Решение от 6 июля 2020 г. по делу № А71-5507/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

426011, г. Ижевск, ул. Ломоносова, 5

http://www.udmurtiya.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А71-5507/2020
г. Ижевск
06 июля 2020 года
Арбитражный суд Удмуртской Республики в составе судьи Л.Ф. Мосиной, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению первого заместителя прокурора Удмуртской Республики, г.Ижевск о признании незаконным бездействия Администрации муниципального образования «Киясовский район», с.Киясово, выразившиеся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» и обязании разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»,

при участии представителей:

от прокурора: Русских И.Ю. по удостоверению;

от ответчика: не явился, извещен надлежащим образом;

УСТАНОВИЛ:

Первый заместитель прокурора Удмуртской Республики (далее прокурор, заявитель) обратился в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконным бездействия Администрации муниципального образования Киясовский район» (далее администрация ответчик), выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах» и обязании в течение двух месяцев с момента вступления решения суда в законную силу разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

Заявитель в судебном заседании поддержал заявленные требования.

Ответчик требования заявителя не признал по основаниям, изложенным в отзыве на заявление. В обоснование своих возражений указал, что у органа местного самоуправления отсутствуют полномочия по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах.

Администрация в судебное заседание не явилась, представив ходатайство, в котором указала, что заявленные требования не признает. В удовлетворении просит отказать, просит рассмотреть дело в отсутствии представителя.

Дело на основании статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее АПК РФ) рассмотрено в отсутствие ответчика, неявка которого не является препятствием для его рассмотрения.

Как следует из материалов дела, прокуратурой Киясовского района проведена проверка исполнения Администрацией муниципального образования «Киясовский район» законодательства об охране и использовании недр.

Проверкой установлено, что в нарушение частей 1, 2 статьи 6 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее Закон № 294-ФЗ), пункта 5 статьи 5 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее Закон о недрах), статьи 31, пунктов 25.10, 27 статьи 34 Устава Администрации Муниципального образования «Киясовский район», принятого решением Киясовского районного Совета депутатов от 17.06.2005 №214, Порядка ведения Перечня видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования «Киясовский район» от 23.10.2017 №105, Решением Совета депутатов МО «Киясовский район» от 18.04.2016 №396, правовые акты о порядке осуществления муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и административные регламенты проведения соответствующих контрольных проверок администрацией не приняты, уполномоченный орган не определен.

На территории Киясовского района на государственном учете состоят 4 месторождения общераспространенных полезных ископаемых (Киясовское месторождение глины, Чувашское, Первомайское, Яжбахтинксое месторождение песчано-гравийной смеси).

Согласно геологоразведочным работам, проведенным ПГО «Центргеология», запасы на месторождении глины площадью 22,5 га, расположенном в 0,5 км к юго-востоку от с.Киясово, составляют 640 000 куб.м.

В пойме р.Иж, р.Уддядинка, р.Кырыкмас в районе д.Унур-Киясово, с.Данилово, д.Чувашайка, д.Нижняя Малая Салья, имеются запасы торфа в количестве 1200 тыс.куб.м.

Указанные недра включены в Перечень общераспространенных полезных ископаемых по Удмуртской Республике, утвержденных распоряжением от 13.04.2009 Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации №18-р и Правительства Удмуртской Республики №266-р.

Между тем, администрацией не приняты меры по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Закон о недрах.

Отсутствие данного правового акта влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

Прокуратурой Киясовского района в адрес Главы муниципального образования «Киясовский район» внесено представление от 02.03.2020 № 51-2020 об устранении нарушений законодательства об охране и использовании недр. Администрации предложено разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых (л.д.10-11).

Администрация требования прокурора не выполнила, направив в адрес прокурора ответ от 26.03.2020 №487, в котором указала, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон №131-ФЗ), не переданы. Положениями статьи 17.1, пункта 1 статьи 19 Закона №131-ФЗ, статьи 5 Закона о недрах не определен уровень муниципальной власти, уполномоченный на осуществление муниципального контроля. Учитывая диспозитивный характер пункта 4 статьи 1.1. Закона о недрах, отсутствие прямого закрепления полномочий по осуществлению муниципального контроля Законом №131-ФЗ за органом местного самоуправления муниципального района, безусловная обязанность, связанная принятием мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах, у администрации отсутствует (л.д.12-13).

Полагая, что бездействие администрации по не принятию мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах, нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности интересы неограниченного круга лиц - субъектов малого и среднего предпринимательства, прокурор обратился в суд с заявлением, в интересах неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что доводы администрации об отсутствии у органа местного самоуправления полномочий по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля противоречат нормам действующего законодательства. К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся, в том числе, организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории, разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, разработка в соответствии с типовыми административными регламентами, утверждаемыми уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого, наделены органы местного самоуправления. Вместе с тем, администрацией правовые акты о порядке осуществления муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и административные регламенты проведения соответствующих контрольных проверок не приняты, уполномоченный орган не определен. При этом отсутствие прямого указания в Законе № 131-ФЗ на полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, в том числе на полномочия, перечисленные в ст. 5 Закона о недрах, не может свидетельствовать об отсутствии соответствующих полномочий и контроля как такового, поскольку возможность его осуществления может быть закреплена в иных федеральных законах, в том числе, в Законе о недрах.

