотношений, далее Положение) Министерство строительства и архитектуры Республики Крым (далее - Министерство) является исполнительным органом государственной власти Республики Крым, проводящим государственную политику и осуществляющим функции по нормативному правовому регулированию в сфере градостроительства и архитектуры, жилищной политики, строительства, промышленности строительных материалов, реализации жилищных программ, формирования региональной политики в области ценообразования и сметного нормирования в строительстве, сейсмобезопасности, инженерной защите территории Республики Крым от оползневых и абразивных процессов, и управляющим государственным имуществом, которое отнесено к его ведению, организации проведения государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, проверки достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, в случаях, предусмотренных действующим законодательством, участвующим в формировании федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ, выполняющим функции заказчика по проектированию и строительству объектов, а также осуществляющим координацию деятельности в указанных сферах исполнительных органов государственной власти Республики Крым в случаях, предусмотренных законодательством (пункт 1.1).

В целях выполнения поставленных задач, согласно пункту 3.1 Положения, Министерство в установленном законодательством порядке: согласовывает генеральные планы, правила землепользования и застройки, документацию по планировке территорий, местные нормативы градостроительного проектирования, предельные параметры строительства, рассматривает проектную документацию на предмет ее соответствия градостроительным и техническим регламентам в границах установленных зон с особой архитектурно-планировочной организацией территории (подпункт 3.1.14-1); обеспечивает соблюдение процедур по подготовке и утверждению документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (подпункт 3.1.15).

Как уже указывалось, решением 121 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 29 марта 2019 г. № 1171 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ ФИО5.

В материалы дела представлен протокол совещания у заместителя председателя Совета министров Республики Крым от 11 сентября 2020 года № ПР/180 (т.3 л.д.116-117, 201-202), из которого следует, что от Министерства строительства и архитектуры Республики Крым в Совет министров Республики Крым поступила информация о выявленных нарушениях органами местного самоуправления городского округа ФИО5 законодательства о градостроительной деятельности при утверждении генерального плана муниципального образования городской округ ФИО5 в части изменения целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения, включённых в границы населённых пунктов в нарушение установленной процедуры, в отсутствие согласования уполномоченного органа государственной власти Республики Крым. По результатам совещания принято решение принять поступившую информацию к сведению (пункт 2), а Администрации города ФИО5:

- в срок до 1 октября 2020 года обеспечить внесение изменений в решение сессии об утверждении генерального плана муниципального образования городской округ ФИО5 с целью фиксации предложений об исключении из проекта генерального плана материалов по несогласованным вопросам включения в границы населённых пунктов земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения (пункт 3);

- в срок до 24 сентября 2020 года обеспечить проверку предложений об отнесении земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения к территориальной зоне неурегулированных вопросов по генеральному плану (индекс Н-1), подготовленных Министерством строительства и архитектуры Республики Крым, на соответствие отнесения земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения к указанной зоне, неправомерно включённых в границы населённых пунктов (пункт 4);

- по результатам исполнения пункта 4 в срок до 1 октября 2020 года обеспечить внесение изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ ФИО5 в части установления градостроительных регламентов и границ территориальной зоны неурегулированных вопросов по генеральному плану (индекс Н-1), обеспечивающих установление правовых режимов использования земельных участков, не допускающих изменение целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения.

Кроме того, указанный вопрос рассмотрен на IV заседании Межведомственной комиссии по рассмотрению и анализу документов территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований Республики Крым 25 сентября 2020 г., о чём свидетельствует протокол от 25 сентября 2020 года (т.3 л.д.129-132). По вопросу №4, заслушав информацию Министерства строительства и архитектуры Республики Крым о подготовленных совместно с Министерством сельского хозяйства Республики Крым, Министерством имущественных и земельных отношений Республики Крым и Государственным комитетом по государственной регистрации и кадастру Республики Крым, с учётом позиции Администрации города Феодосии Республики Крым в отношении каждого массива, предложениях по отнесению необоснованно включённых земель сельскохозяйственного назначения к территориальной зоне неурегулированных вопросов по генеральному плану (индекс Н-1) с целью недопущения изменения видов разрешённого использования и вовлечения в хозяйственный оборот таких территорий, принято решение – Администрации города Феодосии Республики Крым обеспечить процедуру внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ ФИО5 в части отнесения необоснованно включённых земель сельскохозяйственного назначения к территориальной зоне неурегулированных вопросов по генеральному плану (индекс Н-1), с учётом рекомендаций, озвученных на заседании комиссии.

