Определение от 16 июля 2014 г. по делу № 3-3/2014

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Дело № 92-АПГ 14-3


ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Москва 16 июля 2014 г.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б., судей Горчаковой ЕВ. и Калининой Л. А. при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе Саповой С.Н. на решение Верховного Суда Республики Тыва от 18 февраля 2014 года, которым ей отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими Указа Главы - Председателя Правительства Республики Тыва от 4 мая 2012 г. № 145 «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещавших государственные должности Республики Тыва и должности государственной гражданской службы Республики Тыва» и постановления Правительства Республики Тыва от 18 сентября 2012 г. № 511 «О реализации Указа Главы - Председателя Правительства Республики Тыва от 4 мая 2012 г. № 145 «О

некоторых социальных гарантиях лиц, замещавших государственные должности Республики Тыва и должности государственной гражданской службы Республики Тыва».

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения Саповой С.Н., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит отмене с прекращением в части производства по делу, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

4 мая 2012 года Главой - Председателем Правительства Республики Тыва издан Указ № 145 «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещавших государственные должности Республики Тыва и должности государственной гражданской службы Республики Тыва», который был опубликован в изданиях «Тувинская правда» 12 мая 2012 г., № 48; «Шын» 17 мая 2012 г., № 54.

18 сентября 2012 года Правительством Республики Тыва принято постановление № 511 «О реализации Указа Главы - Председателя Правительства Республики Тыва от 4 мая 2012 г. № 145 «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещавших государственные должности Республики Тыва и должности государственной гражданской службы Республики Тыва».

Сапова С.П., замещавшая с 1998 года по 2004 год государственную должность Республики Тыва (министр экономики) и получавшая доплату к трудовой пенсии, обратилась в суд с заявлением о признании названных выше нормативных правовых актов недействующими, ссылаясь на их противоречие федеральному и республиканскому законодательству и нарушение её прав и прав лиц, замещавших должности государственной гражданской службы. В обоснование заявленных требований заявительница, в частности, указала на то, что оспариваемые акты лишают её доплаты к трудовой пенсии, поскольку стаж, необходимый для получения такой доплаты для лиц, замещавших государственные должности Республики Тыва, увеличен в пять раз, введены новые требования к получателям доплат, которые не предусмотрены действующим законодательством.

Решением Верховного Суда Республики Тыва от 18 февраля 2014 года в удовлетворении заявления Саповой С.Н. отказано.

В апелляционной жалобе Сапова С.Н. просит решение отменить как незаконное и необоснованное. При рассмотрении дела судом апелляционной инстанции заявительница пояснила, что оспаривает Указ и Постановление в части увеличения стажа, необходимого для получения доплаты к трудовой пенсии для лиц, замещавших государственные должности Республики Тыва.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда неправильным и подлежащим отмене.

Отказывая Саповой С.Н. в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что федеральный закон, который устанавливал бы порядок государственного пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации, замещавших государственные должности субъекта Российской Федерации, в настоящее время не принят. Следовательно, субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование отношений в данной сфере.

Данный вывод сделан судом без учета того, что в соответствии с положениями статей 1 и 3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, а также лица, замещающие должности государственной гражданской службы, осуществляющие деятельность по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, составляют единую систему государственной службы.

При этом единство системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования в силу статьи 6 этого же Федерального закона обеспечивается, в том числе, посредством соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий.

Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. № 854 «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы» в целях обеспечения социальных гарантий лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации, впредь до принятия соответствующих федеральных законов, на что суд указал в своем решении, органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано установить соответствующие социальные гарантии с учетом положений данного Указа за счет собственных средств (пункт 10 Указа).

Пунктом 1 названного Указа установлено, что ежемесячная доплата к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации от одного года до трех лет, устанавливается в размере 55 процентов, от трех до восьми лет - 75 процентов, от восьми до двенадцати лет - 85 процентов и свыше двенадцати лет - 95 процентов месячного денежного вознаграждения по соответствующей государственной должности Российской Федерации за вычетом фиксированного базового размера страховой части назначенной им трудовой пенсии по старости (фиксированного базового размера трудовой пенсии по инвалидности).

11 ноября 1999 г. в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 15 июня 1999 г. № 755 «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. № 854 «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих» Правительством Российской Федерации принято постановление № 1233, пунктом 1 которого утверждено Положение об установлении, выплате и перерасчете размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы.

