Решение от 16 января 2019 г. по делу № А04-9395/2018

Арбитражный суд Амурской области

675023, г. Благовещенск, ул. Ленина, д. 163

тел. (4162) 59-59-00, факс (4162) 51-83-48

http://www.amuras.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №

А04-9395/2018
г. Благовещенск
16 января 2019 года
изготовление решения в полном объеме

«
14

»
января

2019 г.

резолютивная часть

Арбитражный суд Амурской области в составе судьи В.Д. Пожарской,

при ведении протоколирования с помощью средств аудиозаписи помощником судьи О.Л. Беляковой,

рассмотрев в открытом судебном заседании заявление администрации Чигиринского сельсовета Благовещенского района Амурской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) к управлению Федеральной антимонопольной службы по Амурской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании решения и предписания недействительными,

третье лицо на стороне ответчика: публичное акционерное общество «Дальневосточная энергетическая компания» (ОГРН <***>, ИНН <***>) в лице филиала «Амурэнергосбыт»;

при участии в заседании: от заявителя - ФИО1, начальника административно-правового отдела, по доверенности от 14.01.2019, предъявлен паспорт; от ответчика - ФИО2, ведущего специалиста-эксперта отдела антимонопольного контроля и контроля органов власти, по доверенности от 09.01.2019 № 3, предъявлено удостоверение; от третьего лица - ФИО3, юрисконсульта, по доверенности от 18.06.2018 № ДЭК-71-15/886Д, предъявлен паспорт;

установил:

в Арбитражный суд Амурской области обратилась администрация Чигиринского сельсовета Благовещенского района Амурской области (далее - заявитель, администрация) с заявлением к управлению Федеральной антимонопольной службы по Амурской области (далее - ответчик, управление, антимонопольный орган) о признании недействительными решения от 17.08.2018 (в полном объеме изготовлено 21.08.2018) по делу А-15/11 2018 и предписания от 21.08.2018 № 09.

Определением от 19.11.2018 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне ответчика привлечено публичное акционерное общество «Дальневосточная энергетическая компания» (далее - третье лицо, общество, ПАО «ДЭК»). Определением от 13.12.2018 дело назначено к судебному разбирательству.

Представитель администрации в судебном заседании на требованиях настаивал по основаниям, изложенным в заявлении. Настаивал, что оспариваемые решение и предписание не соответствуют требованиям действующего законодательства, поскольку меры по проведению отбора управляющих компаний предпринимались, выбрать управляющую компанию в отношении многоквартирного жилого дома № 4/1 по ул. Новая с. Игнатьево Благовещенского района не представилось возможным по объективным причинам. Оспариваемое предписание не соответствует критериям исполнимости. Также выданное ранее предупреждение не соответствует обязательным требованиям и вынесено с нарушением установленного законодательством о защите конкуренции срока.

Представитель антимонопольного органа против удовлетворения требований заявителя возражал по основаниям, изложенным в письменном отзыве. Пояснил, что при рассмотрении заявления ПАО «ДЭК» установлены признаки нарушения администрацией статьи 15 Закона о защите конкуренции в части не проведения открытых конкурсов по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами по адресам: <...>, <...> и № 12, в связи с чем заявителю выдано предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. В установленный в предупреждении срок 04.06.2018 нарушения частично устранены, заключены договоры оказания услуг и выполнения работ по содержанию и ремонту общего имущества многоквартирных домов, расположенных по адресам: <...> и № 12. В отношении многоквартирного дома по адресу: <...>, открытый конкурс по отбору управляющей организации в надлежащем порядке (с повышением размера платы и установленной периодичностью раз в три месяца) не проводился, что послужило основанием для возбуждения дела о нарушении законодательства о защите конкуренции, принятия оспариваемого решения и выдачи предписания. Оспариваемые ненормативные акты представитель ответчика счел законными. Отметил, что ранее выданное администрации предупреждение о прекращении действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, от 25.01.2018 является самостоятельным ненормативным правовым актом, не обжаловалось в судебном порядке и является обязательным.

Представитель третьего лица позицию антимонопольного органа поддержал по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

Как видно из материалов дела, при проведении 26.09.2017 публичных обсуждений по вопросам правоприменительной практики при осуществлении надзорных мероприятий антимонопольным органом ПАО «ДЭК» подано заявление о невыполнении органами местного самоуправления обязанности по проведению открытых конкурсов по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами, в том числе представлена информация о невыполнении соответствующей обязанности администрацией в отношении многоквартирных домов по адресам: <...>, <...> и № 12.