Согласно части 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 данного кодекса, которые в том числе содержат положения о том, что публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 ГрК РФ и с частями 13 и 14 статьи 31 ГрК РФ (часть 12 статьи 31 ГрК РФ).

При этом основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является в том числе поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов (часть 2 статьи 33 ГрК РФ).

Во исполнение требований федерального законодательства до принятия Феодосийским городским советом Республики Крым оспариваемого в части нормативного правового акта были осуществлены следующие процедуры.

Судом установлено, что решением 21 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 2 созыва от 30 октября 2020 г. № 200 внесены изменения и дополнения в решение 108 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 31 октября 2018 года № 1078 «Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ ФИО5» (далее Решение от 30 октября 2020 г. № 200 – т.3 л.д.199, 203-214, т.4 л.д.51-52). Решение от 31 октября 2018 года № 1078 дополнено пунктом 2 подпунктом 2.1 следующего содержания:

«2.1. Материалы Генерального плана муниципального образования городской округ ФИО5 (далее – Генеральный план) в части включения в границы населённых пунктов земельных участков, относящихся к сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения отнести к неурегулированным вопросам по Генеральному плану (участки зоны Н-1) до внесения соответствующих изменений в Генеральный план» (пункт 1).

Согласно пункту 3, решение вступает в силу со дня его официального опубликования.

Решение от 30 октября 2020 г. № 200 было опубликовано на официальной странице Феодосийского городского совета Республики Крым на портале Правительства Республики Крым (https://feo.rk.gov.ru) 3 ноября 2020 г. https://feo.rk.gov.ru/ru/document/show/10172 (т.3 л.д.106).

Таким образом, указанным решением внесены изменения в карту разногласий к Генеральному плану муниципального образования городской округ ФИО5 до внесения соответствующих изменений в Генеральный план.

Решением 19 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 2 созыва от 19 октября 2020 №189 «О назначении общественных обсуждений по внесению изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ ФИО5, утверждённые решением 121 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 29.03.2019 № 1171» назначены дата (с 21 октября 2020 г. по 25 октября 2020 г.); организована экспозиция проекта (т.3 л.д.135-143,144,167-169); обеспечение приёма предложений и замечаний (в письменной форме, посредствам внесения предложений и замечаний на официальном сайте Феодосийского городского совета Республики Крым, посредствам внесения записи в журнал учёта предложений и замечаний); утверждён персональный состав Оргкомитета по проведению публичных слушаний (т.3 л.д.124-128, 166,175).

Указанное решение от 19 октября 2020 г. № 189 и оповещение о проведении общественных обсуждений опубликовано в газете «Победа» Феодосийского городского совета № 111 от 20 октября 2020 г., а также размещено на официальном портале Правительства Республики Крым на официальном сайте Феодосийского городского совета Республики Крым 20 октября 2020 г. (https://feo.rk.gov.ru – т.3 л.д.172).

По результатам проведения общественных обсуждений по внесению изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ ФИО5, утверждённые решением 121 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 29 марта 2019 г. № 1171, в части внесения необоснованно включённых в границы населённых пунктов земель сельскохозяйственного назначения к территории зоны Н-1 и проведения границ зоны СХ-6 в с.Солнечное в соответствии с картой функциональных зон генерального плана составлен протокол от 30 ноября 2020 г. (т.3 л.д.115), а также заключение о результатах общественных обсуждений от 2 декабря 2020 г. на основании протокола общественных слушаний от 30 ноября 2020 г.

Согласно заключению, рассмотрев предложения и замечания по проекту изменений в ПЗЗ, Оргкомитет, учитывая отсутствие замечаний в рамках проведённых общественных обсуждений по проекту изменений в ПЗЗ, решил одобрить общественные обсуждения и считать их состоявшимися (т.3 л.д.114).

