Решение от 8 сентября 2020 г. по делу № А74-2870/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

г. Абакан

8 сентября 2020 годаДела № А74-2870/2020

Резолютивная часть решения объявлена 3 сентября 2020 года.

Полный текст решения изготовлен 8 сентября 2020 года.

Арбитражный суд Республики Хакасия в составе судьи И.А. Курочкиной,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению

открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Республики Хакасия (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании недействительным предписания от 12 декабря 2019 года № 12/19 об устранении выявленных нарушений.

В судебном заседании принимали участие представители:

заявителя – ФИО2 на основании доверенности от 23.01.2018 № 24 АА 3010310, диплома (паспорт);

ответчика – ФИО3 на основании доверенности от 09.01.2020, диплома (паспорт).

Открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (далее – общество, ОАО «РЖД») обратилось в арбитражный суд с заявлением к государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Республики Хакасия (далее – Инспекция) о признании недействительным предписания от 12 декабря 2019 года № 12/19 об устранении выявленных нарушений.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленные требования на основании доводов, изложенных в заявлении и возражениях на отзыв, представил дополнения к возражениям на отзыв.

Представитель Инспекции просил отказать в удовлетворении заявленных требований на основании доводов, изложенных в отзыве на заявление и дополнениях к нему.

Заслушав представителей сторон, исследовав представленные доказательства, арбитражный суд установил следующее.

Открытое акционерное общество «Российские железные дороги» зарегистрировано в качестве юридического лица 23.09.2003 Межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы №46 по г. Москве.

Постановлением Совета Министров Республики Хакасия от 28.06.1993 №179 «Об утверждении списка паспортизированных памятников истории и культуры Республики Хакасия и постановке их на государственный учет» поставлены на учет паспортизированные археологические памятники, в том числе под пунктом 39 «Могильник ФИО4-12» из 41 кургана в 1,2 км к ССВ от с. ФИО4, по обеим сторонам железной дороги (7-1 вв. до н.э.); под пунктом 40 «Могильник ФИО4-13» из 35 курганов в 0,5-1 км к СЗ от с. ФИО4, по обеим сторонам железной дороги (1 в. до н.э. - 5 в н.э., 6-9 вв. н. э.); под пунктом 42 «Могильник ФИО4-15» из 18 курганов в 1,5 км к З от с. ФИО4, с Ю стороны железной дороги (7-1 вв. до н.э.).

Приказами Министерства культуры Российской Федерации от 27.11.2015 №23485-р, от 04.12.2015 № 26215-р, от 27.11.2015 № 21719-р объекты культурного наследия федерального значения «Могильник ФИО4-12», «Могильник ФИО4-13» и «Могильник ФИО4-15» зарегистрированы в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и им присвоены регистрационные номера 191440134250006, 191440133540006 и 19144012614006, соответственно.

Приказом Инспекции от 12.09.2017 № 38 «Об утверждении границ территорий и режимов использования территории объектов археологического наследия федерального значения» утверждены границы территории указанных выше объектов культурного наследия федерального значения и режим их использования.

Уведомлением от 06.12.2017 № 430-623ДЛ общество извещено Инспекцией о требованиях к содержанию и использованию выявленных объектов археологического наследия «Могильник ФИО4-12», «Могильник ФИО4-13», «Могильник ФИО4-15» и «Могильник ФИО4-16».

Руководителем Инспекции 25.12.2018 утвержден план проведения мероприятий по контролю за состоянием в отношении объектов культурного наследия на 2019 год, в соответствии с указанным планом проверка «Могильник ФИО4-12», «Могильник ФИО4-13», «Могильник ФИО4-15» назначена на сентябрь.

Руководителем Инспекции 11.10.2019 подписаны Задания №№304, 305, 306 на проведение мероприятий по контролю за состоянием в отношении объектов культурного наследия федерального значения «Могильник ФИО4-12» из 41 кургана, «Могильник ФИО4-13» из 35 курганов, «Могильник ФИО4-15» из 18 курганов, соответственно, установлена дата осмотра – 14.10.2019.

По результатам осмотра объектов археологического наследия федерального значения «Могильник ФИО4-12», «Могильник ФИО4-13», «Могильник ФИО4-15» 15.10.2019 составлены акты, в которых зафиксировано неудовлетворительное состояние памятников, а также отражено, что на территории земельного участка с кадастровым номером 19:05:000000:65 зафиксирован факт проведения земляных работ, представляющий собой полосу распаханного грунта шириной до 4 м (вероятно, противопожарная опашка). По отсутствию растительного покрова в пропаханной полосе следует вывод, что земляные работы проведены в осенне-летний период 2019 года. Также были выявлены факты проведения работ по установке и замене ограждений.