По результатам рассмотрения информации, представленной ПАО «ДЭК», письменных пояснений и документов, представленных администрацией, антимонопольный орган пришел к выводу о наличии в бездействии администрации признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции в части не проведения открытых конкурсов по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами по адресам: <...>, <...> и № 12, в связи с чем заявителю выдано предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, от 25.01.2018 № 02-297.

Предупреждением о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, от 25.01.2018 № 02-297 на заявителя возложена обязанность провести отбор управляющей организации для управления упомянутыми выше многоквартирными домами по результатам открытого конкурса в срок до 04.06.2018. Предупреждение администрацией в судебном порядке не оспаривалось.

Письмом от 15.02.2018, поступившим в управление 22.02.2018 (вх. № 568), администрация известила антимонопольный орган об исполнении предупреждения. Так, извещением о проведении торгов № 020218/0474428/01 объявлен открытый конкурс на право заключения договора управления многоквартирным домом по адресу: <...>. С собственниками многоквартирных домов, расположенных по адресу: <...> и № 12, заключены договоры оказания услуг и (или) выполнения работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме.

При осуществлении контроля за исполнением предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, от 25.01.2018 № 02-297 управлением установлен факт заключения администрацией договоров оказания услуг и (или) выполнения работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах по адресу: <...> и № 12. Предупреждение в названной части признано исполненным.

В отношении многоквартирного дома, расположенного по адресу: <...>, установлено, что в период с 2015 по 2018 годы администрацией проводились конкурсы по отбору управляющей компании, которые впоследствии признаны несостоявшимися по причине отсутствия участников.

Так, администрацией размещены следующие извещения о проведении открытого конкурса на право заключения договора управления многоквартирным домом: извещение от 16.09.2015 № 160915/0474428/01; извещение от 21.01.2016 № 210116/0474428/02; извещение от 05.10.2016 № 051016/0474428/01; извещение от 03.04.2017 № 030417/0474428/01; от 12.09.2017 № 120917/0474428/01; от 02.02.2018 № 020218/0474428/01. Все конкурсы признаны несостоявшимися в связи с отсутствием участников.

При этом в нарушение требований пункта 59 Правил проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2006 № 75, конкурсы проводились администрацией без повышения платы за содержание и ремонт жилого помещения не менее чем на 10 % (цена оставалась неизменной – 28.69 руб.), а также с нарушением нормативно установленной периодичности (в течение 3 месяцев с даты окончания срока подачи заявок по несостоявшемуся конкурсу), т.е. в ненадлежащем порядке.

Требования предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, от 25.01.2018 № 02-297 о проведении в надлежащем порядке отбора управляющей организации для управления многоквартирным домом, расположенным по адресу: <...>, по результатам открытого конкурса в срок до 04.06.2018 не исполнены, в связи с чем приказом управления от 10.07.2018 № 98 возбуждено дело № А-15/11 2018 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, создана соответствующая комиссия.

Рассмотрение дела назначено на 02.08.2018 в 10 час. 00 мин., затем рассмотрение дела отложено определением от 02.08.2018 на 17.08.2018 на 10 час. 00 мин. О времени и месте рассмотрения материалов антимонопольного дела заинтересованные лица извещены надлежаще, представили свои пояснения, администрация и общество обеспечили явку своих представителей.

В порядке, предусмотренном положениями части 5.1 статьи 45 Закона о защите конкуренции, пунктом 10.7 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы России от 28.04.2010 № 220, управлением подготовлен аналитический отчет по результатам исследования состояния конкуренции на товарном рынке услуг – деятельность по управлению эксплуатацией жилого фонда в географических границах Благовещенского района (в том числе г. Благовещенска). По результатам исследования состояния конкуренции на товарном рынке услуг по управлению эксплуатацией жилого фонда на территории Благовещенского района (в том числе г. Благовещенска) установлено:

1) временной интервал исследования товарного рынка: 2015 год – 1 полугодие 2018 года;

2) продуктовые границы товарного рынка: услуги по управлению эксплуатацией жилого фонда за вознаграждение или на договорной основе с кодом ОКВЭД (КДЕС Ред. 2) 68.32.1;

3) географические границы товарного рынка: границы Благовещенского района (в том числе г. Благовещенска);

4) оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке: бездействие администрации по проведению отбора управляющей организации для управления многоквартирным домом, расположенным по адресу: <...>, в нарушение требований части 4 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации привело к сокращению количества хозяйствующих субъектов, заинтересованных в приобретении прав по управлению многоквартирными домами, а, следовательно, ограничило доступ хозяйствующих субъектов на рынок услуг по управлению эксплуатацией жилого фонда за вознаграждение или на договорной основе Благовещенского района.

