Постановление от 13 марта 2023 г. по делу № А40-74270/2022

ПОСТАНОВЛЕНИЕ


г. Москва

13.03.2023

Дело № А40-74270/2022


Резолютивная часть постановления объявлена 09.03.2023

Полный текст постановления изготовлен 13.03.2023


Арбитражный суд Московского округа

в составе: председательствующего судьи Холодковой Ю.Е.,

судей: Латыповой Р.Р., Шевченко Е.Е.

при участии в заседании:

ФИО1 – лично, паспорт

От Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации – представитель ФИО2, доверенность от 10.12.2020

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу ФИО1

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 30.09.2022, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2022 по делу № А40-74270/22

по заявлению ФИО1

к Министерству цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации

третьи лица: 1) АО «Калуга Астрал», 2) Управление Роскомнадзора по ЦФО, 3) ООО «1СГендальф»

о признании незаконным определения,

УСТАНОВИЛ:

ФИО1 (далее - заявитель, ФИО1) обратился в Арбитражный суд города Москвы с заявлением об отмене не оформленного надлежащим образом определения Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (далее - ответчик, Минцифры России, Министерство) об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении по статье 13.33 КоАП РФ.

К участию в деле, в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены АО «Калуга Астрал», Управление Роскомнадзора по ЦФО, ООО «1С-Гендальф».

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 30.09.2022, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2022, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятыми судебными актами, ФИО1 обратился в Арбитражный суд Московского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой и постановление суда апелляционной инстанций, принять по делу новый судебный акт.

Оспаривая принятые судебные акты, кассатор указал, что заявлял об административном правонарушении, а не о проведении контрольных (надзорных) мероприятий, в связи с чем выводы судов являются ошибочными, указывает на обязанность рассмотрения обращения в порядке, предусмотренном ст.28.1 КоАП РФ со ссылкой на то, что в случае отказа в возбуждении дела необходимо выносить мотивированное определение об этом.

В соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации информация о времени и месте судебного заседания была опубликована на официальном интернет-сайте http://kad.arbitr.ru.

В судебном заседании от Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации поступили отзывы на кассационную жалобу, которые в порядке ст.279 АПК РФ приобщены к материалам дела.

От кассатора в суд кассационной инстанции посредством информационной системы «Мой арбитр» поступило ходатайство об участии в судебном заседании с использованием информационной системы «Картотека арбитражных дел» (онлайн-заседания), а также ходатайство об отложении или объявлении перерыва в судебном заседании в случае отказа в удовлетворении ходатайства о проведении онлайн заседания в целях необходимости обеспечения явки заявителя.

Ходатайство об участии в судебном заседании с использованием информационной системы «Картотека арбитражных дел» (онлайн-заседания) судом кассационной инстанции удовлетворено, судебное заседание проведено с использованием информационной системы «Картотека арбитражных дел» (онлайн-заседания).

В судебном заседании ФИО1 поддержал доводы кассационной жалобы, не настаивал на ранее заявленном ходатайстве об отложении.

Представитель Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации возражал по доводам кассационной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, своих представителей в судебное заседание суда кассационной инстанции не направили, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Изучив доводы кассационной жалобы, исследовав материалы дела, проверив в порядке статей 284, 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов, содержащихся в обжалуемых судебных актах, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции приходит к следующим выводам.

Судом первой инстанции установлено, что 28.03.2022 №В-7103МЭДО в Минцифры России поступило письмо Роскомнадзора от 21.03.2022 №33591-02-11/77, согласно которому в Министерство в соответствии с частью 4 статьи 8 Федерального закона от 02.05.2006 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №59-ФЗ) перенаправлено обращение ФИО1

В своем обращении заявитель, ссылаясь на более ранние свои обращения от 17.02.2022 №№08-9214, 9215, 9216, просил возбудить дело об административном правонарушении в отношении удостоверяющего центра АО «Калуга Астрал», а также в отношении ООО «1С-Гэндальф».

Министерство письмом от 07.04.2022 №П15-7413-ОГ сообщило заявителю об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Посчитав указанное письмо незаконным и нарушающим его права, ФИО1 обратился в суд с заявлением по настоящему делу с указанными требованиями.

