Решение от 17 декабря 2019 г. по делу № А63-16903/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А63-16903/2019
г. Ставрополь
17 декабря 2019 года
Резолютивная часть решения объявлена 10 декабря 2019 года

Решение изготовлено в полном объеме 17 декабря 2019 года

Арбитражный суд Ставропольского края в составе судьи Минеева А.С., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению комитета труда и социальной защиты населения администрации города Ставрополя, г. Ставрополь, ОГРН <***>,

к управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю, г. Ставрополь, ОГРН <***>,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью «Независимая клинико-диагностическая лаборатория», г. Ставрополь, ОГРН <***>,

о признании незаконным и отмене решения комиссии управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю от 07.08.2019 по делу № 026/01/17-760/2019 о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации,

при участии в судебном заседании представителя заявителя ФИО2 по доверенности от 03.06.2019 № 13/01-8153-07, представителя заинтересованного лица ФИО3 по доверенности от 09.01.2019 № 03/2, в отсутствие третьего лица,

УСТАНОВИЛ:

комитет труда и социальной защиты населения администрации города Ставрополя (далее – заявитель, комитет) обратился в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее – заинтересованное лицо, управление) о признании незаконным, нарушающим законные права и интересы комитета труда и социальной защиты населения администрации города Ставрополя в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд и подлежащем отмене решения комиссии управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю от 07.08.2019 по делу № 026/01/17-760/2019 о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации (уточненные требования, принятые к рассмотрению определением суда от 14.11.2019).

Дело рассматривается с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью «Независимая клинико-диагностическая лаборатория» (далее – третье лицо, общество).

В обоснование требований заявитель указал, что закупка проводилась у единственного поставщика, выбранный способ заключения контракта не является конкурентным способом определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), в связи с чем управлением неправомерно указано на нарушение положений законодательства о защите конкуренции в части соединения в документации о закупке двух различных по функциональным и технологическим характеристикам услуг, так как названные положения применимы только к конкурентным способам определения поставщиков.

В судебном заседании заявитель требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении.

Заинтересованное лицо поддержало позицию по доводам, изложенным в отзыве на заявление, пояснило, что поскольку при проведении закупки имелись признаки конкурентной процедуры, комитету надлежало соблюсти требования законодательства о защите конкуренции. В связи с этим в удовлетворении требований заявителя просило отказать.

Третье лицо в судебное заседание не явилось, ранее представило отзыв на заявление, поддержало позицию управления, просило оставить заявленные требования без удовлетворения. В соответствии с положениями статьей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), суд счет возможным рассмотреть дело в отсутствие третьего лица.

Изучив материалы дела, заслушав позиции участвующих в деле лиц, исследовав представленные доказательства, по существу заявленных требований суд приходит к следующему.

Как следует из материалов дела, на основании постановления администрации города Ставрополя от 13.09.2018 № 1886 «Об автоматизации закупок товаров, работ, услуг малого объема для обеспечения нужд заказчиков города Ставрополя» 18.06.2019 комитетом на сайте stavzmo.rst-tender.ru в электронном магазине закупок малого объема – модуль, созданный на базе электронной торговой системы (далее – ЭТС), предназначенный для автоматизации закупок малого объема Ставропольского края (далее – электронный магазин), размещено извещение об осуществлении закупки малого объема, сформированное в соответствии с планом-графиком закупок, содержащим сведения о закупаемых товарах (работах, услугах) по пункту 4 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о закупках) на сумму 15 567,96 рубля.

В соответствии с техническим заданием, размещенным на площадке stavzmo.rst-tender.ru, предметом указанной закупочной процедуры являлось оказание услуг по проведению медицинского осмотра водителей и контролю технического состояния транспортных средств.

20 июня 2019 года в электронный магазин двумя поставщиками поданы предложения на заключение контракта: СМУТП (15 567,96 рубля) и ООО «Пульс» (10 600,00 рубля).

26 июня 2019 года комитетом с поставщиком ООО «Пульс», предложившим наименьшую стоимость закупаемых услуг, заключен муниципальный контракт на оказание услуг по проведению медицинского осмотра водителей и контролю технического состояния транспортных средств № 35.