Заключение о результатах общественных обсуждений от 2 декабря 2020 г. было опубликовано в газете «Победа» Феодосийского городского совета № 130 от 5 декабря 2020 г., размещено на официальном портале Правительства Республики Крым на официальном сайте Феодосийского городского совета Республики Крым (https://feo.rk.gov.ru) 4 декабря 2020.г. (т.3 л.д.170-171).

Из пояснительной записки к проекту оспариваемого решения (т.3 л.д.119) установлено, что проект разработан с целью:

- недопущения изменения видов разрешённого использования земельных участков, относящихся к сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения, на виды использования, предусматривающие жилищное строительство, до урегулирования вопросов по сельхозземлям, включённых проектом генерального плана муниципального образования городской округ ФИО5 в границы населённых пунктов, с Министерством сельского хозяйства Республики Крым, Министерством строительства и архитектуры Республики Крым;

- приведения в соответствие с генеральным планом муниципального образования городской округ ФИО5.

Глава Администрации города Феодосии Республики Крым направил письмом от 7 декабря 2020 г. № 2-43-9431 (т.3 л.д.122-123) Главе муниципального образования городской округ ФИО5 - председателю Феодосийского городского совета проект решения Феодосийского городского совета «О внесении изменений и дополнений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ ФИО5, утверждённые решением 121 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 29 марта 2019 г. № 1171», пояснительную записку, протокол общественных обсуждений и заключение о результатах общественных обсуждений по указанному проекту, которые были получены Феодосийский городским советом 8 декабря 2020 г.

В соответствии с Регламентом Феодосийского городского совета Республики Крым и на основании Соглашения с Прокуратурой города Феодосии письмом Председателя Феодосийского городского совета ФИО6 от 19 марта 2019 г. № 03-29/1413/65, График заседания постоянных комиссий Феодосийского городского совета Республики Крым на декабрь 2020 года, распоряжение Председателя Феодосийского городского совета от 15 декабря 2020 г. № 212 - рп «О созыве 25 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 2 созыва» и проект повестки дня заседания 25-й сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 2 созыва с приложением проектов решений были направлены в Прокуратуру города Феодосии для проведения правовой и антикоррупционной экспертизы.

Проект оспариваемого решения размещён на официальном портале Правительства Республики Крым на официальном сайте Феодосийского городского совета Республики Крым (https://feo.rk.gov.ru) 15 декабря 2020.г. (т.3 л.д.155-156).

17 декабря 2020 года состоялись заседания постоянных комиссий Феодосийского городского совета Республики Крым, по результатам которых замечания по вопросу, выносимому на рассмотрение 25 сессии 2 созыва, проекту решения Феодосийского городского совета «О внесении изменений и дополнений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ ФИО5, утверждённые решением 121 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 29.03.2019 № 1171», отсутствовали.

Проект решения прошёл антикоррупционную экспертизу в Отделе по правовой и кадровой работе Феодосийского городского совета Республики Крым (т.3 л.д.120-121, 146-148).

25 декабря 2020 года состоялась очередная 25 сессия Феодосийского городского совета Республики Крым 2 созыва, на которой из общего количества, составляющего 28 депутатов, присутствовали 23 депутата.

На повестке дня указанной сессии (пункт 16) был поставлен вопрос о внесении изменений и дополнений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ ФИО5, утверждённые решением 121 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 29.03.2019 № 1171 (т.3 л.д.149-154).

По данному вопросу за принятие решения проголосовали 23 депутата, против - 0, воздержались - 0.

Таким образом, Феодосийским городским советом Республики Крым второго созыва на очередной 25 сессии 25 декабря 2020 г. принято решение № 239 «О внесении изменений и дополнений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ ФИО5, утверждённые решением 121 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 29 марта 2019 года № 1171» (т.3 л.д.107-113).

Пунктом 1.1. указанного решения в статьи 1 и 2 части II «Карта градостроительного зонирования» внесены изменения, дополнены таблицы следующими строками:

Виды зон: Зоны сельскохозяйственного использования.

Состав зон: Зона земельных участков сельскохозяйственного использования, необоснованно включённых в границы населённых пунктов. Кодировка Н-1.

Состав зон: Зона земельных участков сельскохозяйственного использования (территория садоводческих товариществ), необоснованно включённых в границы населённых пунктов. Кодировка Н-1.1.

