Решение от 10 февраля 2022 г. по делу № А55-4445/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ

443001, г. Самара, ул. Самарская, 203Б, тел. (846)207-55-15

http://www.samara.arbitr.ru, e-mail: info@samara.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ


10 февраля 2022 года

Дело №

А55-4445/2021

Резолютивная часть решения объявлена 03 февраля 2022 года

Полный текст решения изготовлен 10 февраля 2022 года


Арбитражный суд Самарской области

в составе

судьи Рагуля Ю.Н.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Петраковой Д.Э.,

рассмотрев в судебном заседании 03.02.2022 дело по заявлению

Прокуратуры Самарской области

к Администрации г.о. Сызрань Самарской области,

о признании незаконным бездействия,


с участием в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора:

- Главы г.о. Сызрань;

- Министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области;

- Прокуратуры г. Сызрани;


при участии в заседании:

от заявителя – ФИО1 удостоверение,

от заинтересованного лица – ФИО2 по доверенности от 06.09.2021г.;

от третьих лиц – не явились,



установил:

Прокуратура Самарской области обратилась в арбитражный суд с заявлением кАдминистрации г.о. Сызрань Самарской области, в котором просит:

1. Признать незаконным бездействие администрации городского округа Сызрань,выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта,регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

2. Обязать администрацию городского округа Сызрань разработать и утвердитьправовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля,предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

В соответствии со ст. 51 АПК РФ к участию в деле в качестве третьих лиц,не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены следующие лица: Глава г.о. Сызрань, Министерство лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области, Прокуратура г. Сызрани.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании возражал противудовлетворения заявленных требований, по основаниям, изложенным в отзыве на заявление и дополнениях к отзыву.

Представители третьих лиц в судебное заседание не явились, о месте и времени http://www.samara.arbitr.ru/которого извещены надлежащим образом в силу ст. 123 АПК РФ.

В соответствии со ст. 156 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствие представителей третьих лиц, не обеспечивших явку своих представителей в судебное заседание.

Исследовав и оценив в порядке, предусмотренном ст. 71 АПК РФ, представленные сторонами в обоснование своих доводов и возражений доказательства, исходя из предмета и оснований заявленных требований, а также из достаточности и взаимной связи доказательств в их совокупности, с учетом распределения бремени доказывания, установив обстоятельства, входящие в предмет доказывания и имеющие существенное значение для правильного разрешения спора, руководствуясь положениями действующего законодательства, судебной практики по рассматриваемому вопросу, принимая во внимание конкретные обстоятельства данного дела, суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим обстоятельствам.

Из материалов дела усматривается, что прокуратурой города во исполнение задания прокуратуры Самарской области от 11.09.2019 № ИсРАЙнд07/4-42293-19/07-04-2019 проведена проверка исполнения администрацией г.о. Сызрань требований законодательства об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, недрах и недропользовании, защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора).

В ходе проверки установлено, что администрацией г.о. Сызрань (далее - Администрация) не приняты меры по разработке и утверждению нормативного правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон о недрах), а именно осуществление муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, предусмотренного Законом о недрах.

При этом пунктами «в» и «к» статьи 72 Конституции Российской Федерации установлено, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, а также законодательства о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Администрацией правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах, не разработан и не принят.

Прокуратурой города Сызрани 25.11.2020 в адрес Администрации внесено представление об устранении выявленных нарушений федерального законодательства. Согласно ответу Администрации от 20.11.2020 выявленные прокуратурой города нарушения до настоящего времени органом местного самоуправления не устранены.

Таким образом, Администрацией допущено незаконное бездействие, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах.

Поскольку оспариваемое бездействие органа местного самоуправления влечет неопредленность требований к организациям и предпринимателям, возможное нарушение порядка осуществления муниципального контроля, то нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности, в связи с чем прокуратура обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 и частью 3 статьи 201 АПК РФ, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Под незаконным бездействием следует понимать несовершение государственным органом действий, отнесенных к его компетенции, при наличии условий, в связи с которыми возникает обязанность совершить эти действия.