15.10.2019 руководителем Инспекции направлено в работу мотивированное представление о назначении внеплановой проверки.

В соответствии с приказом Инспекции от 14.11.2019 №231 в отношении общества в период с 15.11.2019 по 12.12.2019 проведена внеплановая документарная проверка, целью которой являлось: рассмотрение мотивированного представления о назначении внеплановой документарной проверки от 15.10.2019 должностного лица Инспекции, которым во время мероприятий по контролю за состоянием в отношении объектов культурного наследия федерального значения «Могильник ФИО4-12», «Могильник ФИО4-13», «Могильник ФИО4-15» зафиксировано, что в границах указанных объектов культурного наследия федерального значения проведены земляные работы распашке грунта, установке ограждений и замене столбов ограждения.

Письмом от 26.11.2019 №430-2745ДЛ у общества запрошены соответствующие документы, подтверждающие, а также разрешающие проведение земляных, строительных и иных работ в границах территории объектов археологического наследия.

Согласно ответу общества земляные работы по распашке грунта, установке ограждений и замене столбов ограждений силами работников ОАО «РЖД» и подрядными организациями не производились.

По результатам проведенной проверки Инспекцией 12.12.2019 составлен акт №17/19, в котором отражено, что в нарушение установленных требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия и особого режима использования земельного участка ОАО «РЖД» было опущено проведение земляных работ в границах территорий объектов культурного наследия федерального значения «Могильник ФИО4-12», «Могильник ФИО4-13», «Могильник ФИО4-15», что привело к повреждению указанных объектов.

В связи с нарушением частей 1, 2 статьи 36, статьи 47.3, части 5 статьи 5.1 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Закон №73-ФЗ) Инспекцией ОАО «РЖД» 10.09.2019 выдано предписание №12/19 об устранении выявленных нарушений, которым предписано:

1. Разработать документацию или раздел документации, обосновывающие меры по обеспечению сохранности поврежденных объектов культурного наследия федерального значения: «Могильник ФИО4-12» (местоположение объекта: Республика Хакасия, Аскизский район, в 1,2 км к северо-северо-востоку от аала ФИО4 и в 3,5 км к западу от окраины с. Бельтырское); «Могильник ФИО4-13» (местоположение объекта: Республика Хакасия, Аскизский район, в 0,7 км к северу от аала ФИО4); «Могильник ФИО4-15» (местоположение объекта: Республика Хакасия, Аскизский район, в 0,9 км от западной окраины аала ФИО4, с южной стороны железной дороги).

2. Получить положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы на документацию или раздел документации, обосновывающие меры по обеспечению сохранности поврежденных объектов культурного наследия федерального значения: «Могильник ФИО4-12» (местоположение объекта: Республика Хакасия, Аскизский район, в 1,2 км к северо-северо-востоку от аала ФИО4 и в 3,5 км к западу от окраины с. Бельтырское); «Могильник ФИО4-13» (местоположение объекта: Республика Хакасия, Аскизский район, в 0,7 км к северу от аала ФИО4); «Могильник ФИО4-15» (местоположение объекта: Республика Хакасия, Аскизский район, в 0,9 км от западной окраины аала ФИО4, с южной стороны железной дороги).

3. Согласовать с региональным органом охраны объектов культурного наследия (Государственной инспекцией по охране объектов культурного наследия Республики Хакасия) документацию или раздел документации, обосновывающие меры по обеспечению сохранности поврежденных объектов культурного наследия федерального значения: «Могильник ФИО4-12» (местоположение объекта: Республика Хакасия, Аскизский район, в 1,2 км к северо-северо-востоку от аала ФИО4 и в 3,5 км к западу от окраины с. Бельтырское); «Могильник ФИО4-13» (местоположение объекта: Республика Хакасия, Аскизский район, в 0,7 км к северу от аала ФИО4); «Могильник ФИО4-15» (местоположение объекта: Республика Хакасия, Аскизский район, в 0,9 км от западной окраины аала ФИО4, с южной стороны железной дороги).