20 июня 2019 года в управление поступила жалоба общества на действия комитета при проведении запроса цен на право заключения контракта на оказание услуг по проведению медицинского осмотра водителей и контролю технического состояния транспортных средств.

По результатам проверки, проведенной по жалобе общества, ввиду наличия в действиях комитета признаков нарушения пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства № 026/01/17-760/2019.

В ходе рассмотрения указанного дела в соответствии с Порядком проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утвержденным приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 № 220 управлением был проведен анализ состояния конкуренции на товарном рынке по предоставлению права заключения контракта на оказание услуг по проведению медицинского осмотра водителей и контроля технического состояния транспортных средств для нужд комитета.

По итогам анализа управлением было выявлено, что единственным продавцом на исследуемом рынке является комитет.

Также из содержания технического задания, размещенного на площадке stavzmo.rst-tender.ru, было установлено, что исполнение контракта подразумевает выполнение победителем двух видов работ: медицинского осмотра водителей и технического контроля состояния транспортных средств. При этом лицензия на оказание медицинских услуг не связана с осуществлением технического осмотра транспортных средств, кроме того, данные виды деятельности не являются взаимозаменяемыми либо технологически схожими.

Комитетом по данному факту были представлены пояснения, из которых следует, что заказчик действовал в целях оптимизации затрат, поскольку по мнению заказчика оказание названных услуг различными организациями могло проходить на значительном расстоянии друг от друга.

Вместе с тем, поскольку действующим законодательством установлен запрет на объединение в один лот технологически не связанных услуг, управлением сделан вывод о том, что действия организатора закупки были направлены на искусственное ограничение круга потенциальных участников торгов путем объединения в один лот предметов оказания технологически не связанных услуг. Тем самым комитетом нарушены положения пункта 3 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

По результатам рассмотрения жалобы общества комиссией управления вынесено решение от 07.08.2019 по делу № 026/01/17-760/2019.

Не согласившись с решением заинтересованного лица, указывая на его несоответствие Закону о закупках, Закону о защите конкуренции и на нарушение прав и интересов комитета в сфере экономической деятельности, заявитель обратился в арбитражный суд.

В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

По смыслу статей 65, 198, 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

На основании пункта 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по правилам названной статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействия) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Согласно пункту 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции действия (бездействия) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов; акты и (или) действия (бездействие) уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей, могут быть обжалованы юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, права или законные интересы которых, по их мнению, нарушены в результате осуществления в отношении таких лиц процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, либо предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

Материалами дела установлено, что оспариваемое комитетом решение вынесено управлением по результатам рассмотрения жалобы третьего лица.

Согласно приложениям к лицензии на осуществление медицинской деятельности от 11.10.2019 № ЛО-26-01-004663, выданной обществу, данное юридическое лицо оказывает услуги, в том числе, по медицинским осмотрам (предрейсовым, послерейсовым), что свидетельствует о наличии у него прямой заинтересованности и возможности (при условии отсутствия ограничивающих факторов) на участие в спорной закупке.

Как указал в заявлении и пояснил в судебном заседании заявитель, закупка проводилась у единственного поставщика на основании пункта 4 части 1 статьи 93 Закона о закупках и в соответствии Порядком осуществления закупок малого объема для обеспечения нужд заказчиков города Ставрополя, утвержденным постановлением администрации города Ставрополя от 13.09.2018 № 1886 (далее – Порядок осуществления закупок).

Пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона о закупках предусмотрена возможность осуществления закупки товара, работы или услуги у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на сумму, не превышающую трехсот тысяч рублей.

Вышеназванным постановлением администрации города Ставрополя заказчикам города Ставрополя указано с 01.01.2019 осуществлять закупки малого объема у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) посредством использования электронной торговой системы для автоматизации закупок малого объема для обеспечения нужд заказчиков города Ставрополя в соответствии с Порядком осуществления закупок.

В пункте 7 Порядка осуществления закупок установлено, что закупки осуществляются посредством: 1) выбора заказчиком коммерческого предложения участника закупки из каталога типовых товаров, работ, услуг электронного магазина; 2) формирования заказчиком извещения и рассмотрения поступивших предложений на участие в закупке участников закупки.

