Постановление от 4 мая 2017 г. по делу № А05-10962/2016

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

http://14aas.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А05-10962/2016
г. Вологда
05 мая 2017 года


Резолютивная часть постановления объявлена 27 апреля 2017 года.

В полном объёме постановление изготовлено 05 мая 2017 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Докшиной А.Ю. и Журавлева А.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии от ответчика ФИО2 по доверенности 02.09.2016 № 21,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Контрольно-счетной палаты Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 07 февраля 2017 года по делу № А05-10962/2016 (судья Быстров И.В.),

у с т а н о в и л:

государственное бюджетное учреждение здравоохранения Архангельской области «Плесецкая центральная районная больница» (ОГРН <***>, ИНН <***>; место нахождения: 164262, <...>; далее – учреждение, ГБУЗ АО «Плесецкая ЦРБ», больница) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Контрольно-счетной палате Архангельской области (ОГРН <***>, ИНН <***>; место нахождения: 163000, город Архангельск, площадь Ленина, дом 1; далее – КСП, контрольно-счетная палата) о признании недействительным пункта 3 представления от 29.09.2016 № 01-02/764.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требований относительно предмета спора, привлечен Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Архангельской области (далее – фонд).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 07 февраля 2017 года по делу № А05-10962/2016 заявленные требования удовлетворены.

Контрольно-счетная палата с судебным актом не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, а также на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

ГБУЗ АО «Плесецкая ЦРБ» в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласилось, просит решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Фонд в отзыве на жалобу изложенные в ней доводы поддержал, просит оспариваемое решение суда отменить.

Заявитель и третье лицо надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя ответчика, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, по итогам проверки финансово-хозяйственной деятельности учреждения за 2015 год и текущий период 2016 года контрольно-счетной палатой составлен акт от 26.08.2016 и выдано представление от 29.09.2016 № 01-02/764.

В числе прочего в акте (на страницах с 36 по 40 акта) и в представлении (на странице 2 в пункте 3 описательно-мотивировочной части представления) КСП сделан вывод о том, что больницей допущено нецелевое расходование средств, поскольку в нарушение статьи 147 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ), пункта 29 Отраслевого примерного положения об оплате труда в государственных бюджетных и автономных учреждениях Архангельской области в сфере здравоохранения, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 25.12.2012 № 600-пп (далее – Отраслевое положение об оплате труда), пункта 26 Положения о системе оплаты труда в ГБУЗ АО «Плесецкая ЦРБ», утвержденного приказом учреждения от 17.05.2013 № 86, пункта 16 Положения о системе оплаты труда в ГБУЗ АО «Плесецкая ЦРБ», утвержденного приказом учреждения от 20.11.2015 № 385, а также пункта 13 Тарифного соглашения в сфере обязательного медицинского страхования от 01.02.2016 работникам структурных подразделений учреждения: Североонежского филиала № 1, Обозерского филиала № 2, Коневского филиала № 3, Оксовской амбулатории, Федовской амбулатории, Пермиловской амбулатории, Пуксоозерской амбулатории, фельдшерско-акушерских пунктов «Улитино», «Ундозеро», «Анисимовский», «Ярнема», «Булатово» произведены выплаты за работу с вредными и (или) опасными условиями труда при отсутствии аттестации рабочих мест по условиям труда, специальной оценки условий труда.

Как указано в акте и в представлении, неправомерные выплаты по этому нарушению составили за 2015 год 732 183 руб. 84 коп., за первое полугодие 2016 года – 492 917 руб. 63 коп.