4. Реализовать согласованную с Государственной инспекцией по охране объектов культурного наследия Республики Хакасия документацию или раздел документации, обосновывающие меры по обеспечению сохранности поврежденных объектов культурного наследия федерального значения: «Могильник ФИО4-12» (местоположение объекта: Республика Хакасия, Аскизский район, в 1,2 км к северо-северо-востоку от аала ФИО4 и в 3,5 км к западу от окраины с. Бельтырское); «Могильник ФИО4-13» (местоположение объекта: Республика Хакасия, Аскизский район, в 0,7 км к северу от аала ФИО4); «Могильник ФИО4-15» (местоположение объекта: Республика Хакасия, Аскизский район, в 0,9 км от западной окраины аала ФИО4, с южной стороны железной дороги).

Срок устранения правонарушения: до 31.12.2020.

Не согласившись с предписанием от 12.12.2019 №12/19, общество в установленный законом срок оспорило его в арбитражном суде.

Дело рассмотрено по правилам главы 24 АПК РФ.

Оценив в совокупности по правилам статьи 71 АПК РФ все имеющиеся в материалах дела документы, пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

С учётом приведённых норм, а также положений статьи 201 АПК РФ основанием для признания ненормативного акта недействительным, решения незаконным является наличие одновременно двух условий: несоответствие данного акта, решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемым актом, решением прав и законных интересов заявителя.

Обязанность доказывания законности совершения оспариваемых действий, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на совершение оспариваемых действий, а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемых действий, возлагается на орган или лицо, которые совершили действия (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200 АПК РФ).

При этом обязанность государственного органа по доказыванию соответствия оспариваемых действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту не освобождает заявителя от доказывания нарушения прав и законных интересов лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемыми действиями (бездействиями).

Из положений части 1 статьи 198, части 1 статьи 199, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ следует, что для удовлетворения требований заявителя необходимо одновременное наличие двух обязательных условий: оспариваемое предписание не соответствует закону; оспариваемое предписание нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с подпунктами 5, 6 пункта 1 статьи 9, пунктами 3, 4, 4.1 статьи 9.2, статьями 11, 33 Закона №73-ФЗ, пунктом 2 Положения о Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Республики Хакасия, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 29.12.2016 №645, пунктами 7, 8, 11 Порядка осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Республики Хакасия, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 31.08.2017 №444, Инспекция осуществляет федеральный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия; осуществляет региональный государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия; выдает предписания, в том числе, об устранении выявленных нарушений обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу объекта культурного наследия либо земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, объекта недвижимого имущества, расположенного в зонах охраны объектов культурного наследия; проводит мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическое наблюдение в отношении объектов культурного наследия федерального значения, объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия.

С учетом изложенного, арбитражный суд приходит к выводу, что проверка проведена и оспариваемое предписание вынесено Инспекцией в пределах предоставленных ей полномочий.

Проверив процедуру проведения проверки и вынесения оспариваемого предписания, арбитражный суд признал её соблюдённой, ввиду следующего.

В соответствии с пунктом 7 статьи 11 Закона №73-ФЗ мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическое наблюдение в отношении объектов культурного наследия федерального значения, объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия проводятся должностными лицами органов охраны объектов культурного наследия на основании заданий органа охраны объектов культурного наследия.

Порядок выдачи задания на проведение мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическому наблюдению в отношении объектов культурного наследия федерального значения, полномочия по государственной охране которых осуществляются Министерством культуры Российской Федерации, и его формы, установлены приказом Минкультуры России от 25.01.2016 №239 (далее - Порядок), а также постановлением Правительства Республики Хакасия от 31.08.2017 №444.

Согласно пункту 2.3 Порядка основанием для выдачи задания являются обращения в Минкультуры России, органы Минкультуры России граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации, свидетельствующие о нарушениях обязательных требований законодательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, несоблюдении мер, направленных на сохранение объектов культурного наследия, возникновении угрозы причинения вреда либо причинении вреда объектам культурного наследия.

Из материалов дела следует, что задания на проведение мероприятий по контролю за состоянием в отношении объектов культурного наследия федерального значения «Могильник ФИО4-12», «Могильник ФИО4-13», «Могильник ФИО4-15» от 11.10.2019 №№ 304, 305, 306, соответственно, выданы на основании пункта 7 статьи 11 Закона № 73-ФЗ.

Согласно пункту 4 статьи 11 Закона №73-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия в части организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон №294-ФЗ).

