Апелляционное определение № 33А-1122/2026 от 13 апреля 2026 г.

Судья Иванов Д.Н. № 33а – 1122/2026

№ 2а-451/2026

67RS0002-01-2025-001724-80


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

14 апреля 2026 года г. Смоленск

Судебная коллегия по административным делам Смоленского областного суда в составе:

председательствующего Ивановой О.А.,

судей Савушкиной О.С., Штейнле А.Л.,

при помощнике судьи Смородиной А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании в апелляционном порядке административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к администрации г. Смоленска о признании недействующими отдельных положений постановления администрации г. Смоленска от 30 сентября 2021 г. № 2531-адм «Об утверждении правил землепользования и застройки города Смоленска», с апелляционной жалобой ФИО2 ФИО13 на решение Ленинского районного суда г. Смоленска от 19 января 2026 г.

Заслушав доклад судьи Штейнле А.Л., объяснения ФИО1 и его представителя ФИО3, поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей администрации г. Смоленска ФИО4, ФИО5 и заключение прокурора Павленко Н.В. против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия,

установила:

постановлением администрации г. Смоленска от 30 сентября 2021 г. № 2531-адм утверждены Правила землепользования и застройки города Смоленска.

Постановление опубликовано 30 сентября 2021 г. в официальном издании Смоленского городского Совета Главы города Смоленска, Администрации города Смоленска – «Смоленские городские известия» № 104 (590).

ФИО1, уточнив требования, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими отдельные положения постановления администрации г. Смоленска от 30 сентября 2021 г. № 2531-адм «Об утверждении правил землепользования и застройки города Смоленска», а именно карту градостроительного зонирования, границы территориальных зон, установленные для земельных участков с кадастровым номером <данные изъяты> и условным номером ЗУ6 со дня их принятия, поскольку они не соответствуют Генеральному плану города Смоленска и ГрК РФ, имеющих большую юридическую силу, а также нарушают права административного истца.

Требования мотивированы тем, что 25 февраля 2025 г. в администрацию г. Смоленска им была направлена новая редакция проекта межевания территории в границах пр-та Строителей-улицы Рыленкова-улицы Брылевка-улица Генерала ФИО7-по границе земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>-по границе земельного участка Федерального центра травматологии, ортопедии и эндопротезирования г. Смоленска для проведения публичных слушаний, исполнения требований, указанных в представлении прокуратуры Ленинского района г. Смоленска от 21 июня 2024 г. и исполнения решения Промышленного районного суда г. Смоленска от 27 июня 2024 г. По результатам проверки представленной документации 19 марта 2025 г. администрация г. Смоленска предоставила заведомо недостоверную информацию, а именно о том, что проект межевания территории подлежит доработке. Вместе с тем, согласно заключению филиала ППК «Роскадастр» по Смоленской области от 11 марта 2025 г. форма и содержание проекта межевания территории, предоставленного для проверки, соответствует требованиям законодательства Российской Федерации. Прокуратурой Ленинского района г. Смоленска в представлении об устранении нарушений законодательства о градостроении от 21 июня 2024 г. было указано, что проект планировки и межевания на указанную территорию, а также Правила землепользования и застройки, утвержденные постановлением администрации г. Смоленска от 30 сентября 2021 г. № 2531-адм, не соответствуют Генеральному плану города Смоленска в части установления границ красных линий. Должностными лицами администрации г. Смоленска в объяснениях от 14 ноября 2024 г. было подтверждено, что проект планировки и межевания на перспективу не соответствует генеральному плану города Смоленска, красная линия установлена некорректно, не по границе функциональной зоны, а по границам земельных участков, поставленных на кадастровый учет. Таким образом, границы территориальных зон в постановлении администрации г. Смоленска от 30 сентября 2021 г. № 2531-адм установлены с нарушением действующего законодательства, что нарушает права административного истца на внесение изменений в проект межевания территории.

В судебном заседании суда первой инстанции ФИО1 и его представитель ФИО3 административный иск поддержали.

Представитель административного ответчика администрации г. Смоленска ФИО4 возражал против удовлетворения административного иска.

Представители заинтересованных лиц Филиала ППК «Роскадастр» по Смоленской области, Управления архитектуры и градостроительства администрации г. Смоленска в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежаще.

Решением Ленинского районного суда г. Смоленска от 19 января 2026 г. в удовлетворении требований ФИО1 отказано.

В апелляционной жалобе ФИО1 просит решение суда отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела, недоказанностью установленных судом обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствием выводов суда обстоятельствам дела. Указывает, что границы земельных участков, указанные в проекте межевания территории, утвержденные постановлением администрации г. Смоленска от 14 февраля 2020 г. № 237-адм были образованы 14 февраля 2020 г. Границы территориальных зон в постановлении администрации г. Смоленска от 30 сентября 2021 г. № 2531-адм были установлены с нарушением действующего законодательства. Согласно постановлению администрации г. Смоленска от 14 февраля 2020 г. № 237-адм и постановлению администрации г. Смоленска от 19 января 2024 г. № 20-адм красная линия установлена не по границе земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, а по координатам, указанным в разделе 3 приложения № 3 и № 1, а именно точки 53 (Х: <данные изъяты> и У:<данные изъяты>) и 52 (Х:<данные изъяты> и У:<данные изъяты>).