Суд первой инстанции, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии со статьей 71 АПК РФ, руководствуясь положениями Федерального закона от 31.07.2020 №248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №248-ФЗ), Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон №294-ФЗ), постановления Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 №336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (далее - постановление Правительства №336), постановления Правительства Российской Федерации от 24.03.2022 №448 «Об особенностях осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в отношении аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее - постановление Правительства №448), установив, что Министерством доведено до сведения заявителя о том, что в связи с вступлением в силу постановления Правительства №336 и постановление Правительства №448, отсутствует возможность в 2022 году проведения контрольных (надзорных) мероприятий и, соответственно, нет возможности привлечения указанных лиц к административной ответственности, пришел к выводу о том, что отказ Министерства в возбуждении дела об административном правонарушении в иной форме (путем направления письменного ответа на обращение заявителя), не привело к нарушению каких-либо прав заявителя.

Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции, указал, что в рассматриваемом случае заявления ФИО1, поданные в административный орган в отношении АО «Калуга Астрал» и ООО «1С-Гэндальф» о возбуждении дел об административных правонарушениях по статье 13.33 КоАП РФ, содержат указания на факты, для проверки которых необходимо проведение контрольных (надзорных) мероприятий.

Апелляционным судом указано, что в рассматриваем случае АО «Калуга Астрал» и ООО «1С-Гэндальф» являются аккредитованными организациями, осуществляющими деятельность в области информационных технологий, включенными в реестр аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий и, исходя из содержания пункта 3 постановления Правительства №336, основания для проведения контрольных (надзорных) мероприятий отсутствуют.

Апелляционный суд пришел к выводу, что поскольку в данном случае возбуждение административного дела требовало проведения контрольных мероприятий, возможности осуществления которых в 2022 году в силу постановлений Правительства №336 и №448 в отношении АО «Калуга Астрал» и ООО «1С-Гэндальф» не имеется, отказ Министерства в возбуждении дела об административном правонарушении обоснован.

Апелляционным судом указано, что то обстоятельство, что мотивированный отказ в возбуждении дела об административном правонарушении Министерство оформило не определением, а письмом от 07.04.2022 №П15-7413-ОГ, не изменяет существа принятого и изложенного в указанном письме решения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Апелляционный суд пришел к выводу о том, что в рассматриваемом случае несоблюдение формы решения административного органа не повлекло нарушения прав и законных интересов заявителя, поскольку он реализовал право на обжалование принятого решения в рамках настоящего дела.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции полагает, что при принятии судебных актов судами обеих инстанций не учтено следующее.

Как разъяснено Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 30 марта 2021 года N 9-П, часть 5 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования означает, что по обращению, содержащему данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением отдельных правонарушений, перечисленных в данном Кодексе), уполномоченное должностное лицо, сделавшее вывод об отсутствии оснований для возбуждения дела об административном правонарушении, выносит мотивированное определение об отказе в возбуждении такого дела; подобное регулирование отвечает принципам справедливости, законности, равенства, правовой определенности, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, гарантиям государственной защиты прав и свобод.

В этом же постановлении Конституционный Суд Российской Федерации, указав, что действующее законодательство не исключает права физического или юридического лица оспаривать (обжаловать) по правилам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отказ в возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенный уполномоченным должностным лицом не в виде определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, а в иной форме, подчеркнул, что такой отказ может быть оспорен и в порядке производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, по мотиву несоответствия его формы требованию части 5 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и предполагает удовлетворение требования о признании его незаконным в случае, если будет установлено несоблюдение формы отказа. Иное означало бы игнорирование конституционных гарантий государственной защиты права граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Судами установлено, что отказ был вынесен в форме ответа, в то время как в соответствии с частью 5 статьи 28.1 КоАП РФ, в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении, должностным лицом выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

В силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Министерством не представлены доказательства принятия мотивированного определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в порядке ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ.

Согласно ч. 2 ст. 201 АПК РФ, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, Министерством допущено несоблюдение формы отказа, что в соответствии с разъяснениями, изложенными в Постановлении Конституционного суда РФ № 9-П предполагает удовлетворение требования о признании его незаконным.

Реализуя предоставленные федеральным законом полномочия, Правительство Российской Федерации издало Постановление от 10 марта 2022 года N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее - Постановление N 336).