Пунктом 8 части 1 статьи 8.3 Закона №294-ФЗ предусмотрен перечень мероприятий по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Указанный перечень является открытым.

В соответствии с частью 2 статьи 8.3 Закона №294-ФЗ мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями проводятся уполномоченными должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Согласно части 5 статьи 8.3 Закона №294-ФЗ в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 статьи 8.3 Закона №294-ФЗ, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 Закона №294-ФЗ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона № 294-ФЗ государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

Пунктом 2 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ предусмотрено, что основанием для проведения внеплановой проверки является мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации, в том числе о фактах возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан.

В силу положений части 1 статьи 11 Закона №294-ФЗ предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Организация документарной проверки (как плановой, так и внеплановой) осуществляется в порядке, установленном статьей 14 Закона №294-ФЗ, и проводится по месту нахождения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (часть 2 статьи 11 Закона №294-ФЗ).

Частью 3 статьи 11 Закона №294-ФЗ установлено, что в процессе проведения документарной проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в первую очередь рассматриваются документы юридического лица, индивидуального предпринимателя, имеющиеся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, в том числе уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, представленные в порядке, установленном статьей 8 Закона №294-ФЗ, акты предыдущих проверок, материалы рассмотрения дел об административных правонарушениях и иные документы о результатах осуществленных в отношении этих юридического лица, индивидуального предпринимателя государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Основания и порядок проведения выездной проверки установлен положениями статьи 12 Закона №294-ФЗ, в соответствии с частью 2 которой выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Федеральный закон №294-ФЗ не предусматривает извещения проверяемого лица о проведении внеплановой документарной проверки.

В материалы дела представлено мотивированное представление, приказ о проведении внеплановой документарной проверки от 14.11.2019 № 231.

Письмом от 26.11.2019 №430-2745ДЛ Инспекция известила общество о проведении проверки, запросила соответствующие документы.

Внеплановая проверка проводилась по месту нахождения Инспекции. В ходе проверки Инспекция исследовала документы, представленные обществом по запросу, а также документы, имеющиеся у инспекции (в том числе акты осмотра объекта культурного наследия федерального значения «Могильник ФИО4-12», «Могильник ФИО4-13», «Могильник ФИО4-15» от 15.10.2019).

Требования к согласованию органами прокуратуры внеплановой документарной проверка положениями Закона №294-ФЗ не предусмотрены.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 6 статьи 11 Закона 73-ФЗ должностные лица органов охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать предписания, в том числе: об устранении выявленных нарушений обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу объекта культурного наследия либо земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, объекта недвижимого имущества, расположенного в зонах охраны объектов культурного наследия.

Из материалов дела следует, что по результатам проведенной в отношении ОАО «РЖД» документарной проверки Инспекцией выдано предписание от 12.12.2019 №12/19 об устранении выявленных нарушений, в котором отражено о нарушении заявителем положений пунктов 1, 2 статьи 36, статьи 47.3, пункта 5 статьи 5.1 Закона № 73-ФЗ. При этом арбитражный суд учитывает, что подпунктом 3 пункта 6 статьи 11 Закона № 73-ФЗ предусмотрен открытый перечень предписаний, которые могут быть выданы Инспекцией.

Таким образом, арбитражный суд приходит к выводу, что выданное Инспекцией оспариваемое предписание входит в перечень предписаний, предусмотренных подпунктом 3 пункта 6 статьи 11 Закона № 73-ФЗ. Доказательства, свидетельствующие об обратном, в материалы дела не представлены.

Каких-либо грубых нарушений порядка проведения мероприятий по контролю со стороны Инспекции, влекущих в соответствии со статьей 20 Закона №294-ФЗ недействительность результатов проверки, арбитражным судом не установлено, об их наличии обществом не заявлено.

С учетом изложенного арбитражный суд рассмотрел спор по существу.

В силу пункта 1 статьи 11 Закона №73-ФЗ под государственным надзором за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами обязательных требований посредством организации и проведения проверок указанных лиц, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении юридическими лицами своей деятельности.

В соответствии с пунктом 5 статьи 11 Закона №73-ФЗ предметом государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия являются соблюдение юридическими лицами требований к содержанию и использованию объекта культурного наследия, требований к сохранению объекта культурного наследия, осуществление юридическими лицами мер по обеспечению сохранности объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленного объекта культурного наследия или объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, а также мер по обеспечению сохранности объектов культурного наследия, предусмотренных проектной документацией на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия.

