Решение от 14 ноября 2018 г. по делу № А49-6881/2018

Арбитражный суд Пензенской области

Кирова ул., д. 35/39, Пенза г., 440000,

тел.: +78412-52-99-97, факс: +78412-55-36-96, http://www.penza.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело №А49-6881/2018
14 ноября 2018г.
город Пенза


Резолютивная часть решения объявлена 07 ноября 2018г.

В полном объеме решение изготовлено 14 ноября 2018г.

Арбитражный суд Пензенской области в составе судьи Дудоровой Н.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Займидорога М.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО1 (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к администрации города Пензы (ОГРН <***>, ИНН <***>)

об оспаривании ненормативного правового акта,

третьи лица: Федеральное государственное бюджетное учреждение «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» в лице филиала по Пензенской области (ОГРН <***>, ИНН <***>),

Управление градостроительства и архитектуры администрации города Пензы (ОГРН <***>, ИНН <***>),

при участии в судебном заседании: от заявителя – ФИО2 – представителя по доверенности от 16.07.2018, от ответчика – ФИО3, - заведующего сектором отдела по градостроительным правоотношениям правового управления по доверенности №1-14-1177 от 11.09.2017, от третьего лица - Управление градостроительства и архитектуры администрации города Пензы – ФИО4 – представителя по доверенности от 17.05.2018,

установил:

индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – заявитель, Предприниматель) обратился в арбитражный суд с заявлением, уточненным в ходе судебного разбирательства в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (том 1 л.д. 127), к администрации города Пензы (далее – так же, ответчик) о признании незаконным оформленного постановлением №566 от 05.04.2018 отказа в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства по адресу: <...>, в части отказа в предоставлении разрешения на отклонение от предельного параметра разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства в виде уменьшения минимальной площади земельного участка с кадастровым номером 58:29:4003007:243 до 264кв.м.

В обоснование заявленных требований Предприниматель указал, что принадлежащий ему спорный объект недвижимости был построен и введен в эксплуатацию до введения в действие Правил землепользования и застройки города Пензы. Земельный участок имеет вид разрешенного использования «для размещения незавершенного строительством многофункционального модуля под размещение детско-юношеского спортивного клуба и специализированного магазина спортивного инвентаря». Заявитель указывает, что для изменения вида разрешенного использования участка на «магазины торговой площадью не более 3000кв. м» ему необходимо получить разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительств в части уменьшения размера земельного участка с минимально установленного градостроительным регламентом в 400кв.м до фактического размера участка площадью 264кв.м. Полагает, что при этом основное назначение участка в виде «магазин» фактически не меняется.

Считает, что оспариваемый отказ Администрации лишает заявителя как собственника объекта и земельного участка, на котором он расположен, выбрать вид разрешенного использования земельного участка из числа установленных действующими Правилами землепользования и застройки.

В ходе судебного разбирательства представитель Предпринимателя поддержал заявленные требования с учетом их уточнения, кроме того, просил суд обратить внимание на тот факт, что постановлением администрации города Пензы №1073 от 15.06.2017 утвержден проект межевания территории, ограниченной улицами Суворова, ФИО5, территорией домов №162 по ул. Суворова, №№15, 17, 21 по ул. Ворошилова, улицей Дунаевка и территорией жилого дома №182 по ул. Суворова в городе Пензе (том 1 л.д. 115-123). Указанным проектом предусмотрено образование из спорного земельного участка с кадастровым номером 58:29:4003007:243 путем перераспределения с муниципальными землями участка площадью 304кв.м, что также менее установленного градостроительным регламентом параметра минимальной площади земельного участка (том 1 л.д. 120).

Администрация города Пензы отклонила требования заявителя, сославшись на законность и обоснованность оспариваемого решения и соблюдения установленной процедуры при его принятии. Подробно позиция ответчика приведена в письменном отзыве (том 1 л.д. 72-74), доводы которого представитель Администрации подержал в судебном заседании.