В итоговой части представления на основании пункта 2 статьи 268.1, пункта 3.1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ), статьи 18 Закона Архангельской области от 30.05.2011 № 288-22-ОЗ «О контрольно-счетной палате Архангельской области» (далее – Закон области от КСП, Закон № 288-22-ОЗ) КСП потребовала от учреждения:

1) рассмотреть информацию об указанных в представлении недостатках и нарушениях законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;

2) принять меры по устранению выявленных недостатков и нарушений законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, в том числе перечислить на лицевой счет территориального фонда обязательного медицинского страхования Архангельской области средства в размере 1 426 622 руб. 39 коп., использованные не по целевому назначению, в том числе средства на осуществление выплат за работу с вредными и (или) опасными условиями труда;

3) принять меры по устранению причин и условий выявленных недостатков и нарушений законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, в том числе: обеспечить соблюдение трудового законодательства Российской Федерации, требований устава Учреждения в части обязанности эффективно использовать денежные средства Учреждения, обеспечить целевое использование средств обязательного медицинского страхования, обеспечить соблюдение требований нормативных правовых актов, регулирующих порядок начисления заработной платы работникам Учреждения, в том числе при начислении выплат за работу с вредными и (или) опасными условиями труда, рассмотреть возможность привлечения к ответственности лиц, допустивших указанные нарушения.

Не согласившись с представлением КСП от 29.09.2016 № 01-02/764 в указанной выше части, учреждение оспорило его в судебном порядке.

В силу части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо, которые приняли такие акты и решения.

Из части 1 статьи 198 названного Кодекса следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

Удовлетворяя заявленные требований, суд первой инстанции в решении отметил, что выявленное нарушение не является нарушением бюджетного законодательства, в связи с этим КСП не вправе в своем представлении указывать на необходимость его устранения и, кроме того, указал на недоказанность контрольно-счетной палатой норм БК РФ.

С выводом суда о том расходование средств на оплату труда сотрудников учреждения не относится к компетенции КСП, апелляционная инстанция считает ошибочными.

Частью 1 статьи 9 Закона № 6-ФЗ и пунктом 1 статьи 8 Закона области о КСП к полномочиям контрольно-счетной палаты отнесен, кроме прочего, контроль за исполнением бюджета Архангельской области и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Архангельской области, а также контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств областного бюджета, средств бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Архангельской области.

Статьей 1 БК РФ к бюджетным являются правоотношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов статьей 10 БК РФ отнесены к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

В силу статьи 2 этого Кодекса бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из названного Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 БК РФ.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные частью первой статьи 2 БК РФ, не могут противоречить указанному Кодексу.

В соответствии с частью 1 статьи 147 БК РФ расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Медицинская организация, будучи участником обязательного медицинского страхования, в соответствии с частью 2 статьи 9 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее - Закон № 326-ФЗ) осуществляет свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования (далее – ОМС) на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС.

Статьей 4 Закона № 326-ФЗ установлено, что одним из основных принципов осуществления ОМС является обеспечение за счет средств ОМС гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной и базовой программ ОМС.

Согласно пункту 5 части 2 статьи 20 Закона № 326-ФЗ медицинские организации обязаны использовать средства ОМС, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами ОМС.

В силу части 6 статьи 14, части 2 статьи 28, части 1 статьи 38 этого же Закона средства, получаемые медицинскими организациями в счет оплаты оказанной медицинской помощи по договорам со страховщиками, являются целевыми.

Главой 7 Закона № 326-ФЗ программы обязательного медицинского страхования подразделяются на территориальную программу ОМС и базовую программу ОМС.

В соответствии с частью 6 статьи 36 этого Закона территориальная программа ОМС в рамках реализации базовой программы ОМС определяет на территории субъекта Российской Федерации способы оплаты медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по ОМС, структуру тарифа на оплату медицинской помощи, содержит реестр медицинских организаций, участвующих в реализации территориальной программы ОМС, определяет условия оказания медицинской помощи в них.

В соответствии с частью 7 статьи 35 Закона № 326-ФЗ структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя, в том числе, расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации.

В связи с этим расходные обязательства получателей средств соответствующих бюджетов, в данном случае средств фонда обязательного медицинского страхования, являются бюджетными правоотношениями и контроль за их использованием отнесен к компетенции КСП.

Вместе с тем, ошибочность рассмотренного вывода суда не привела к принятию неверно решения.

При этом апелляционная инстанция исходит из следующего.