Пунктом 1 статьи 40 Закона №73-ФЗ установлено, что сохранение объекта культурного наследия - меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для современного использования и включающие в себя научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ.

К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации согласно статье 3 Закона №73-ФЗ относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Под объектом археологического наследия понимаются частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека в прошлых эпохах (включая все связанные с такими следами археологические предметы и культурные слои), основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки. Объектами археологического наследия являются, в том числе, городища, курганы, грунтовые могильники, древние погребения, селища, стоянки, каменные изваяния, стелы, наскальные изображения, остатки древних укреплений, производств, каналов, судов, дорог, места совершения древних религиозных обрядов, отнесенные к объектам археологического наследия культурные слои.

Объекты культурного наследия подразделяются на памятники (в перечень которых входит также объекты археологического наследия), ансамбли и достопримечательные места.

Пунктом 1 статьи 5.1 Закона №73-ФЗ установлено, что в границах территории объекта культурного наследия:

- на территории памятника запрещаются строительство объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих на территории памятника объектов капитального строительства; проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия;

- на территории памятника разрешается ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяющей обеспечить функционирование объекта культурного наследия в современных условиях.

Согласно пункту 5 статьи 5.1 Закона №73-ФЗ особый режим использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, предусматривает возможность проведения археологических полевых работ в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 настоящего Федерального закона работ по использованию лесов и иных работ при условии обеспечения сохранности объекта археологического наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, либо выявленного объекта археологического наследия, а также обеспечения доступа граждан к указанным объектам.

В статье 28 Закона об объектах культурного наследия определены цели проведения историко-культурной экспертизы, к числу которых отнесены, в частности, установление требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места; установление требований к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места.

В соответствии с пунктом 1 статьи 36 Закона №73-ФЗ проектирование и проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 Закона №73-ФЗ работ по использованию лесов и иных работ осуществляются при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия или объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, либо при условии соблюдения техническим заказчиком (застройщиком) объекта капитального строительства, заказчиками других видов работ, лицом, проводящим указанные работы, требований настоящей статьи.

Изыскательские, проектные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные работы, указанные в статье 30 Закона №73-ФЗ работы по использованию лесов и иные работы в границах территории объекта культурного наследия, включенного в реестр, проводятся при условии соблюдения установленных статьей 5.1 Закона №73-ФЗ требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, особого режима использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, и при условии реализации согласованных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, определенным пунктом 2 статьи 45 Закона №73-ФЗ, обязательных разделов об обеспечении сохранности указанных объектов культурного наследия в проектах проведения таких работ или проектов обеспечения сохранности указанных объектов культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанные объекты культурного наследия (пункт 2 статьи 36 Закона №73-ФЗ).

Пунктом 9 статьи 16.1 Закона №73-ФЗ установлено, что собственник или иной законный владелец выявленного объекта культурного наследия обязан выполнять определенные пунктами 1 - 3 статьи 47.3 Закона №73-ФЗ требования к содержанию и использованию выявленного объекта культурного наследия.

В силу пункта 1 статьи 47.3 Закона №73-ФЗ при содержании и использовании объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменения предмета охраны данного объекта культурного наследия лица, указанные в пункте 11 статьи 47.6 настоящего Федерального закона, лицо, которому земельный участок, в границах которого располагается объект археологического наследия, принадлежит на праве собственности или ином вещном праве, обязаны:

- осуществлять расходы на содержание объекта культурного наследия и поддержание его в надлежащем техническом, санитарном и противопожарном состоянии;

- не проводить работы, изменяющие предмет охраны объекта культурного наследия либо ухудшающие условия, необходимые для сохранности объекта культурного наследия;

- не проводить работы, изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры, интерьер выявленного объекта культурного наследия, объекта культурного наследия, включенного в реестр, в случае, если предмет охраны объекта культурного наследия не определен;

- обеспечивать сохранность и неизменность облика выявленного объекта культурного наследия;

- соблюдать установленные статьей 5.1 Закона №73-ФЗ требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, включенного в реестр, особый режим использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия;

- незамедлительно извещать соответствующий орган охраны объектов культурного наследия обо всех известных ему повреждениях, авариях или об иных обстоятельствах, причинивших вред объекту культурного наследия, включая объект археологического наследия, земельному участку в границах территории объекта культурного наследия либо земельному участку, в границах которого располагается объект археологического наследия, или угрожающих причинением такого вреда, и безотлагательно принимать меры по предотвращению дальнейшего разрушения, в том числе проводить противоаварийные работы в порядке, установленном для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия;

- не допускать ухудшения состояния территории объекта культурного наследия, включенного в реестр, поддерживать территорию объекта культурного наследия в благоустроенном состоянии.