В качестве третьих лиц¸ не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены Управление градостроительства и архитектуры администрации города Пензы, поддержавшее позицию ответчика в споре, и Федеральное государственное бюджетное учреждение «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» в лице филиала по Пензенской области, полагавшее результат разрешения спора на усмотрение суда (том 1 л.д. 138).

В соответствии с нормами статей 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом положительного мнения участников процесса, суд рассмотрел дело в судебном заседании в отсутствие представителя третьего лица ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии».

Как следует из материалов дела и установлено судом, Предприниматель является собственником объекта недвижимости – нежилого торгово-офисного здания, двухэтажного, подземная этажность – подвал, общей площадью 612,4 кв.м, литера А по адресу: <...>, а также земельного участка из категории земель населенных пунктов, с разрешенным использованием для размещения незавершенного строительством многофункционального модуля под размещение детско-юношеского спортивного клуба и специализированного магазина спортивного инвентаря, площадью 264кв.м, с кадастровым номером 58:29:4003007:243, расположенного по тому же адресу. Права собственности зарегистрированы и подтверждены свидетельствами о государственной регистрации права (том 1 л.д. 9-10).

Указанный объект недвижимости возведен на основании разрешения от 24.03.2007 на строительство многофункционального модуля под размещение детско-юношеского спортивного клуба и специального магазина спортивного инвентаря и введен в эксплуатацию на основании разрешения на ввод в эксплуатацию от 24.11.2008 многофункционального модуля под размещение детско-юношеского спортивного клуба и специального магазина спортивного инвентаря (том 1 л.д. 24-27).

По результатам градостроительного зонирования территории города Пензы – разделения территории на зоны с установлением для каждой из них градостроительного регламента – решением Пензенской городской Думы №229-13/5 от 22.12.2009 утверждены Правила землепользования и застройки города Пензы.

Принадлежащий заявителю земельный участок с кадастровым номером 58:29:4003007:243 расположен в зоне обслуживания и деловой активности местного значения Ж-3 - зона многоэтажной жилой застройки выше 5 этажей. Как указано в Правилах землепользования и застройки указанная зона выделена для формирования жилых районов высокой плотности с размещением многоквартирных домов выше 5 этажей.

Для данной территориальной зоны установлены следующие основные виды разрешенного использования: многоквартирные жилые дома выше 5 этажей; многоквартирные жилые дома выше 5 этажей с встроенными (первый, второй этажи) и/или пристроенными объектами социально-бытового обслуживания, административными и торговыми помещениями; детские сады, иные объекты дошкольного воспитания; школы общеобразовательные; общежития; аптеки, аптечные пункты, оптики; учреждения дополнительного образования; поликлиники, отделения больниц; станции скорой помощи; пункты оказания первой медицинской помощи; магазины торговой площадью не более 3000 кв. м; учреждения культуры и искусства; объекты коммунально-бытового обслуживания, в том числе жилищно-эксплуатационные и аварийно-диспетчерские службы; отделения связи; физкультурно-оздоровительные сооружения; отделения, участковые пункты полиции; пожарные части, пожарные депо; паркинги, в том числе многоэтажные; высшие и средние специальные учебные учреждения; объект (сооружение) инженерно-технического обеспечения (РП, ТП, ГРП, НС, АТС и т.д.), для размещения которого требуется отдельный земельный участок; автостоянки без права возведения объектов капитального строительства; благоустройство к объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках; объекты, связанные с отправлением культа; зеленые насаждения общего пользования без права возведения объектов капитального строительства.

Также установлены следующие параметры застройки для нежилых зданий: минимальная площадь участка - 400 кв. м; максимальный процент застройки территории - 70; предельное количество надземных этажей - не более 18 этажей; для разрешенного вида использования «объекты автосервиса» - не более 2 этажей; предельная высота зданий, строений, сооружений - 90 м; минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий - 2 м; минимальный процент озеленения территории - 10 от площади земельного участка; максимальная площадь земельного участка, занимаемая объектами, указанными как «Вспомогательные виды разрешенного использования» настоящего пункта - 50% от площади земельного участка.

Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков не подлежат установлению.

30.01.2018 Предприниматель обратился в администрацию города Пензы с заявлением, в котором просил предоставить разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 58:29:4003007:243 площадью 264кв.м, в территориальной зоне Ж-3 по адресу: <...>, в части уменьшения установленных минимальных отступов от границ земельного участка от точки 1 до точки 2 до 0,5м, от точки 2 до точки 3 до 1,6м, от точки 3 до точки 4 до 1,3м, от точки 4 до точки 1 до 0м, уменьшения минимальной площади земельного участка до 264кв.м, уменьшения минимального процента озеленения до 0 от площади земельного участка, увеличения максимального процента застройки земельного участка до 97,7 от площади земельного участка (том 1 л.д. 87).

Распоряжением Главы города Пензы №7-ПС от 09.02.2018 по данному вопросу были назначены публичные слушания на 05.03.2018, сообщение об этом было опубликовано на официальном сайте администрации города Пензы и в муниципальной газете «Пенза» №6 от 14.02.2018.

Результаты публичных слушаний оформлены протоколом (том 1 л.д. 92-98) и заключением (том 1 л.д. 99-102).

Комиссией по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Пензы рекомендовано отказать Предпринимателю в предоставлении испрашиваемого разрешения (том 1 л.д. 103-107).

По итогам рассмотрения обращения заявителя, с учетом отрицательного заключения по результатам проведенных публичных слушаний Администрацией издано постановление №566 от 05.04.2018 об отказе в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства по адресу: <...> (том 1 л.д. 7).

Заявитель не согласился с указанным решением Администрации, оспаривает его, с учетом уточнения, в части отказа в предоставлении разрешения на отклонение от предельного параметра в виде уменьшения минимальной площади земельного участка до 264кв.м.

При разрешении спора суд исходил из следующего.

По общему правилу застройка земельного участка осуществляется при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (статьи 263, 264 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Статьей 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлены предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Предельные параметры разрешенного строительства или реконструкции объектов капитального строительства определяются градостроительным регламентом, устанавливаемым применительно к конкретной территориальной зоне.

В соответствии с частью 1 статьи 40 ГрК РФ правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства разрешается для отдельного земельного участка при соблюдении требований технических регламентов (часть 2 статьи 40 ГрК РФ).

Заинтересованное в получении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства лицо направляет в комиссию заявление о предоставлении такого разрешения (часть 3 статьи 40 ГрК РФ).

По правилам части 4 статьи 40 ГрК РФ проект решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в порядке, установленном статьей 5.1 Кодекса, с учетом положений статьи 39 Кодекса.

В силу части 5 статьи 40 ГрК РФ на основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении такого разрешения или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет указанные рекомендации главе местной администрации.

Глава местной администрации в течение семи дней со дня поступления указанных в части 5 статьи рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения (часть 6 статьи 40 ГрК РФ).

Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения (часть 7 статьи 40 ГрК РФ).

Из содержания приведенных норм следует, что основанием для применения части 1 статьи 40 ГрК РФ являются характеристики земельного участка, не позволяющие осуществить строительство или реконструкцию в соответствии с установленными разрешенными параметрами строительства или реконструкции. Орган местного самоуправления вправе рассмотреть вопрос о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров именно разрешенного строительства, то есть того объекта, на строительство которого получено разрешение. Иные основания для обращения с заявлением о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции действующим законодательством не предусмотрены.

Заявление о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции должно содержать обоснование невозможности осуществления строительства в соответствии с установленными предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции; взаимосвязь неблагоприятных характеристик, на которые ссылается заявитель, и характера испрашиваемого отклонения от разрешенных предельных параметров; подтверждение того, что испрашиваемое отклонение может повлиять на устранение (снижение) неблагоприятных факторов; соблюдение технических регламентов при отклонении от разрешенных предельных параметров. Любое испрашиваемое отклонение от предельных параметров разрешенного строительства должно быть обосновано определенными градостроительными и земельными нормами, а равно реальными условиями ведения строительно-монтажных работ в границах используемого земельного участка.