В письменных возражениях на апелляционную жалобу администрация г. Смоленска просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, возражений на жалобу, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Как следует из материалов дела, ФИО6 является собственником земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, площадью <данные изъяты> кв.м., расположенного по адресу: <адрес>.

Постановлением администрации г. Смоленска от 30 сентября 2021 г. № 2531-адм утверждены Правила землепользования и застройки города Смоленска.

Постановление опубликовано 30 сентября 2021 г. в официальном издании Смоленского городского Совета Главы города Смоленска, Администрации города Смоленска – «Смоленские городские известия» № 104 (590).

21 июня 2024 г. по результатам рассмотрения обращения ФИО1 прокуратурой Ленинского района г. Смоленска в адрес Главы г. Смоленска было вынесено представление об устранении нарушений законодательства о градостроении, в котором было установлено, в том числе, что в нарушение принципа первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, проект планировки и межевания на спорную территорию, а также Правила землепользования и застройки, утвержденные постановлением администрации г. Смоленска от 30 сентября 2021 г. № 2531-адм, не соответствуют Генеральному плану г. Смоленска в части установления границ красных линий.

25 февраля 2025 г. в исполнение представления прокуратуры Ленинского района г. Смоленска от 21 июня 2024 г. и решения Промышленного районного суда г. Смоленска от 27 июня 2024 г. ФИО6 направил в администрацию г. Смоленска новую редакцию проекта межевания территории в границах пр-та Строителей-улицы Рыленкова-улицы Брылевка – улица Генерала ФИО7 – по границе земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> – по границе земельного участка Федерального центра травматологии, ортопедии и эндопротезирования г. Смоленска для проведения публичных слушаний.

Письмом администрации г. Смоленска от 18 марта 2025 г. ФИО6 сообщено, что проект межевания территории разработан без учета требований градостроительного законодательства и не соответствует Правилам землепользования и застройки г. Смоленска и утвержденному проекту планировки территории. Проектная документация подлежит доработке.

В обоснование своих требований ФИО6 ссылается на то, что проект планировки и межевания на указанную территорию, а также Правила землепользования и застройки, утвержденные постановлением администрации г. Смоленска от 30 сентября 2021 г. № 2531-адм не соответствуют Генеральному плану г. Смоленска в части установления границ красных линий.

Разрешая возникший спор и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт не нарушает права и законные интересы административного истца, принят в отсутствие нарушений установленных требований.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на установленных по делу фактических обстоятельствах и не противоречат действующему законодательству.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 стати 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 46, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, часть 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты. При этом муниципальные правовые акты, которые принимаются по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить ГрК РФ (часть 4 статьи 3).

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 ГрК РФ. Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативного правового акта, порядка его принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуются.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон.

Согласно пункту 7 статьи 1 ГрК РФ территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с частями 1, 15 статьи 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон, с учетом которых устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие правовой режим земельных участков. Каждый градостроительный регламент действует в пределах границ соответствующей территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (части 1 - 3 статьи 36 ГрК РФ).

Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ установлено аналогичное требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, имеющее целью исключение неопределенности его правового режима (градостроительного регламента).

Согласно части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Частью 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в том числе функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 данного кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Из буквального толкования указанной нормы следует, что функциональные зоны и параметры их планируемого развития являются одним из факторов, влияющих на возможность установления той или иной территориальной зоны.

В силу части 2 статьи 34 ГрК РФ границы территориальных зон могут устанавливаться по: линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений; красным линиям; границам земельных участков; границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований; границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; естественным границам природных объектов; иным границам.

Согласно пункту 11 статьи 1 ГрК РФ в редакции, действующей на момент принятия постановления, красные линии - линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.

Территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно части 2 статьи 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» составной частью Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН), представляющего собой свод достоверных систематизированных сведений в текстовой форме (семантические сведения) и графической форме (графические сведения), является реестр границ, включающий в себя, в том числе сведения о границах территориальных зон.

Частью 8 статьи 34 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» предусмотрено, что если при внесении в реестр границ сведений о местоположении границ населенных пунктов, границ территориальных зон, в том числе при изменении сведений о местоположении таких границ, органом регистрации прав выявлено пересечение таких границ с границами земельных участков, сведения о местоположении границ которых содержатся в ЕГРН (исключая земельные участки, пересечение границ которых с границами территориальных зон допускается в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации), орган регистрации вносит в реестр границ описание местоположения границ населенного пункта, территориальных зон, в том числе изменения в сведения об их местоположении в целях приведения этих сведений в соответствие с описанием местоположения границ земельного участка, сведения о местоположении границ которого содержатся в ЕГРН.

При этом согласно части 10 указанной статьи приведенное выше положение применяется при условии, что семьдесят пять и более процентов площади указанного земельного участка находится соответственно в границах определенного населенного пункта, определенной территориальной зоны.