Согласно пункту 3 статьи 47.3 Закона №73-ФЗ в случае обнаружения при проведении работ на земельном участке в границах территории объекта культурного наследия либо на земельном участке, в границах которого располагается объект археологического наследия, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, лица, указанные в пункте 11 статьи 47.6 настоящего Федерального закона, осуществляют действия, предусмотренные подпунктом 2 пункта 3 статьи 47.2 настоящего Федерального закона.

В соответствии с пунктом 11 статьи 47.6 Закона №73-ФЗ, если иное не установлено настоящим пунктом, охранное обязательство подлежит выполнению физическим или юридическим лицом, которому объект культурного наследия, включенный в реестр, принадлежит на праве собственности, в том числе в случае, если указанный объект находится во владении или в пользовании третьего лица (третьих лиц) на основании гражданско-правового договора.

В случае, если объект культурного наследия, включенный в реестр, находится соответственно в федеральной собственности, государственной собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности и не передан на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления унитарному предприятию или учреждению либо не передан в безвозмездное пользование, от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования охранное обязательство подлежит выполнению федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, уполномоченными на осуществление полномочий собственника соответствующего имущества.

В случае, если объект культурного наследия, включенный в реестр, принадлежит на праве собственности нескольким лицам, охранное обязательство подлежит выполнению каждым из указанных лиц.

Пунктом 13 статьи 47.6 Закона №73-ФЗ предусмотрено, что в случае, если к моменту перехода права владения объектом культурного наследия, включенным в реестр, в отношении указанного объекта оформлено охранное обязательство, обязанность нового владельца объекта культурного наследия, включенного в реестр, по выполнению такого охранного обязательства возникает с момента перехода к нему права владения указанным объектом культурного наследия.

В иных случаях обязанность лица (лиц), указанного (указанных) в пункте 11 настоящей статьи, по выполнению охранного обязательства возникает с момента получения данным лицом документов, предусмотренных пунктом 12 настоящей статьи.

Согласно пункту 9 статьи 48 Закона №73-ФЗ в случае, если к моменту заключения указанных в пункте 7 настоящей статьи договоров в отношении объекта культурного наследия, включенного в реестр, земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, являющихся объектами сделки, не оформлены охранные документы, предусмотренные статьей 47.6 настоящего Федерального закона или пунктом 8 настоящей статьи, лицо, у которого на основании указанных договоров возникает право собственности на объект культурного наследия, включенный в реестр, земельный участок, в границах которого располагается объект археологического наследия, либо права владения и (или) пользования таким имуществом, обязано выполнять требования в отношении объекта культурного наследия, включенного в реестр, предусмотренные пунктами 1 - 3 статьи 47.3 настоящего Федерального закона, соблюдать установленный статьей 5.1 настоящего Федерального закона особый режим использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, до момента вручения такому лицу охранного обязательства, предусмотренного статьей 47.6 настоящего Федерального закона.

После получения указанного охранного обязательства лицом, которому объект культурного наследия, включенный в реестр, земельный участок, в границах которого располагается объект археологического наследия, принадлежат на праве собственности или ином вещном праве, указанное лицо обязано обеспечить внесение в договоры, предусматривающие передачу третьим лицам права владения и (или) пользования таким объектом, изменений, предусматривающих в качестве существенного условия обязательство лица, во владении и (или) в пользовании которого находится указанное имущество, по выполнению требований, предусмотренных охранным обязательством, а также порядок и условия их выполнения.

Действие настоящего пункта распространяется на случаи заключения договоров, предусматривающих передачу прав владения и (или) пользования объектом культурного наследия, включенным в реестр, земельным участком, в границах которого располагается объект археологического наследия, между лицами, которые приобрели указанное право на основании договоров, и третьими лицами (договор субаренды и другие договоры).