Согласно пункту 2 Положения лица, замещавшие на постоянной основе не менее одного года государственные должности Российской Федерации, предусмотренные Сводным перечнем государственных должностей Российской Федерации, получавшие денежное вознаграждение за счет средств федерального бюджета и освобожденные от должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, имеют право на ежемесячную доплату к государственной пенсии, назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» (кроме государственных пенсий за выслугу лет) либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации», если освобождение от замещаемой государственной должности Российской Федерации имело место не ранее 16 августа 1995 г.

В силу пункта 3 этого же Положения ежемесячная доплата к пенсии лицам, указанным в пункте 2, устанавливается в таком размере, чтобы сумма пенсии и ежемесячной доплаты к ней составляла при замещении государственной должности Российской Федерации от одного года до трех лет - 55 процентов, свыше трех лет - 75 процентов их месячного денежного вознаграждения.

Во исполнение вышеприведенных положений Председателем Правительства Республики Тыва был издан Указ от 12 ноября 2007 г. № 205, пункт 1 которого устанавливал аналогичное правило начисления ежемесячной доплаты к пенсии лицам, замещавшим государственные должности субъекта Российской Федерации.

Однако в связи с принятием Главой-Председателем Правительства Республики Тыва оспариваемого Указа от 4 мая 2012 г. № 145 «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещавших государственные должности Республики Тыва и должности государственной гражданской службы» Указ от 12 ноября 2007 г. № 205 утратил силу.

Пунктом 1 оспариваемого Указа установлено, что лица, замещавшие государственные должности Республики Тыва на постоянной основе не менее десяти лет, имеющие государственные награды Российской Федерации и (или) государственные награды Республики Тыва и получавшие денежное вознаграждение за счет средств республиканского бюджета Республики Тыва, освобожденные от должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, имеют право на ежемесячную доплату к трудовой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации».

Ежемесячная доплата к трудовой пенсии указанным лицам устанавливается в таком размере, чтобы сумма трудовой пенсии и ежемесячной доплаты к ней составляла: при замещении государственной должности Республики Тыва от десяти до пятнадцати лет - 55 процентов, свыше пятнадцати лет - 75 процентов их месячного денежного вознаграждения.

В целях реализации Указа Главы - Председателя Правительства Республики Тыва от 4 мая 2012 г. № 145 Правительством Республики Тыва принято оспариваемое постановление от 18 сентября 2012 г. № 511, которым утверждено Положение об установлении, выплате и перерасчете размера ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости (по инвалидности) лицам, замещавшим государственные должности Республики Тыва и должности государственной гражданской службы Республики Тыва.

В соответствии с пунктом 2 названного Положения лица, замещавшие на постоянной основе государственные должности Республики Тыва не менее десяти лет, имеющие государственные награды Российской Федерации и (или) государственные награды Республики Тыва, получавшие денежное вознаграждение за счет средств республиканского бюджета Республики Тыва, освобожденные от должностей с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, имеют право на ежемесячную доплату к трудовой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации», если освобождение от замещаемой государственной должности Республики Тыва имело место не ранее 3 сентября 1997 г.

Пунктом 3 указанного Положения установлено, что ежемесячная доплата к трудовой пенсии лицам, указанным в пункте 2 данного Положения, устанавливается в таком размере, чтобы сумма трудовой пенсии и ежемесячной доплаты к ней составляла: при замещении государственной должности Республики Тыва от десяти до пятнадцати лет - 55 процентов, свыше пятнадцати лет - 75 процентов их месячного денежного вознаграждения.

Межведомственная комиссия на основании заявления принимает решение об установлении доплаты к трудовой пенсии за особые заслуги и многолетний добросовестный труд или отказе в ее установлении лицам, замещавшим государственные должности Республики Тыва от 5 до 10 лет, награжденным орденами или медалями, либо удостоенным почетных званий Российской Федерации или Республики Тыва, либо награжденным ведомственными знаками отличия в труде, почетными грамотами высшего должностного лица Республики Тыва, имеющим общий трудовой стаж не менее 30 лет, ежемесячная доплата к пенсии устанавливается в таком размере, чтобы сумма пенсии и ежемесячной доплаты к ней составляла 55 процентов их месячного денежного содержания (пункт 28 Положения).