Порядок проведения закупки, в том числе допуск участников к закупке, способ определения победителя закупки и основания отклонения заявок (предложений) участников закупки и другие закупочные процедуры регламентированы пунктами 8-23 Порядка осуществления закупок.

Пунктом 8 Порядка осуществления закупок определено, что коммерческое предложение формируется и размещается в электронном магазине участником закупки в закрытой части по предмету закупки. Коммерческое предложение отображается в открытой части системы до окончания срока его действия. Заказчик заключает контракт с участником закупки, разместившим в электронном магазине коммерческое предложение о товаре (работе, услуге), соответствующее потребностям заказчика и содержащее наименьшую из коммерческих предложений, размещенных в электронном магазине, цену товара (работы, услуги).

Пунктом 9 Порядка осуществления закупок закреплено, что извещение публикуется заказчиком не позднее, чем за три рабочих дня до даты окончания срока подачи предложений на участие в закупке

Согласно пункту 14 Порядка осуществления закупок подать предложение на участие в закупке может любой участник закупки, зарегистрированный для работы в ЭТС, через личный кабинет данного участника в закрытой части ЭТС

На основании пункта 15 Порядка осуществления закупок в закрытой части ЭТС участник закупки: формирует предложение на участие в выбранной закупке; направляет предложение на участие в закупке заказчику в срок, указанный в извещении.

В соответствии с пунктом 19 Порядка осуществления закупок в течение трех рабочих дней после окончания срока подачи предложений на участие в закупке заказчик рассматривает поданные предложения и принимает решение об их соответствии или несоответствии условиям, предусмотренным проектом контракта и извещением, определяет победителя в порядке, предусмотренном пунктом 21 названного Порядка, и заключает с ним контракт. Результаты рассмотрения предложений на участие в закупке размещаются заказчиком в ЭТС с использованием функционала ЭТС.

Согласно пункту 20 Порядка осуществления закупок основаниями отклонения предложений на участие в закупке являются: 1)несоответствие предложения на участие в закупке условиям, предусмотренным проектом контракта; 2)наличие в предложении на участие в закупке недостоверной информации о товаре, работе, услуге; 3)превышение в предложении на участие в закупке цены товара (работы, услуги) начальной (максимальной) цены контракта, указанной в извещении; 4) выявление факта содержания сведений об участнике закупки в реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), предусмотренном статьей 104 Закона о закупках, или в реестре недобросовестных поставщиков, предусмотренном статьей 5 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Принятие решения об отклонении предложения на участие в закупке по иным основаниям не допускается.

В силу пункта 21 Порядка осуществления закупок заказчик признает победителем закупки малого объема участника, который направил предложение на участие в закупке, соответствующее условиям, предусмотренным проектом контракта, по наименьшей цене при отсутствии у заказчика оснований для отклонения данного предложения на участие в закупке, установленных пунктом 20 указанного Порядка.

Из анализа приведенных положений Порядка осуществления закупок следует, что при осуществлении закупки первым способом выбор потенциального поставщика (лица, выполняющего работы, оказывающего услуги) происходит путем оценки имеющихся в электронном магазине коммерческих предложений. При проведении закупки вторым способом заказчиком формируется извещение о закупке, которое размещается в открытом доступе, устанавливаются сроки подачи заявок от потенциальных поставщиков, осуществляется выбор наилучшего предложения из поступивших, отклоняются заявки (предложения) по основаниям, предусмотренным вышеназванным Порядком.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что при осуществлении закупки вторым способом фактически происходит конкурсный способ определения поставщиков, что противоречит положениям пункта 4 части 1 статьи 93 Закона о закупках, регламентирующим закупку у единственного поставщика, не предусматривающую выбор потенциальных поставщиков и их предложений.

Материалами дела установлено, что 18.06.2019 комитетом в открытом доступе (на сайте stavzmo.rst-tender.ru в электронном магазине закупок малого объема) размещено извещение о проведении закупки малого объема (оказание услуг по проведению медицинского осмотра водителей и контролю технического состояния транспортных средств), участником которой в соответствии с Порядком осуществления закупок могло быть любое лицо, зарегистрированное для работы в ЭТС.