В силу положений пункта 11 статьи 48 Закона №73-ФЗ лицо, которому объект культурного наследия, включенный в реестр, выявленный объект культурного наследия, земельный участок, в границах которого располагается объект археологического наследия, переданы во владение или в пользование на основании договора, обязано выполнять требования в отношении таких объектов, установленные пунктами 1 - 3 статьи 47.3 настоящего Федерального закона. Распределение обязанностей по выполнению требований, предусмотренных статьей 47.2 настоящего Федерального закона, между сторонами договора устанавливается указанным договором, если иное не предусмотрено статьей 47.6 настоящего Федерального закона.

Таким образом, Закон № 73-ФЗ лицом, на которое в первоочередном порядке возложена обязанность по выполнению охранного обязательства, указывает собственника такого объекта, в том числе и в случае, если указанный объект находится во владении или пользовании третьего лица (третьих лиц) на основании гражданско-правового договора.

Как следует из материалов дела, приказами Министерства культуры Российской Федерации от 27.11.2015 №23485-р, от 04.12.2015 № 26215-р, от 27.11.2015 № 21719-р объекты культурного наследия федерального значения «Могильник ФИО4-12», «Могильник ФИО4-13» и «Могильник ФИО4-15» зарегистрированы в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и им присвоены регистрационные номера 191440134250006, 191440133540006 и 19144012614006, соответственно.

Приказом Инспекции от 12.09.2017 № 38 «Об утверждении границ территорий и режимов использования территории объектов археологического наследия федерального значения» утверждены границы территории указанных выше объектов культурного наследия федерального значения и режим их использования.

По результатам осмотра объектов археологического наследия федерального значения «Могильник ФИО4-12», «Могильник ФИО4-13», «Могильник ФИО4-15» Инспекцией 15.10.2019 составлены акты, в которых зафиксировано неудовлетворительное состояние памятников, а также отражено, что на территории земельного участка с кадастровым номером 19:05:000000:65 зафиксирован факт проведения земляных работ, представляющий собой полосу распаханного грунта шириной до 4 м (вероятно, противопожарная опашка). По отсутствию растительного покрова в пропаханной полосе следует вывод, что земляные работы проведены в осенне-летний период 2019 года. Также были выявлены факты проведения работ по установке и замене ограждений.

По результатам проведенных мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия и выявленных нарушений Инспекцией 15.10.2019 вынесено мотивированное представление о проведении в отношении арендатора земельного участка с кадастровым номером 19:05:010801:65 ОАО «РЖД» внеплановой проверки (стр.3 мотивированного представления). При этом по всему тексту представления на стр. 1, 2 речь идет о спорных объектах культурного наследия на территории земельного участка с кадастровым номером 19:05:010901:65, а в качестве приложения к мотивированному представлению в пункте 1 указана схема расположений объектов культурного наследия федерального значения в границах земельного участка с кадастровым номером 19:05:010801:65 (приложена схема земельного участка с кадастровым номером 19:05:000000:65).

В приказе о проведении внеплановой документарной проверки от 14.11.2019 № 231 (пункт 2) также указано в качестве адреса фактического осуществления деятельности общества земельный участок с кадастровым номером 19:05:010901:65.

12.12.2019 Инспекцией составлен акт №17/19, в котором отражено, что в нарушение установленных требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия и особого режима использования земельного участка ОАО «РЖД» было допущено проведение земляных работ в границах территорий объектов культурного наследия федерального значения «Могильник ФИО4-12», «Могильник ФИО4-13», «Могильник ФИО4-15», что привело к повреждению указанных объектов. При этом по всему тексту акта имеется указание на земельный участок с кадастровым номером 19:05:010901:65.

Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект от 19.11.2019 № КУВИ-001/2019-28246170 ОАО «РЖД» является арендатором земельного участка с кадастровым номером 19:05:000000:65 на основании договора аренды земельного участка, находящегося в федеральной собственности, от 26.03.2007 со сроком действия с 09.07.2007 по 26.03.2056.

Из указанной выписки усматривается, что помимо ОАО «РЖД» правообладателями этого же земельного участка на праве сервитута с 13.11.2019 является ПАО «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы» (на 15 лет), на правах договора субаренды части земельного участка с 25.05.2017 - ОАО «Вагонная ремонтная компания - 2».

На стр. 4 акта проверки Инспекцией также имеется ссылка на данную выписку, а также указание на то, что ОАО «РЖД» является и арендатором земельного участка с кадастровым номером 19:05:010801:65.