Из сравнительного анализа приведенных федеральных и региональных правовых актов следует, что отдельными положениями оспариваемых Указа и Постановления стаж, необходимый для назначения доплаты к трудовой пенсии лицам, занимавшим государственные должности Республики Тыва, по сравнению с Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. № 854 и постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 1999 г. № 1233 увеличены в несколько раз, введены дополнительные требования для назначения указанной доплаты.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации изложенной в постановлении от 16 июля 2007 г. № 12-П субъект Российской Федерации, устанавливая - при отсутствии федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и членов их семей - условия назначения лицам, замещавшим должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (должности муниципальной службы), пенсии за выслугу лет, предоставляемой за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительно к их трудовой пенсии, вправе определять, периоды какой трудовой деятельности, предшествовавшей государственной гражданской (муниципальной) службе, помимо предусмотренной непосредственно федеральным законодательством, подлежат зачету в стаж, дающий право на такую пенсию, исходя, в том числе из своих финансовых возможностей.

При этом закрепление в законе субъекта Российской Федерации перечня периодов трудовой деятельности, признаваемой равнозначной государственной гражданской (муниципальной) службе и засчитываемой в соответствующий стаж, отличающегося от установленного на федеральном уровне применительно к определению стажа государственной службы федеральных гражданских служащих, само по себе не может рассматриваться как нарушение требований Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем законодатель, регулируя условия и порядок предоставления конкретных видов пенсионного обеспечения, связан, в том числе необходимостью соблюдения конституционных принципов справедливости и равенства.

Различия в условиях приобретения отдельными категориями граждан права на пенсию и реализации пенсионных прав не должны устанавливаться произвольно - они допустимы, если объективно оправданны и обоснованны, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им. В сфере пенсионного обеспечения соблюдение принципа равенства означает запрет вводить не имеющие объективного и разумного оправдания различия в пенсионных правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 1 декабря 1999 г. № 189-0 по жалобе гражданина ВТ. Клинцова на нарушение его конституционных прав положениями части первой статьи 1 и статьи 2 Закона Республики Коми «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми «О государственной службе Республики Коми», предоставляемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации доплаты к пенсии при наличии у государственного служащего определенного стажа государственной службы (выслуги лет) являются дополнительным помимо назначаемой на общих основаниях пенсии обеспечением бывших государственных служащих субъекта Российской Федерации, в силу чего при изменении законодателем правил исчисления таких доплат и их размера право на социальное обеспечение, в том числе конституционное право на получение государственной пенсии в установленных законом случаях и размерах, не нарушается.

Следовательно, при отсутствии федерального законодательного регулирования законодатель субъекта Российской Федерации вправе вводить и изменять порядок и условия начисления за счет средств субъекта Российской Федерации доплат к устанавливаемым государством пенсиям, как и других видов дополнительного обеспечения лиц, замещавших в субъекте Российской Федерации соответствующие государственные должности, что само по себе не вступает в противоречие с законом.

Однако это не означает, что при изменении правового регулирования законодатель субъекта Российской Федерации обладает неограниченной свободой усмотрения и может произвольно отказаться от взятых на себя ранее публично-правовых обязательств по предоставлению отдельным категориям граждан социальных гарантий, основанных на положениях Конституции Российской Федерации. Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 24 мая 2001 г. № 8-П по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», при внесении в действующее правовое регулирование изменений, оказывающих неблагоприятное воздействие на правовое положение граждан, должен соблюдаться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также в случае необходимости - предоставление гражданам возможности в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям.



При рассмотрении настоящего дела Судебной коллегией установлено, что органы государственной власти Республики Тыва, принимая оспариваемые акты, регулирующие предоставление социальных гарантий лицам, замещавшим государственные должности Республики Тыва, воспользовался неограниченной свободой усмотрения, произвольно отказавшись от взятых на себя ранее публично-правовых обязательств по предоставлению указанным категориям граждан социальных гарантий.

Доказательства, свидетельствующие о том, что условия начисления за счет средств субъекта Российской Федерации доплат к устанавливаемым государством пенсиям изменены не произвольно, объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им, материалы дела не содержат и суду апелляционной инстанции не представлены.

При таких данных, решение суда в части отказа в удовлетворении требований Саповой С.Н. о признании недействующими обжалуемых Указа и Постановления в части, регулирующей порядок определения условий и стажа, необходимого для установления, выплаты и перерасчета ежемесячной доплаты к трудовой пенсии для лиц замещавших государственные должности Республики Тыва, является необоснованным и подлежит отмене.