Согласно пункту 1 Постановления N 336 (в редакции, применимой к отношениям сторон) в 2022 году не проводятся плановые контрольные (надзорные) мероприятия, плановые проверки при осуществлении видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируется Законом о государственном контроле и Законом о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также при осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации и за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления (включая контроль за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий, а также контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий), за исключением случаев, указанных в пункте 2 Постановления N 336.

Особенности проведения в 2022 году внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, внеплановых проверок в рамках видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля установлены в пункте 3 Постановления.

Так, в 2022 году внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия, внеплановые проверки проводятся исключительно при условии согласования с органами прокуратуры, в частности: при непосредственной угрозе причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан, по фактам причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан; при непосредственной угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера, по фактам возникновения чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера.

При этом в силу пункта 9 Постановления N 336 должностное лицо контрольного (надзорного) органа, уполномоченного на возбуждение дела об административном правонарушении, в случаях, установленных законодательством, вправе возбудить дело об административном правонарушении, если состав административного правонарушения включает в себя нарушение обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля (за исключением государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления), исключительно в случае, предусмотренном пунктом 3 части 2 статьи 90 Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (за исключением случаев необходимости применения меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности).

Вступившим в законную силу Решением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 30 августа 2022 года N АКПИ22-494 пункт 9 Постановления N 336 признан законным и соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В указанном решении, а также апелляционном определении Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 24 ноября 2022 года суд указал, что поскольку оценка соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля на основании Закона о государственном контроле и Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, пункт 9 Постановления, предусматривающий, что в случае поступления сведений о возможных признаках нарушения обязательных требований контрольный (надзорный) орган оценивает их достаточность для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении только по результатам проведения контрольного (надзорного) мероприятия, соответствует указанному федеральному законодательству, а следовательно, не нарушает права, свободы и законные интересы административных истцов.

Соответственно, положения Закона о государственном контроле и Постановления N 336 не содержат каких-либо правовых норм, ограничивающих возможность возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении нарушений обязательных требований, выявленных не по результатам контрольных (надзорных) мероприятий.

Введение Правительством Российской Федерации ограничений не отменяет предусмотренные КоАП РФ процессуальные механизмы получения доказательств по делу и производства по нему, включая возможность проведения административного расследования, которое согласно подпункту "а" пункта 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" представляет собой комплекс процессуальных действий уполномоченных лиц, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление.

Постановление N 336 не отменяет обязательных правил, установленных КоАП РФ, в связи с чем в случае, если вменяемое обществу в вину нарушение выявлено в ходе рассмотрения материалов, поступивших из административного органа или от гражданина, орган вправе провести проверку и возбудить дело об административном правонарушении.

Соответственно, поскольку фактические обстоятельства по делу установлены на основании полного и всестороннего исследования фактических обстоятельств по делу, а ошибочность выводов судебных инстанций связана с неправильным применением норм материального права, суд кассационной инстанции в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации счел возможным не передавая дело на новое рассмотрение принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Как отмечено Конституционным Судом Российской Федерации в вышеназванном Постановлении № 9-П, в том случае, когда арбитражный суд признает незаконным в связи с несоответствием ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ оспариваемый (обжалуемый) физическим или юридическим лицом отказ уполномоченного должностного лица вынести по итогам рассмотрения обращения заявителя, содержащего данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, указанное должностное лицо обязано в кратчайший срок вновь рассмотреть обращение и вынести по нему решение в надлежащей форме, с тем, чтобы в дальнейшем не была утрачена возможность осуществления производства по делу об административном правонарушении по причине истечения срока давности привлечения к административной ответственности.

С учетом изложенного, ввиду неправильного применениями судами первой и апелляционной инстанций норм материального права, судебные акты подлежат отмене (пункт 2 части 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

руководствуясь статьями 176, 284 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г. Москвы от 30.09.2022, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2022 по делу № А40-74270/22 отменить.

Признать незаконным отказ Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном, вынесенного в форме ответа Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 07.04.2022 №П15-7413-ОГ.

Обязать Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации принять в порядке, предусмотренном статьей 28.1 КоАП РФ, процессуальное решение по заявлениям ФИО1

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий-судья Ю.Е. Холодкова

Судьи: Р.Р. Латыпова

Е.Е. Шевченко