Нецелевым использованием бюджетных средств в соответствии с частью 1 статьи 306.4 БК РФ признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Вместе с тем, изложенное на страницах 36 - 40 акта от 26.08.2016 и в пункте 3 описательно-мотивировочной части оспариваемого представления не свидетельствует о нарушении бюджетного законодательства, в частности о нецелевом использовании бюджетных средств.

Как верно отметил суд первой инстанции, к числу основополагающих принципов бюджетной системы Российской Федерации отнесен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 38 БК РФ), который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В самом акте от 26.08.2016 и в представлении в оспариваемой части не указано, какие именно нормы бюджетного законодательства нарушены учреждением.

В пункте 14.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» отмечено, что при рассмотрении вопроса о законности меры принуждения в виде изъятия в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, примененной на основании статьи 289 БК РФ, а также дел о привлечении лиц к административной ответственности на основании статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судам необходимо учитывать следующее.

Статьей 38 БК РФ установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Согласно статье 289 БК РФ использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, является нецелевым использованием бюджетных средств.

Следовательно, в силу приведенных положений БК РФ нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств.

В данном случае контрольно-счетная палата фактически ссылается на нарушения трудового законодательства.

Суд первой инстанции правильно отметил, что ни из акта от 26.08.2016, ни из оспариваемого представления невозможно установить, какие именно нормы бюджетного законодательства, по мнению контрольно-счетной палаты, не соблюдены учреждением применительно к выявленному нарушению и почему они должны влечь именно те последствия, которые указаны в итоговой части этого представления, в том числе обязанность перечислить на лицевой счет ТФОМС средства, использованные на осуществление выплат за работу с вредными и (или) опасными условиями труда, обязанность рассмотреть возможность привлечения к ответственности лиц, допустивших нарушение.

Кроме того, в нарушение положений статей 65 и 200 АПК РФ она не доказала, что произведенные выплаты осуществлены с нарушением принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, установленного статьей 38 БК РФ, эффективности использования бюджетных средств, иных принципов либо с нарушением иных норм бюджетного законодательства.

Напротив, из акта следует и представителем КСП при рассмотрении дела судом апелляционной инстанции не отрицается, что расходование бюджетных средств по рассматриваемому эпизоду осуществлялось исключительно по статье 211 «заработная плата», то есть средства использовались с учетом части 7 статьи 35 Закона № 326-ФЗ, предусматривающей, что тариф на оплату медицинской помощи включает в себя, в том числе расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, на цели их получения.

Превышений расходования бюджетных средств также не выявлено.

Из акта и предписания контрольно-счетной палаты при этом не представляется возможным установить и как она рассчитала доплаты работникам, произведенные за счет средств ОМС.

Помимо того, статьей 147 ТК РФ установлено, что для работников, занятых на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда, оплата устанавливается в повышенном размере по сравнению с тарифными ставками, окладами (должностными окладами), установленными для различных видов работ с нормальными условиями труда, но не ниже размеров, установленных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами. Конкретные размеры повышения оплаты труда устанавливаются работодателем с учетом мнения представительного органа работников в порядке, установленном статьей 372 настоящего Кодекса для принятия локальных нормативных актов, либо коллективным договором, трудовым договором.

Согласно статье 219 ТК РФ каждый работник имеет право на гарантии и компенсации, установленные законом, коллективным договором, соглашением, трудовым договором, если он занят на тяжелых работах и работах с вредными и (или) опасными условиями труда. Размеры, порядок и условия предоставления гарантий и компенсаций работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, устанавливаются в порядке, предусмотренном статьями 92, 117 и 147 настоящего кодекса.

Конкретные размеры повышения оплаты труда устанавливаются работодателем с учётом мнения представительного органа работников в порядке, установленном статьёй 372 названного Кодекса для принятия локальных нормативных актов, либо коллективным договором, трудовым договором.

В данном случае спорные выплаты работникам осуществлены с учетом условий заключенных с ними трудовых договоров, которыми предусмотрены данные выплаты.