В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

При этом по общему правилу, установленному частью 1 статьи 4 этого же Кодекса, суд возбуждает гражданское дело по заявлению лица, обратившегося за защитой своих прав, свобод и законных интересов.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судья отказывает в принятии искового заявления в случае, если в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», судья отказывает в принятии заявления на основании пункта 1 части 1 статьи 134 или части 8 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в случаях, когда в заявлении гражданина или организации оспаривается полностью или в части нормативный правовой акт, очевидно не затрагивающий их права и свободы, тогда как это обстоятельство является необходимым условием проверки акта или его части в порядке, предусмотренном главой 24 названного Кодекса.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований в полном объёме, суд оставил без внимания то обстоятельство, что оспариваемые Указ и Постановление регулируют отношения по предоставлению социальных гарантий не только лицам, замещавшим государственные должности Республики Тыва, но и лицам, замещавшим должности государственной гражданской службы Республики Тыва, к которым Сапова С.Н., не относится. Правом на обращение в суд в интересах неопределённого круга лиц Сапова С.Н. не обладает.

Таким образом, оспариваемые акты в части предоставления социальных гарантий лицам, замещавшим должности государственной гражданской службы Республики Тыва, права заявительницы очевидно не затрагивают.

При таком положении у суда отсутствовали правовые основания для принятия заявления Саповой С.Н. в этой части к своему производству и его рассмотрения по существу.

В этой связи решение суда в указанной части подлежит отмене, а производство по настоящему делу на основании пункта 1 части 1 статьи 134 и статьи 220 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации - прекращению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Республики Тыва от 18 февраля 2014 года об отказе в удовлетворении заявления Саповой С.Н. о признании недействующими пункта 1 Указа Главы - Председателя Правительства Республики Тыва от 4 мая 2012 г. № 145 «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещавших государственные должности Республики Тыва и должности государственной гражданской службы Республики Тыва» и пунктов 2, 3 и 28 Положения об установлении, выплате и перерасчёте размера ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости (по инвалидности) лицам, замещавшим государственные должности Республики Тыва и должности государственной гражданской службы Республики Тыва, утверждённого постановлением Правительства Республики Тыва от 18 сентября 2012 г. № 511 «О реализации Указа Главы - Председателя Правительства Республики Тыва от 4 мая 2012 г. № 145 «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещавших государственные должности Республики Тыва и должности государственной гражданской службы Республики Тыва» отменить, принять по делу новое решение, которым заявление Саповой С.Н. в указанной части удовлетворить. Признать недействующими абзац первый пункта 1 в части слов «не менее десяти лет, имеющие государственные награды Российской Федерации и (или) государственные награды Республики Тыва», абзац второй пункта 1 в части слов «от десяти до пятнадцати лет» и «свыше пятнадцати лет» Указа Главы - Председателя Правительства Республики Тыва от 4 мая 2012 г. № 145, а также абзац первый пункта 2 в части слов «не менее десяти лет, имеющие государственные награды Российской Федерации и (или) государственные награды Республики Тыва», абзац первый пункта 3 в части слов «от десяти до пятнадцати лет» и «свыше пятнадцати лет» и абзац второй пункта 28 Положения об установлении, выплате и перерасчёте размера ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости (по инвалидности) лицам, замещавшим государственные должности Республики Тыва и должности государственной гражданской службы Республики Тыва, утверждённого постановлением Правительства Республики Тыва от 18 сентября 2012 г. № 511 с момента принятия настоящего решения.

Это же решение об отказе в удовлетворении заявления Саповой С.Н. о признании недействующими Указа Главы - Председателя Правительства Республики Тыва от 4 мая 2012 г. № 145 «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещавших государственные должности Республики Тыва и должности государственной гражданской службы Республики Тыва» и постановления Правительства Республики Тыва от 18 сентября 2012 г. № 511 «О реализации Указа Главы - Председателя Правительства Республики Тыва от 4 мая 2012 г. № 145 «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещавших государственные должности Республики Тыва и должности государственной гражданской службы Республики Тыва» в части, касающейся предоставления социальных гарантий лицам, замещавшим должности государственной гражданской службы Республики Тыва, отменить, производство по делу в указанной части прекратить.

Председательствующий Судьи