Также, пунктом 1.2. Решения от 25 декабря 2020 г. № 239 Статья 1 части III «Градостроительные регламенты территориальных зон» после зоны «СХ-8. Зона сельскохозяйственных угодий в составе населённых пунктов» дополнена зонами:

1. Н-1. Зона земельных участков сельскохозяйственного использования, необоснованно включённых в границы населённых пунктов.

Территориальная зона создана для недопущения изменения категории и видов разрешённого использования земельных участков, необоснованно включённых в границы населённых пунктов из состава земель сельскохозяйственного назначения.

Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства не подлежит установлению до урегулирования вопросов по Генеральному плану муниципального образования городской округ ФИО5, утверждённому решением 108 сессии Феодосийского городского совета 1 созыва от 31.10.2018 № 1078.

2. Н-1.1 Зона земельных участков сельскохозяйственного использования (территория садоводческих товариществ), необоснованно включённых в границы населённых пунктов.

Территориальная зона создана для недопущения изменения категории и видов разрешённого использования земельных участков, необоснованно включённых в границы населённых пунктов из состава земель сельскохозяйственного назначения (территория садоводческих товариществ) до урегулирования вопросов по Генеральному плану муниципального образования городской округ ФИО5, утверждённому решением 108 сессии Феодосийского городского совета 1 созыва от 31.10.2018 № 1078.

Согласно пункту 3 настоящее решение вступает в силу со дня его официального опубликования.

Оспариваемое решение опубликовано в газете «Победа» № 140 от 29 декабря 2020 г., а также на официальной странице Феодосийского городского совета Республики Крым на портале Правительства Республики Крым (https://feo.rk.gov.ru) 28 декабря 2020 года (т.3 л.д.157-165, 173,174).

Изложенное свидетельствует о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят компетентным органом при соблюдении требований к форме, виду, процедуре, при наличии кворума и опубликован в установленном порядке.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца.

Проверяя на соответствие оспариваемое в части Решение от 25 декабря 2020 года № 239 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также доводы административного истца о нарушении его прав, свобод и законных интересов, судом установлено следующее.

В обоснование доводов административного иска ФИО4 указывает, что является правообладателем земельного участка, площадью 7363 кв.м, с кадастровым номером № расположенного по адресу: <адрес>, что подтверждается договором аренды № 548 от 2 мая 2017 года (т.1 л.д.26-31; 34-35, 38-40), а также выпиской из ЕГРН о зарегистрированных правах на указанный земельный участок с видом разрешённого использования: коммунальное обслуживание, категория земель – земли населённых пунктов. Договор заключён сроком до 13 апреля 2027 года.

Постановлением Администрации города Феодосии Республики Крым от 12 февраля 2021 года № 388 (т.1 л.д.19-20) ФИО4 было отказано в предоставлении земельного участка с кадастровым номером № в собственность путём выкупа без проведения торгов на основании пункта 14 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации: разрешённое использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, за исключением случаев размещения линейного объекта в соответствии с утверждённым проектом планировки территорий. Согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования городской округ ФИО5 (с изменениями, внесёнными решением 25 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 2 созыва № 239) земельный участок расположен в зоне земельных участков сельскохозяйственного использования, необоснованно включённых в границы населённых пунктов Н-1, градостроительным регламентом которой не предусмотрен вид разрешённого использования земельного участка «Коммунальное обслуживание», позволяющий использовать земельный участок для цели, указанной в заявлении.

Как следует из статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий.

Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа, как документ территориального планирования, является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования и разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путём предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно названной статьи, составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2), на которой отображаются границы территориальных зон (часть 4).

Границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа, как основополагающему документу территориального планирования, определяющему стратегию градостроительного развития территорий и содержащему в себе долгосрочные ориентиры их развития, определён частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для функциональной зоны согласно генеральному плану.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Вместе с тем, сопоставление положений Генерального плана, с учётом изменений, внесённых решением 21 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 2 созыва от 30 октября 2020 г. № 200, и Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ ФИО5 (в редакции оспариваемого решения – т.3 л.д.176) позволяет суду сделать вывод, что территориальная зона Н-1, установленная при принятии оспариваемого в части нормативного правового акта, в границы которой входит земельный участок с кадастровым номером № расположенный по адресу: <адрес> соответствует функциональной зоне Н-1 неурегулированных вопросов по Генеральному плану.