Также до окончания рассмотрения дела в порядке, предусмотренном статьей 48.1 Закона о защите конкуренции, управлением подготовлено заключение об обстоятельствах дела.

Решением антимонопольного органа от 17.08.2018 (в полном объеме изготовлено 21.08.2018) по делу № А-15/11 2018 бездействие администрации по проведению отбора управляющей организации для управления многоквартирным домом, расположенным по адресу: <...>, в нарушение требований части 4 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации повлекшее ограничение доступа потенциальных участников к соответствующему товарному рынку, признано нарушающим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На основании поименованного решения управлением администрации выдано предписание от 21.08.2018 № 09 об устранении нарушения антимонопольного законодательства в срок до 30.11.2018 путем принятия необходимых и достаточных мер по проведению отбора управляющей организации для управления многоквартирным домом, расположенным по адресу: <...>, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2006 № 75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом». Также на администрацию возложена обязанность в срок до 05.12.2018 представить в управление доказательства выполнения предписания.

Полагая решение и предписание антимонопольного органа незаконными, администрация обратилась в суд с рассматриваемым заявлением.

Выслушав доводы представителей лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив представленные доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд находит требования заявителя не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие), в том числе органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, если такие акты и действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» разъяснено, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Позиция заявителя сводится к регулярному проведению открытых конкурсов по отбору управляющей компании для управления многоквартирным домом, расположенным по адресу: <...>, что свидетельствует об отсутствии нарушения запрета части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с частью 2 статьи 163 Жилищного кодекса Российской Федерации управление многоквартирным домом, в котором доля Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме составляет более чем пятьдесят процентов, осуществляется на основании договора управления данным домом, заключенного с управляющей организацией, выбранной по результатам открытого конкурса, который проводится в порядке, установленном Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 4 статьи 161 настоящего Кодекса.

Согласно части 4 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации Орган местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации в случаях, указанных в части 13 настоящей статьи и части 5 статьи 200 настоящего Кодекса, а также в случае, если в течение шести месяцев до дня проведения указанного конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано. Открытый конкурс проводится также в случае, если до окончания срока действия договора управления многоквартирным домом, заключенного по результатам открытого конкурса, не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2006 № 75 утверждены Правила проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом (далее – Правила № 75).

Пунктом 59 Правил № 75 предусмотрено, что в случае если до начала процедуры вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе не подана ни одна заявка на участие в конкурсе, организатор конкурса в течение 3 месяцев с даты окончания срока подачи заявок проводит новый конкурс в соответствии с настоящими Правилами. При этом организатор конкурса вправе изменить условия проведения конкурса и обязан увеличить расчетный размер платы за содержание и ремонт жилого помещения не менее чем на 10 процентов, в этом случае размер платы за содержание и ремонт жилого помещения не может превышать размер платы за содержание и ремонт жилого помещения, который устанавливается органом местного самоуправления (в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, если законом соответствующего субъекта Российской Федерации не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований) в соответствии с частью 3 статьи 156 Жилищного кодекса Российской Федерации, более чем в 1,5 раза.

Из материалов дела усматривается, что доля муниципального образования в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме, расположенном по адресу: <...>, составляет 72.7 %.

Следовательно, на администрации, как органе местного самоуправления, лежит обязанность обеспечить управление общим имуществом спорного дома посредством проведения в надлежащем порядке открытого конкурса по отбору управляющей компании.

Администрацией размещались следующие извещения о проведении открытого конкурса на право заключения договора управления спорным многоквартирным домом: извещение от 16.09.2015 № 160915/0474428/01; извещение от 21.01.2016 № 210116/0474428/02; извещение от 05.10.2016 № 051016/0474428/01; извещение от 03.04.2017 № 030417/0474428/01; от 12.09.2017 № 120917/0474428/01; от 02.02.2018 № 020218/0474428/01. Все конкурсы признаны несостоявшимися в связи с отсутствием участников.

При этом в нарушение положений пункта 59 Правил № 75 все перечисленные конкурсы проводились администрацией без повышения платы за содержание и ремонт жилого помещения не менее чем на 10 % (цена оставалась неизменной – 28.69 руб.), а также с нарушением нормативно установленной периодичности (в течение 3 месяцев с даты окончания срока подачи заявок по несостоявшемуся конкурсу), т.е. в ненадлежащем порядке. Соответствующие обстоятельства подтверждены извещениями о проведении конкурсов, администрацией не оспаривались.

Целью проведения конкурсных процедур по отбору управляющей компании является выявление максимально широкого круга потенциальных участников, способных эффективно использовать средства собственников помещений в многоквартирном доме для обеспечения благоприятных и безопасных условий пользования помещениями в многоквартирном доме, надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, а также предоставления коммунальных услуг лицам, пользующимся помещениями в доме.