В обоснование своей позиции прокуратура ссылается на следующее.

В силу положений статьи 1.1 Закона о недрах органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.

В соответствии со статьей 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ).

В силу положений пункта 4 статьи 2 Закона № 294-ФЗ под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности (вида муниципального контроля) устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Согласно частям 1, 2 статьи 6 Закона № 294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц, указанных уполномоченных органов местного самоуправления, и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории. Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования; разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, разработка в соответствии с типовыми административными регламентами, утверждаемыми уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

При этом пунктом 5 статьи 5 Закона о недрах к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования относится контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Согласно статье 18 Закона о недрах участки недр местного значения предоставляются в пользование для геологического изучения общераспространенных полезных ископаемых, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для осуществления по совмещенной лицензии их геологического изучения, разведки и добычи, для геологического изучения в целях поисков и оценки подземных вод, для добычи подземных вод или для геологического изучения в целях поисков и оценки подземных вод и их добычи, для добычи подземных вод, используемых для целей хозяйственно-бытового водоснабжения садоводческих некоммерческих товариществ и (или) огороднических некоммерческих товариществ, а также в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Также пунктом 4 статьи 5 Закона о недрах органы местного самоуправления уполномочены на приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения положений статьи 18 Закона о недрах.

Однако для приостановления таких работ необходимо выявление оснований для такого приостановления согласно статье 18 Закона о недрах.

Указанные основания возможно выявить лишь в случае осуществления контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Согласно информации Министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области, размещенной в открытом доступе в сети интернет на сайте http://www.priroda.samregion.ru, на территории г.о. Сызрань расположены участки недр местного значения, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых — месторождение «Уваровское» с видом полезного ископаемого «песок строительный» и «Родничок» с видом полезного ископаемого «сапропелевские отложения».

Данное обстоятельство в ходе рассмотрения дела не опровергнуто. Доводы Администрации об обратном судом отклоняются, как не подтверждающиеся материалами дела.

При изложенных обстоятельствах следует вывод о том, что в нарушение требований пункта 5 статьи 5 Закона о недрах, статьи 17.1 Закона № 131-ФЗ контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых Администрацией не осуществляется.

Неисполнение указанных полномочий, отнесенных к полномочиям органов местного самоуправления действующим законодательством, может привести к бесконтрольному пользованию общераспространенными полезными ископаемыми и их истощению, что создает угрозу причинения ущерба компонентам окружающей среды, способствует нарушению прав неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, а также несвоевременному выявлению и пресечению нарушений в сфере недропользования.

В ходе рассмотрения дела судом установлено следующее.

В соответствии со статьей 23 Устава городского округа Сызрань Самарской области, принятого Решением Думы городского округа Сызрань от 25.05.2018 № 44, администрация г.о. Сызрань Самарской области является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделена полномочиями по решению вопросов местного значения в пределах ее компетенции и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Самарской области.

Как уже указывалось выше, в соответствии с п. 5 ст. 5 Закона о недрах к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования относится контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Администрацией не приняты меры по разработке правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах». Доказательств обратного администрацией в материалы дела не представлено.

Исходя из приведенных норм и установленных фактических обстоятельств дела, суд приходит к выводу о доказанности материалами дела факта неправомерного бездействия администрации, выразившегося в не принятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах.

Довод Администрации об отсутствии у нее обязанности по утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, подлежит отклонению.

Отсутствие такого прямого указания в Законе № 131-ФЗ не может свидетельствовать об отсутствии соответствующих полномочий и контроля как такового, поскольку возможность его осуществления может быть закреплена в иных федеральных законах, в частности - в Законе о недрах.