Кроме того, на стр. 4 акта Инспекцией указывается, что установить причастность ОАО «РЖД» к проведению земляных работ на территории объектов археологического наследия федерального значения «Могильник ФИО4-12», «Могильник ФИО4-13», «Могильник ФИО4-15» в рамках документарной проверки не удалось.

Однако уже на стр. 5 акт проверки Инспекцией содержится вывод, что в нарушение установленных требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия и особого режима использования земельного участка ОАО «РЖД» было допущено проведение земляных работ в границах территорий объектов культурного наследия федерального значения «Могильник ФИО4-12», «Могильник ФИО4-13», «Могильник ФИО4-15», что привело к повреждению указанных объектов.

Между тем вступившим в законную силу постановлением Аскизского районного суда Республики Хакасия от 07.02.2020 (дело № 5-5/2020) по делу об административном правонарушении, установлено, что работы по ремонту установленного ограждения на указанном административным органом участке обществом не проводились, противопожарная опашка после 2016-2017 годов не производилась (после уведомления общества о требованиях к содержанию и использованию выявленных объектов археологического наследия в 2017 году). В 2018-2019 годах указанный участок железнодорожного пути с целью борьбы с нежелательной растительностью обрабатывался гербицидами без проведения работ по опашке.

Согласно положениям части 3 статьи 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Учитывая изложенное, факт проведения ОАО «РЖД» земляных работ в границах территорий объектов культурного наследия федерального значения «Могильник ФИО4-12», «Могильник ФИО4-13», «Могильник ФИО4-15» не установлен.

В оспариваемом предписании, выданном на основании акта внеплановой проверки от 12.12.2019 №17/19, также указан адрес фактического осуществления деятельности общества - земельный участок с кадастровым номером 19:05:010901:65 в границах объектов культурного наследия федерального значения «Могильник ФИО4-12», «Могильник ФИО4-13», «Могильник ФИО4-15».

Учитывая указанные противоречия в номере земельного участка, в границах которого расположены спорные объекты культурного наследия федерального значения, а также в адресе фактического осуществления деятельности общества, проведение Инспекцией проверки без учета сведений, содержащихся в выписке из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект в отношении земельного участка с кадастровым номером 19:05:000000:65 (в части установления иных правообладателей, а также, на какой части земельного участка расположены спорные поврежденные объекты культурного наследия федерального значения), арбитражный суд приходит к выводу об отсутствии у заявителя установленных Законом №73-ФЗ обязанностей по принятию мер, направленных на сохранение спорного объекта культурного наследия федерального значения, предписанных оспариваемым предписанием Инспекции.

Довод Инспекции о том, что указание номера кадастрового участка в оспариваемом постановлении является технической ошибкой, отклонятся судом, поскольку указанные выше противоречия содержатся во всех документах, послуживших основанием для проведения проверки и вынесения в отношении общества оспариваемого предписания.

Следовательно, оспариваемое предписание Инспекции нарушает права и законные интересы общества, возлагает на него незаконные обязанности.

Арбитражный суд также учитывает, что приказами Инспекции от 16.12.2019 № 267, № 266, № 264 в отношении объектов культурного наследия федерального значения «Могильник ФИО4-12», «Могильник ФИО4-13», «Могильник ФИО4-15» утверждены охранные обязательства, которые в соответствии пунктом 12 статьи 47.6 Закона № 73-ФЗ направлены всем собственникам земельных участков, в границах которых располагаются спорные объекты.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах требования заявителя подлежат удовлетворению, предписание Инспекции об устранении выявленных нарушений от 12 декабря 2019 года № 12/19 подлежит признанию недействительным.

Государственная пошлина по делу составляет 3 000 руб., уплачена обществом по платежному поручению от 10.03.2020 № 838536.

В соответствии с частью 3 статьи 110 АПК РФ по результатам рассмотрения дела расходы по уплате государственной пошлины относятся на ответчика и подлежат взысканию с него в пользу заявителя.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201, 319 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

1. Удовлетворить заявление открытого акционерного общества «Российские железные дороги».

Признать недействительным предписание государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Республики Хакасия от 12 декабря 2019 года № 12/19 об устранении выявленных нарушений, в связи с его несоответствием положениям Федерального закона от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

2. Взыскать с государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Республики Хакасия в пользу открытого акционерного общества «Российские железные дороги» 3 000 (три тысячи) руб. расходов по уплате государственной пошлины.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Третий арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия. Жалоба подаётся через Арбитражный суд Республики Хакасия.

СудьяИ.А. Курочкина