Определение от 25 июня 2014 г. по делу № 3-6/2014

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№ 55-АПГ14-8


ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Москва 25 июня 2014 г.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б., судей Горчаковой ЕВ. и Ксенофонтовой О.А., при секретаре Дарькине АО.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Республики Хакасия о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 4 статьи 12 Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 г. № 9-ЗРХ «О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия» по апелляционной жалобе Верховного Совета Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 20 марта 2014 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой ЕВ., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей необходимым решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Закон Республики Хакасия от 28 февраля 2006 г. № 9-ЗРХ «О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия» (далее - Закон Республики Хакасия) опубликован 9 марта 2006 г. в официальном печатном издании «Вестник Хакасии», № 12.

Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 4 статьи 12 названного закона, согласно которой лицам, замещавшим государственные должности не менее одного года и прекратившим полномочия (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с их виновными действиями, предоставляется единовременная денежная выплата в трёхкратном размере месячного денежного содержания в соответствии с нормативным актом руководителя органа государственной власти Республики Хакасия.

В обоснование заявленных требований прокурор ссылался на то, что согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 5 апреля 2013 г. № 7-П, установление гарантий деятельности лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, является дискреционным полномочием законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с абзацами первым и шестым части 1 статьи 26.14 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184- ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» расходы бюджета субъекта Российской Федерации осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы на решение вопросов, не отнесённых к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключённых из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).

Поскольку, как указано в заявлении, уровень бюджетной обеспеченности республики невысокий, показатели уровня социальной защищённости населения низкие, прокурор полагал, что установление частью 4 статьи 12 Закона Республики Хакасия дополнительных материальных гарантий лицам, замещающим государственные должности Республики Хакасия, не согласуется с принципами самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов, в силу чего противоречит требованиям федерального законодательства.

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 20 марта 2014 г. заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Верховный Совет Республики Хакасия просит решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права.

Относительно апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о несостоятельности её доводов и законности судебного постановления.



Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции представители Верховного Совета Республики Хакасия, Главы Республики Хакасия не явились.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного закона неявка в судебное заседание заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями законодательства.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, обоснованно руководствовался положениями части 1 статьи 26.14 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которым расходы бюджета субъекта Российской Федерации осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы на решение вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).

Проанализировав предписания статей 7, 8, 31, 65, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, суд верно указал, что расходная часть каждого уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации формируется строго в соответствии с основными принципами разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти, одним из которых является принцип самостоятельности бюджетов, означающий недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счёт доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счёт средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.



Правомерным является суждение суда о том, что реализация органом государственной власти субъекта Российской Федерации своих дискреционных полномочий по установлению лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, дополнительных материальных гарантий напрямую зависит от уровня наполнения бюджета собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения им своих расходных обязательств, объективных показателей социально-экономического положения субъекта Российской Федерации.

Такой вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 5 апреля 2013 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца четвёртого части 1 статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Архангельского областного Собрания депутатов», в соответствии с которой установление гарантий деятельности лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, является дискреционным полномочием законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Между тем указанное право не является безусловным, поскольку Бюджетный кодекс Российской Федерации, допуская в целом возможность самостоятельного установления расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, предусматривает определённые ограничения в отношении условий и порядка введения новых расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, которые должны соблюдаться. При этом, реализуя полномочия по установлению тех или иных выплат, законодатель субъекта Российской Федерации обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение субъекта Российской Федерации и возможности его бюджета, и при определении размера указанной выплаты руководствоваться положениями бюджетного законодательства Российской Федерации.

Суд, проанализировав бюджетное законодательство Республики Хакасия, а именно законы Республики Хакасия от 23 декабря 2010 г. № 132-ЗРХ «О республиканском бюджете на 2013 год», от 20 декабря 2011 г. № 126-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», от 19 декабря 2012 г. № 116-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов», от 25 декабря 2013 г. № 118-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», из содержания которого следует, что бюджет Республики Хакасии является дефицитным, субъект относится к числу дотационных регионов Российской Федерации, в доходной части бюджетов которых доля межбюджетных трансфертов составляет от 20 до 60 %, существенную долю доходной части бюджета также составляют федеральные субсидии, направляемые на реализацию расходных обязательств республики, в том числе по обеспечению мер социальной поддержки и по выполнению социально значимых программ, объём полученных из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в соотношении с общим объемом доходов бюджета республики за период с 2011 по 2013 годы является стабильно высоким (в 2011 году - 34,8 %, в 2012 году - 31,3 %, в 2013 году - 33 %), предельный объём государственного внутреннего долга Хакасии существенно вырос с 4 515 837 тыс. руб. на 2011 года до 14 260 725 тыс. руб. на 2014 год), сделал верное заключение о невысоком уровне бюджетной обеспеченности региона.

Учитывая изложенное, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований не согласиться с выводом суда о том, что закрепление в части 4 статьи 12 Закона Республики Хакасия дополнительных материальных гарантий лицам, замещающим государственные должности Республики Хакасия, не согласуется с принципами самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов, противоречит требованиям федерального законодательства.

Ссылка в апелляционной жалобе на отсутствие в Бюджетном кодексе Российской Федерации запрета на установление субъектом Российской Федерации дополнительных расходных обязательств при дефиците бюджета, не может повлиять на правовую судьбу постановленного судебного решения.

Довод апелляционной жалобы о том, что в силу положений статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд должен был прекратить производство по делу, поскольку имеется вступившее в законную силу решение суда о том же предмете, является несостоятельным.

Действительно, определением Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2013 г., отменившим решение Верховного Суда Республики Хакасия от 1 августа 2013 г., удовлетворены требования прокурора о признании недействующей части 4 статьи 12 Закон Республики Хакасия от 28 февраля 2006 г. № 9-ЗРХ «О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия» в отношении слов «нормативными правовыми актами Республики Хакасия».

Между тем Законом Республики Хакасия от 3 декабря 2013 г. № 99-ЗРХ в оспариваемый региональный нормативный акт были внесены изменения, в том числе слова «в соответствии с нормативными правовыми актами Республики Хакасия» были заменены словами «в трёхкратном размере месячного денежного содержания в соответствии с нормативным актом руководителя органа государственной власти Республики Хакасия».

Принимая во внимание, что в настоящем деле оспаривается часть 4 статьи 12 приведённого акта в новой редакции, которая не была предметом судебного нормоконтроля, основания, предусмотренные гражданским процессуальным законом для прекращения производства по делу, отсутствуют.



Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, оснований для её удовлетворения и отмены судебного постановления Судебная коллегия по административным делам не находит.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,

определила:

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 20 марта 2014 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Верховного Совета Республики Хакасия - без удовлетворения.

Председательствующий Судьи