20 июня 2019 года в электронный магазин предложения на заключение контракта поданы двумя поставщиками: СМУТП и ООО «Пульс».

По результатам рассмотрения указанных заявок комитетом с лицом, предложившим наименьшую цену закупаемой услуги, 26.06.2019 заключен муниципальный контракт на оказание услуг по проведению медицинского осмотра водителей и контролю технического состояния транспортных средств № 35.

Учитывая вышеизложенные положения Порядка осуществления закупок и установленные в ходе рассмотрения дела обстоятельства, суд пришел к выводу о том, что проведенная комитетом посредствам электронного магазина закупка, в контексте гражданского и антимонопольного законодательства, по своей природе обладала признаками конкурентной процедуры. Соответственно, формирую и размещая в электронном магазине 18.06.2019 извещение о проведении закупки заявитель обязан был соблюдать нормы действующего законодательства в сфере закупок товаров (работ, услуг) и в том числе Закона о защите конкуренции.

При этом присвоение заказчиком проводимой процедуре признака неконкурентности и указание на факт проведения закупки у единственного поставщика, не может повлиять на существо спорных правоотношений, вступая в которые, стороны, добросовестно пользующиеся своими правами, расценивают и относят их к сфере законодательства, регламентирующего конкурентные способы определения поставщиков.

В части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции указано, что настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Согласно части 3 статьи 17 Закона № 135-ФЗ наряду с установленными частями 1 и 2 данной статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, регулируются Законом о закупках, которым, в том числе, установлен единый порядок размещения заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Согласно частям 1 и 2 статьи 8 Закона о закупках контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2 статьи 8).

В пункте 3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017, указано, что при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ и услуг.

В данном случае выполнение работ по техническому обслуживанию автотранспорта и оказанию платных медицинских услуг по проведению предрейсового и послерейсового медицинского осмотра водителей являются самостоятельными видами работ, поскольку различны по своей специфике, методам исполнения, необходимым трудовым и техническим ресурсам, выполняются различными специалистами. Спорные услуги могут и фактически оказываются не одновременно, а последовательно. При этом объектом медицинского осмотра является водитель, а контроля технического состоянию – транспортное средство.

Сами по себе эти два вида деятельности между собой не связаны, то есть наличие у юридического лица возможности (необходимых ресурсов) осуществлять один из видов деятельности не позволяет ему с использованием этих же ресурсов осуществлять другой вид деятельности. То обстоятельство, что обе услуги необходимы заказчику для последующего допуска водителя к управлению транспортным средством, не означает взаимозависимости указанных услуг друг от друга.

Следовательно, выполнение работ по техническому обслуживанию автотранспорта и оказанию платных медицинских услуг по проведению медицинского осмотра водителей несмотря на единство цели оказания данных услуг не являются функционально и технологически связанными между собой.

Объединение же в один лот различных по функциональным и технологическим характеристикам услуг влечет ограничение конкуренции ввиду сокращения числа хозяйствующих субъектов, которые могут отвечать требованиям заказчика. Данные обстоятельства свидетельствуют об обоснованности выводов управления о нарушении комитетом антимонопольного законодательства.

С учетом изложенного суд, оценив в порядке статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, посчитал, что решение антимонопольного органа вынесено последним с соблюдением требований Закона о защите конкуренции и Закона о закупках, и не нарушает права и законные интересы заявителя.

В связи с этим суд отказал комитету в удовлетворении заявленных им требований.

Доводы участвующих в деле лиц, приведенные в ходе судебного разбирательства в письменной либо устной форме, не нашедшие отражения в настоящем решении, не имели существенного значения и не могли повлиять на изложенные в нем выводы суда.

Принимая во внимании, что решение вынесено не в пользу заявителя, который силу положений статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от уплаты государственной и положения части 3 статьи 110 АПК РФ, государственная пошлина за рассмотрение заявления в доход федерального бюджета с комитета не взыскивается.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Ставропольского края

РЕШИЛ:

требования комитета труда и социальной защиты населения администрации города Ставрополя, г. Ставрополь, ОГРН <***>, оставить без удовлетворения.

Решение суда может быть обжаловано через Арбитражный суд Ставропольского края в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) и в двухмесячный срок после вступления в законную силу в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья А.С. Минеев