Рассмотрение вопроса о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства не может быть формальным.

В Правилах землепользования и застройки указано, что предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков не подлежат установлению (подпункт 3.10 пункта 3 раздела 4). Минимальная площадь земельного участка применительно к нормам статей 38 и 40 ГрК РФ имеет значение как один из параметров застройки; при выполнении работ по строительству или реконструкции застройщик обязан обеспечить соблюдение этого параметра, установленного градостроительным регламентом, в соответствующих случаях – обратиться в полномочный орган за разрешением на отклонение от предельного параметра.

В силу части 8 статьи 38 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Из материалов и обстоятельств дела не следует, что Предпринимателем запроектирован объект, реконструкция или строительство которого не позволит соблюсти установленные градостроительные требования к параметрам земельного участка или объекта.

Из представленной в администрацию города Пензы пояснительной записки, из протокола публичных слушаний, а также из текста заявления в суд следует, что разрешение на отклонение от предельных параметров испрашивается Предпринимателем в целях изменения вида разрешенного использования земельного участка с существующего «для размещения незавершенного строительством многофункционального модуля под размещение детско-юношеского спортивного клуба и специализированного магазина спортивного инвентаря» на «магазины торговой площадью не более 3000кв.м». При этом заявитель указывает, что строение возведено до принятия Правил землепользования и застройки и установления градостроительных регламентов, технические характеристики строения соответствуют характеристикам, указанным в разрешении на строительство и в разрешении на ввод объекта в эксплуатацию, и полагает, что основное назначение земельного участка фактически не изменяется – «магазин».

Однако суд приходит к выводу, что норма части 1 статьи 40 ГрК РФ не содержит подобных оснований для обращения правообладателя земельного участка за разрешением на отклонение от разрешенных предельных параметров строительства или реконструкции.

Тот факт, что на момент формирования и предоставления земельного участка для строительства многофункционального модуля под размещение детско-юношеского спортивного клуба и специализированного магазина спортивного инвентаря отсутствовали утвержденные в установленном порядке Правила землепользования и застройки, не означает отсутствие иных технических регламентов (норм и правил), действовавших в тот период и обязательных при исполнении при строительстве подобного объекта.

Разрешение на строительство и разрешение на ввод в эксплуатацию выданы в отношении определенного объекта капитального строительства - многофункционального модуля под размещение детско-юношеского спортивного клуба и специализированного магазина спортивного инвентаря. Именно для этого объекта сформирован земельный участок и установлено его разрешенное использование. Целевое назначение такого объекта не является идентичным назначению объекта – магазин торговой площадью менее 3000кв.м.

Предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства осуществляется полномочным органом местного самоуправления в установленной законом процедуре, обеспечивающей соблюдение баланса интересов всех лиц, чьи права могут быть затронуты соответствующими отклонениями.

Законодательством предусмотрена специальная процедура, предшествующая стадии принятия решения по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства - проведение публичных слушаний по данному вопросу. Указанная стадия означает открытое обсуждение означенного вопроса с привлечением всех заинтересованных лиц.

При этом из толкования приведенных норм материального права в их совокупности следует, что проведение публичных слушаний по указанному вопросу является обязательным, а их результат подлежит обязательному учету. Наличие или отсутствие согласия участников публичных слушаний является одним из решающих факторов при принятии органом местного самоуправления соответствующего решения.

Обязательность учета мнения населения, выраженного в ходе проведения публичных слушаний, следует также из положений Конституции Российской Федерации (статьи 2, 3, 32), Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляющего общие принципы и гарантии участия граждан в местном самоуправлении, в том числе путем проведения публичных слушаний по вопросам местного значения исходя из интересов населения (статья 1, пункт 3 части 3 статьи 28), Определения Конституционного Суда Российской Федерации №931-О-О от 15.07.2010.