Таким образом, орган регистрации прав имеет возможность вносить изменения в сведения о границе территориальной зоны, которые поступили в орган регистрации прав для внесения в ЕГРН, исключающие наличие пересечения с границами земельных участков, сведения о которых содержатся в ЕГРН.

Из приведенных норм в их взаимной связи, а также учитывая, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования, а требования к установлению границ функциональных зон градостроительным законодательством не предъявляются, следует, что законодатель допускает возможность несовпадения границ территориальных и функциональных зон, в том числе применительно к конкретному земельному участку, как это имеет место в рассматриваемом деле.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не нарушает права и законные интересы административного истца, поскольку земельный участок, принадлежащий истцу, отнесен к одной территориальной зоне, его расположение в двух функциональных зонах само по себе требованиям градостроительного законодательства не противоречит. Красные линии установлены по границам земельных участков, поставленных на кадастровый учет, что корреспондирует границам территориальных зон, которые также установлены по границам данных земельных участков.

Доводы ФИО1 о том, что Правила землепользования и застройки, утвержденные постановлением администрации г. Смоленска от 30 сентября 2021 г. № 2531-адм не соответствуют Генеральному плану г. Смоленска в части установления границ красных линий основаны на неверном толковании норм материального права, поскольку статьей 23 ГрК РФ не предусмотрено отображение в генеральном плане красных линий. Проект красных линий утверждается отдельными документами в составе документации по планировке территорий, которые могут быть оспорены заинтересованными лицами в судебном порядке (данная правовая позиция изложена в определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 26 апреля 2018 г. № 50-АПГ18-5, апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 августа 2019 г. № 46-АПА19-18).

Кроме того, в настоящее время в рамках рассмотрения представления прокуратуры Ленинского района г. Смоленска от 21 июня 2024 г. № 07-19-24 «Об устранении нарушений законодательства о градостроении» администрацией г. Смоленска принято решение о внесении изменений в проект планировки и проект межевания территории в границах пр-та Строителей-улицы Рыленкова-улицы Брылевка–улица Генерала ФИО7 – по границе земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> – по границе земельного участка Федерального центра травматологии, ортопедии и эндопротезирования г. Смоленска.

Доводы апелляционной жалобы о том, что границы территориальных зон в постановлении администрации г. Смоленска от 30 сентября 2021 г. № 2531-адм были установлены с нарушением действующего законодательства, признаются несостоятельными как не соответствующие фактическим обстоятельствам дела.

Ссылка ФИО1 на то, что согласно постановлению администрации г. Смоленска от 14 февраля 2020 г. № 237-адм и постановлению администрации г. Смоленска от 19 января 2024 г. № 20-адм красная линия установлена не по границе земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, а по координатам, указанным в разделе 3 приложения № 3 и № 1 судебной коллегией отклоняется в силу следующего.

Административным ответчиком указывалось на наличие технической ошибки, допущенной разработчиком проектов планировки и межевания территории и заключающейся в том, что в разделе № 3 приложения № 1 постановления Администрации г. Смоленска от 19 января 2024 г. № 20-адм остались координаты поворотных точек красных линий, содержащихся в первоначальной редакции проекта межевания утвержденного постановлением администрации г. Смоленска от 14 февраля 2020 г. № 237-адм.

Постановлениями администрации г. Смоленска от 17 сентября 2021 г. № 2385-адм, от 8 июня 2023 г. № 1463-адм проекты планировки и межевания рассматриваемой территории были изложены в новой редакции. Согласно новым редакциям проекта планировки красные линии были изменены и установлены по смежной границе земельных участков с кадастровыми номерами <данные изъяты> и <данные изъяты>, что соответствует установленным оспариваемым решением границам территориальных зон.

В данных измененных проектах планировки имеется ведомость координат поворотных точек красных линий.

Измененные красные линии также были отображены в чертежах проекта межевания. Однако, координаты поворотных точек красных линий, содержащиеся в проекте межевания, заменены не были, что и создало техническую ошибку.

Эта же ошибка была воспроизведена в приложении № 1 к Постановлению Администрации города Смоленска от 19 января 2024 г. № 20-адм.

В соответствии с частью 6 статьи 41 ГрК РФ проект планировки территории является основой для подготовки проекта межевания территории.

Таким образом, только красные линии, установленные проектом планировки в данном случае, могут считаться надлежаще установленными и должны отображаться в таком же виде в проекте межевания.

В настоящий момент, данная ошибка была устранена, постановлением администрации г. Смоленска от 27 января 2026 г. № 75-адм признаны утратившими силу разделы проекта межевания, содержащего координаты поворотных точек красных линий в редакции постановлений администрации г. Смоленска от 17 сентября 2021 г. № 2385-адм, от 8 июня 2023 г. № 1463-адм, от 19 января 2024 г. № 20-адм.

Иные доводы апелляционной жалобы также не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о противоречии муниципальных нормативных правовых актов в оспариваемой части федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

Судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям; предусмотренные статьей 310 КАС РФ основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309 - 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Ленинского районного суда г. Смоленска от 19 января 2026 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО2 ФИО14 – без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи:

Апелляционное определение принято в окончательной форме 21 апреля 2026 г.