Материалами дела подтверждается, что оспариваемым решением 25 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 2 созыва от 25 декабря 2020 г. № 239 «О внесении изменений и дополнений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ ФИО5, утверждённые решением 121 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 29.03.2019 № 1171» правила землепользования и застройки приведены в соответствие с генеральным планом муниципального образования.

Данные обстоятельства подтверждены в судебном заседании пояснениями начальника управления градостроительства, архитектуры и рекламы Администрации города Феодосии ФИО7, опрошенного судом в качестве специалиста, указавшего, что изменения в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ ФИО5 были внесены с целью приведения их в соответствие с генеральным планом муниципального образования городской округ ФИО5, а также в целях устранения допущенных ранее нарушений норм федерального законодательства при согласовании и утверждении генерального плана и правил землепользования и застройки муниципального образования.

Поскольку территории, отнесённые к функциональной зоне Н-1 - неурегулированных вопросов по Генеральному плану, временно исключены из него до внесения соответствующих изменений в Генеральный план, в отношении них не подлежит применению информация, указанная в Генеральном плане, на них не распространяются действия установленных нормативов, то есть в отношении данных территорий отсутствует документация территориального планирования, соответственно, нельзя вести речь о том, что в отношении земельного участка с кадастровым номером № оспариваемым нормативным правовым актом изменены категория земель и вид разрешённого использования в нарушение утверждённого генерального плана муниципального образования городской округ ФИО5.

Возможность исключения из проекта генерального плана материалов по несогласованным вопросам (в том числе путём их отображения на соответствующей карте в целях фиксации несогласованных вопросов до момента их согласования) предусмотрена нормами частей 10 и 12 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации и предполагает исключение таких материалов по несогласованным вопросам до момента их согласования в отношении определённой территории, носит временный характер, ограниченный моментом согласования.

При этом использованное в оспариваемом нормативном правовом акте понятие «территориальная зона Н-1 – зона земельных участков сельскохозяйственного назначения, необоснованно включённых в границы населённых пунктов» применительно к понятию «функциональная зона Н-1 - зона неурегулированных вопросов по Генеральному плану», исходя из буквального значения содержащихся в них слов, заложенного смысла и целей, не создают правовую неопределённость в урегулированных отношениях, не свидетельствуют о противоречии оспариваемого нормативного правового акта нормам, имеющим большую юридическую силу.

С учётом установленных по делу обстоятельств, приведённых выше норм права, цели принятия оспариваемых изменений, изложенной в пояснительной записке к проекту оспариваемого решения (т.3 л.д.119), суд приходит к выводу, что, вопреки доводам административного истца, оспариваемые положения решения от 25 декабря 2020 г. № 239 соответствуют приведённым выше нормам градостроительного законодательства, имеющим большую юридическую силу, а также не нарушают права административного истца.

Доводы о наличии оснований для признания недействующим оспариваемого в части нормативного правового акта, приведённые в административном исковом заявлении, основаны на неверном истолковании норм материального права, не нашли своего подтверждения и признаются судом несостоятельными.

Разрешая заявленные требования, суд принимает во внимание, что административный истец не лишён права прибегнуть к гарантированному ему способу судебной защиты путём оспаривания соответствующего принятого в его отношении правоприменительного решения, избрав способ защиты, исходя из содержания нарушенного права и характера нарушения.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку оспариваемые положения решения от 25 декабря 2020 г. № 239 не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе актам, поименованным в административном исковом заявлении, не нарушают прав и законных интересов административного истца, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления в полном объёме.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Республики Крым

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО4 к Администрации города Феодосии Республики Крым, Феодосийскому городскому совету Республики Крым о признании недействующим в части решения 25 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 2 созыва от 25 декабря 2020 года № 239 «О внесении изменений и дополнений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ ФИО5, утверждённые решением 121 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 29 марта 2019 года № 1171», - отказать.

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Решение изготовлено в окончательной форме – 19 июля 2021 г.

Судья Верховного Суда

Республики Крым О.В. Хожаинова