При этом суд принимает во внимание, что в определении от 17.06.2008 № 435-0-0 Конституционный Суд Российской Федерации указал, что конституционно-правовой статус местного самоуправления как публично-территориальной организации населения по месту жительства и особой формы осуществления народом своей власти предполагает, что органы местного самоуправления, обеспечивая решение вопросов местного значения, действуют в интересах населения муниципального образования и одновременно, будучи частью системы органов публичной власти, осуществляют конституционные функции государства.

Аналогичная правовая позиция изложена в Определении Верховного Суда РФ от 17.05.2021 № 304-ЭС21-6095.

При этом, что касается ссылки Администрации на Федеральный закон от 11.06.2021 № 170-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ" подлежит отклонению, поскольку указанный закон вступает в силу с 01.07.2021.

В спорный период времени следует применять статью 5 Закона о недрах в действующей в этот период редакции.

Таким образом, отсутствие соответствующего нормативного акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного пунктом 5 статьи 5 Закона о недрах, является нарушением требований Закона № 131-ФЗ и влечет нарушение прав и законных интересов неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности в связи с неопределенностью требований к хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность в сфере добычи общераспространенных полезных ископаемых.

Что касается ссылок Администрации на положения Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон № 248-ФЗ), то суд принимает во внимание следующее.

Согласно ч. 1 ст. 98 вышеуказанного Федерального закона он вступает в силу с 01 июля 2021 г., за исключением положений, для которых данной статьей установлены иные сроки вступления их в силу.

Так, в соответствии с 4 ст. 98 данного федерального закона положения о видах регионального государственного контроля (надзора), положения о видах муниципального контроля подлежат утверждению до 01 января 2022 г. До утверждения указанных положений о видах контроля, но не позднее 01 января 2022 г. применяется Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и принятые в соответствии с ним нормативные правовые акты.

Доводы Администрации об обратном судом отклоняются.

Что касается ссылок на судебные акты по другим делам, то суд считает их необоснованными, поскольку судебные акты приняты по конкретным делам с иными фактическими обстоятельствами.

В силу положений части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться в том числе указание на обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Указание на способ защиты права в случае признания ненормативного акта недействительным, решения, действия (бездействия) соответствующего органа - незаконным является обязательным требованием к резолютивной части решения, без чего оно не может считаться полным.

Согласно положениям пункта 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд должен определить способ восстановления нарушенных прав и законных интересов заявителя.

Таким образом, признав бездействие органа местного самоуправления незаконным, суд в резолютивной части решения должен указать на обязанность соответствующего органа устранить допущенные нарушения.

При этом применяемая восстановительная мера должна отвечать определенным критериям, в том числе обеспечивать восстановление права, нарушенного этими деяниями (актами), и быть обусловленной существом спора.

Таким образом, обязание органа местного самоуправления разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 "О недрах" направлено на реализацию государственной политики в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля за использованием и охраной недр и не нарушает прав местного самоуправления на самостоятельное осуществление данной функции в соответствии с действующим федеральным законодательством.

Кроме того, обязание органа местного самоуправления разработать и утвердить правовой акт не препятствует самостоятельной реализации права органов местного самоуправления избирать форму данного акта, формулировать его содержание в соответствии с действующим законодательством в данной сфере.

Указанная правовая позиция отражена в решении Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 02.09.2021 по делу №А56-20702/2021.

С учетом изложенного суд признает незаконным бездействие администрации городского округа Сызрань, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» и обязывает администрацию городского округа Сызрань разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

Расходы по государственной пошлине в соответствии со ст. 110 АПК РФ, ст. 333.37 НК РФ распределению не подлежат.

Руководствуясь ст.ст.110, 167, 176, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,



Р Е Ш И Л:

Заявленные требования удовлетворить.

Признать незаконным бездействие администрации городского округа Сызрань, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

Обязать администрацию городского округа Сызрань разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

Решение может быть обжаловано в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд, г.Самара с направлением апелляционной жалобы через Арбитражный суд Самарской области.



Судья


/
Ю.Н. Рагуля