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем. Названная правовая позиция выражена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.11.2011 № 8799/11.

Несоблюдение администрацией пункта 59 Правил № 75, а именно длительное (в течение трех лет) не повышение платы за оказываемые услуги, нарушение периодичности проведения конкурсов, привело (могло привести) к ограничению входа на рынок управления многоквартирными домами хозяйствующих субъектов, оказывающих соответствующие услуги; в связи с не повышением размера платы за содержание и ремонт жилого помещения не менее чем на 10 % потенциальные участники – управляющие компании вынуждены были отказаться от участия в торгах, что подтверждено отсутствием заявок и признанием конкурсов несостоявшимися.

Бездействие администрации по организации и проведению в надлежащем порядке конкурсов по отбору управляющей компании нарушает часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Вопреки утверждениям администрации, признание многоквартирного дома, расположенного по адресу: <...>, аварийным не снимает с органа местного самоуправления обязанности по надлежащей организации конкурсных процедур по отбору управляющей организации.

При таких конкретных обстоятельствах выводы антимонопольного органа о нарушении заявителем положений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции являются правильными, основанными на верной оценке представленных при антимонопольном производстве доказательств и толковании норм права.

Проверив доводы заявителя о наличии существенных процессуальных нарушений, не позволивших антимонопольному органу всесторонне и полно рассмотреть дело и влекущих отмену оспариваемого решения, суд пришел к выводу о соблюдении процедуры принятия решения и выдачи предписания.

Так, до возбуждения производства по делу о нарушении законодательства о защите конкуренции управлением администрации в порядке статьи 39.1 Закона о защите конкуренции выдано предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, от 25.01.2018 № 02-237.

Предупреждение по форме и содержанию соответствует требованиям законодательства о защите конкуренции. При этом судом учтено, что предупреждение выдано управлением на основании установления конкретных признаков нарушения законодательства о защите конкуренции на основании раскрытой администрацией информации. Оснований для формирования вывода о незаконности предупреждения судом не установлено, заявителем не доказано.

В порядке, предусмотренном положениями части 5.1 статьи 45 Закона о защите конкуренции, пунктом 10.7 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы России от 28.04.2010 № 220, управлением подготовлен аналитический отчет по результатам исследования состояния конкуренции на товарном рынке услуг – деятельность по управлению эксплуатацией жилого фонда в географических границах Благовещенского района (в том числе г. Благовещенска). Отчет проверен судом, нарушений не установлено.

Также до окончания рассмотрения дела в порядке, предусмотренном статьей 48.1 Закона о защите конкуренции, управлением подготовлено заключение об обстоятельствах дела. Мотивированных возражений на заключение об обстоятельствах дела администрацией не представлено.

В соответствии с частью 1 статьи 23, статьей 50 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу.

Пунктом 14 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» судам разъяснено, что антимонопольный орган вправе включить в предписание указание на совершение конкретных действий, выполнение которых лицом, нарушившим антимонопольное законодательство, позволит восстановить права других лиц, нарушенные вследствие злоупотребления доминирующим положением, ограничения конкуренции или недобросовестной конкуренции, в необходимом для этого объеме.

Исследовав оспариваемое предписание, суд приходит к выводу о том, что изложенные в нем требования по устранению заявителем нарушений антимонопольного законодательства путем принятия необходимых и достаточных мер по проведению отбора управляющей организации для управления многоквартирным домом, расположенным по адресу: <...>, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2006 № 75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом» (пункт 1), представлению в управление в срок до 05.12.2018 доказательств выполнения предписания (пункт 2) соответствуют действующему законодательству, не носят двоякого истолкования, конкретны, исполнимы. Также эти меры направлены на предупреждение совершение аналогичных правонарушений в будущем.

При названных обстоятельствах решение управления от 17.08.2018 (в полном объеме изготовлено 21.08.2018) по делу А-15/11 2018 и предписание от 21.08.2018 № 09 соответствуют закону, прав заявителя не нарушают.

На основании части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Следовательно, в удовлетворении требований заявителя надлежит в полном объеме отказать.

В соответствии с положениями подпункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель и ответчик от уплаты государственной пошлины освобождены.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

администрации Чигиринского сельсовета Благовещенского района Амурской области в удовлетворении требований о признании недействительными решения от 17.08.2018 и предписания от 21.08.2018 № 09 управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Шестой арбитражный апелляционный суд (г.Хабаровск) через Арбитражный суд Амурской области.

Судья В.Д. Пожарская