Аналогичная правовая позиция изложена в определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № ВАС-2000/14 от 11.03.2014.

Публичные слушания по спорному вопросу были организованы и проведены Администрацией в соответствии с требованиями законодательства, на обсуждение были вынесены вопросы предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров в части уменьшения минимальной площади земельного участка до 264кв. м, уменьшения установленных минимальных отступов от границ земельного участка, уменьшения минимального процента озеленения до 0% от площади участка, увеличения максимального процента застройки участка до 97,7% площади участка.

Протокол публичных слушаний содержит единогласное волеизъявление участников публичных слушаний против предоставления Предпринимателю разрешения на испрашиваемые отклонения от предельных параметров, обоснованное тем, что объект, находящийся на спорном земельном участке, используется Предпринимателем не в соответствии с его целевым назначением - для размещения детско-юношеского спортивного клуба, фактически в здании располагаются пекарня, магазин вино-водочных изделий и т.п.; здание имеет конструктивные элементы (крыльцо, пристрой), которые выходят за границы земельного участка (том 1 л.д. 92-98).

С учетом отрицательного заключения о результатах публичных слушаний (том 1 л.д. 99-102), протокола заседания комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Пензы (том 1 л.д. 103-107) Администрацией издано оспариваемое постановление.

Поскольку Предпринимателем не представлено надлежащих доказательств наличия у него предусмотренных частью 1 статьи 40 ГрК РФ оснований для получения разрешения на отклонение от предельно допустимых разрешенных параметров строительства или реконструкции, полномочным органом местного самоуправления принято решение об отказе в предоставлении разрешения на отклонение в соответствии с результатами публичных слушаний, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для признания не соответствующим закону оспариваемого решения.

Заявителем также не представлено доказательств нарушения его прав и законных интересов оспариваемым решением Администрации, поскольку отказ в предоставлении разрешения на отклонение не лишает его права на пользование объектом недвижимости и земельным участком в соответствии с параметрами и целями, определенными разрешительными и правоустанавливающими документами.

Судом не принимаются во внимание ссылки заявителя на проект межевания территории, ограниченной улицами Суворова, ФИО5, территорией домов №162 по ул. Суворова, №№15, 17, 21 по ул. Ворошилова, улицей Дунаевка и территорией жилого дома №182 по ул. Суворова в городе Пензе, утвержденный постановлением администрации города Пензы №1073 от 15.06.2017 (том 1 л.д. 115-123), предусматривающий образование из спорного земельного участка с кадастровым номером 58:29:4003007:243 путем перераспределения с муниципальными землями участка площадью 304кв.м (менее установленного градрегламентом параметра), как не имеющие отношения к существу рассматриваемого спора. Кроме того, само по себе наличие в данной территориальной зоне земельного участка менее 400кв.м не противоречит закону, поскольку в Правилах землепользования и застройки указано, что предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков не подлежат установлению. Для строительства объектов недвижимости в этой территориальной зоне необходим земельный участок не менее 400кв.м. Но объект, принадлежащий заявителю, уже возведен как многофункциональный модуль под размещение детско-юношеского спортивного клуба и специализированного магазина спортивного инвентаря, на земельном участке меньшей площадью (264кв.м), до утверждения градостроительных регламентов, и имеет право на существование при условии, что это не создает опасности для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (часть 8 статьи 36 ГрК РФ).

Таким образом, оспариваемое постановление не противоречит подлежащим применению к спорным правоотношениям правовым нормам, не нарушает прав и законных интересов заявителя. На основании части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины подлежат отнесению на заявителя.

Руководствуясь статьями 110, 167 – 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

Отказать индивидуальному предпринимателю ФИО1 в удовлетворении заявленных требований.

Решение может быть обжаловано в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его вынесения.

Судья Н.В. Дудорова