Оценив представленные по делу доказательства, выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, суд пришел к следующему выводу.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

В силу прямого указания части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта возложена на принявший его орган; согласно положениям ст.65 Кодекса доказывание иных обстоятельств является обязанностью лиц, которые ссылаются на данные обстоятельства.

Федеральным законом от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации наделена от имени Российской Федерации полномочиями осуществления от имени Российской Федерации надзора за исполнением действующих на ее территории законов (статья 1 Закона о прокуратуре).

В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Предметом прокурорского надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (пункт 1 статьи 21 Закона о прокуратуре).

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (пункт 2 статьи 21 Закона о прокуратуре).

Из анализа вышеуказанных правовых норм следует, что прокуратура осуществляет полномочия по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека органами публичной власти, различными государственными учреждениями и организациями, должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, гражданами.

Именно в компетенции прокуратуры по выявлению нарушений закона и прав граждан во всех сферах государственной и общественной жизни, прежде всего, и заключаются особенности прокурорского надзора, как особого вида государственно-властной надзорной деятельности.

В соответствии со статьей 17.1 Закона 131-ФЗ органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона №294-ФЗ.

Под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований (пункт 4 статьи 2 Закона №294-ФЗ).

Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Согласно статье 6 Закона №294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом (часть 1).

К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся:

1) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории. Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования;

1.1) организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления;

2) разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, разработка в соответствии с типовыми административными регламентами, утверждаемыми уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

3) организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации, за исключением муниципального контроля, осуществляемого уполномоченными органами местного самоуправления в сельских поселениях;

4) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий (часть 2).

В соответствии со статьей 31 Устава Администрации МО «Киясовский район», принятого решением Киясовского районного Совета депутатов от 17.06.2005 № 214 администрация района - исполнительно-распорядительный орган муниципального района, наделенный настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального района федеральными законами и законами Удмуртской Республики.

Пунктами 25.10, 27 статьи 34 Устава за администрацией района закреплены полномочия по осуществлению муниципального контроля по иным вопросам, предусмотренным федеральными законами, в порядке, установленном федеральным законодательством, законами Удмуртской Республики и принятыми в соответствии с ними муниципальными правовыми актами, а также по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального района федеральными законами и законами Удмуртской Республики.

В соответствии с Порядком ведения Перечня видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, утвержденного Решением Совета депутатов МО «Киясовского района» от 23.10.2017 №105, муниципальный контроль осуществляется Администрацией Киясовского района в лице ее структурных подразделений, уполномоченных на осуществление муниципального контроля.

Решением Совета депутатов МО «Киясовского района» от 18.04.2016 №396 утверждена информация об использовании полезных ископаемых и природных ресурсов, в том числе местного значения, на территории МО «Киясовский район».

Статьей 1.1 Закона о недрах разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней федеральными законами.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.

В соответствии с пунктом 5 статьи 5 Закона о недрах к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования относится контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Как следует из материалов дела правовые акты о порядке осуществления муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и административные регламенты проведения соответствующих контрольных проверок администрацией не приняты, уполномоченный орган не определен.

Доказательств обратного, а также возражений относительно заявленных требований прокурора, ответчиком в материалы дела не представлено.

С учетом изложенных обстоятельств, суд пришел к выводу о доказанности материалами дела факта неправомерного бездействия администрации, выразившегося в не принятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах.

Отсутствие указанного правового акта влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

Довод ответчика об отсутствии у органа местного самоуправления полномочий по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах, судом отклоняется, поскольку противоречит нормам действующего законодательства.

Пунктами «в», «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование общественных отношений, связанных с недропользованием, осуществляется Конституцией Российской Федерации, Законом о недрах, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Закон №131-ФЗ в соответствии с Конституцией РФ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в России, определяет государственные гарантии его осуществления, при этом прямо не указывает на полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, в том числе на полномочия, перечисленные в статье 5 Закона о недрах.

Между тем, отсутствие такого прямого указания в Законе № 131-ФЗ не может свидетельствовать об отсутствии соответствующих полномочий и контроля как такового, поскольку возможность его осуществления может быть закреплена в иных федеральных законах, в частности - в Законе о недрах.

При изложенных обстоятельствах требования заявителя подлежат удовлетворению.

В целях восстановления нарушенных прав и законных интересов заявителя в порядке статьи 201 АПК РФ, администрация обязана устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. С учетом принятого решения согласно статье 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины относятся на ответчика. В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым Верховным Судом Российской Федерации, арбитражными судами, в качестве истцов или ответчиков освобождены от уплаты государственной пошлины. Таким образом, государственная пошлина взысканию не подлежит.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Удмуртской Республики

РЕШИЛ:

Заявленные требования удовлетворить. Признать незаконным бездействие Администрации муниципального образования «Киясовский район», выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

Обязать Администрацию муниципального образования «Киясовский район» в течение двух месяцев с момента вступления решения суда в законную силу разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд г. Пермь в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Судья Л.Ф. Мосина