В соответствии с пунктами 27, 28 Отраслевого примерного положения об оплате труда выплаты, обеспечивающие оплату труда в повышенном размере работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, отнесены к выплатам компенсационного характера

Согласно пункту 29 этого Отраслевого положения выплаты работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, устанавливаются в процентах к окладу (должностному окладу), ставке заработной платы в соответствии со статьей 147 ТК РФ.

Минимальный размер выплат работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, составляет 4 процента оклада (должностного оклада), ставки заработной платы.

Конкретные размеры выплат работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, определяются положениями о системе оплаты труда на основании специальной оценки условий труда не ниже минимального размера, определенного этим Отраслевым положением.

Руководители учреждений обеспечивают проведение специальной оценки условий труда в соответствии с законодательством о специальной оценке условий труда.

Согласно пункту 29.1 Отраслевого положения об оплате труда медицинским работникам, участвующим в оказании психиатрической помощи, медицинским работникам, осуществляющим диагностику и лечение ВИЧ-инфицированных, работникам, работа которых связана с материалами, содержащими вирус иммунодефицита человека, медицинским работникам, непосредственно участвующим в оказании противотуберкулезной помощи (далее - отдельные медицинские и иные работники), устанавливаются выплаты работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда. Размеры выплат отдельным медицинским и иным работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, определены в приложении № 8 к этому Отраслевому положению.

В силу части 2 статьи 17 Федерального закона от 28.12.2013 № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда» (далее – Закон № 426-ФЗ) работодатель обязан обеспечить проведение специальной оценки условий труда в случаях, установленных частью 1 статьи 17 данного Федерального закона. Частью 4 статьи 27 этого же Федерального закона установлено, что в случае если до дня вступления его в силу в отношении рабочих мест была проведена аттестация рабочих мест по условиям труда, то специальная оценка условий труда в отношении таких рабочих мест может не проводиться в течение пяти лет со дня завершения данной аттестации, за исключением случаев возникновения обстоятельств, указанных в части 1 статьи 17 Закона № 426-ФЗ.

Контрольно-счетная палата в ходе проверки установила, и заявителем не оспаривалось, что выплаты за работу с вредными и (или) опасными условиями труда работникам указанных на странице 40 акта от 26.08.2016 и в пункте 3 оспариваемого представления структурных подразделений учреждения осуществлены в 2015 году и в первом полугодие 2016 года в отсутствие аттестации рабочих мест или специальной оценки условий труда.

Вместе с тем действующей в спорных периодах редакцией ТК РФ осуществление доплат за вредные и (или) опасные условия труда не поставлено в зависимость от наличия аттестации рабочих мест или специальной оценки условий труда.

В связи с изложенным расходование средств обязательного медицинского страхования на выплаты работникам, в том числе работникам, оказывающим медицинские услуги, при наличии трудовых договоров нельзя признать нецелевым использованием бюджетных средств.

Аналогичный вывод содержится и в определении Верховного Суда Российской Федерации от 20.04.2016 № 306-16-2955.

Кроме того, доказательства того, что соответствующие выплаты установлены в соответствующих договорах произвольно, при отсутствии действительных к тому оснований, КСП не привела.

Судом также отмечено, что по результатам проведенной в 2016 году специальной оценки условий труда работников ГБУЗ АО «Плесецкая ЦРБ» были подтверждены вредные условия труда по большинству из спорных рабочих мест.

В силу изложенного, суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные больницей требования.

Выводы суда, изложенные в решении от 07.02.2017 , соответствуют обстоятельствам дела. Решение принято с учетом доказательств, исследованных в ходе судебного разбирательства. Имеющие значение для дела обстоятельства выяснены полно и доказаны в судебном заседании.

Подателем апелляционной жалобы не приведены доводы, опровергающие решение суда, которое является законным и обоснованным

Оснований для отмены судебного акта не усматривается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Архангельской области от 07 февраля 2017 года по делу № А05-10962/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Контрольно-счетной палаты Архангельской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

А.Ю. Докшина

А.В. Журавлев