Решение от 28 декабря 2018 г. по делу № А42-8302/2018

Арбитражный суд Мурманской области

Ул.Книповича, д.20, г.Мурманск, 183038

http://murmansk.arbitr.ru/

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

город Мурманск Дело № А42-8302/2018

«28» декабря 2018 года

Арбитражный суд Мурманской области в составе судьи Варфоломеева С.Б.

рассмотрев в порядке упрощённого производства дело по заявлению федерального казённого предприятия «Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации» (место нахождения: 119019, <...>; ИНН <***>, ОГРН <***>) в лице Регионального управления заказчика капитального строительства Западного военного округа (место нахождения: 197101, <...>)

к Министерству обороны Российской Федерации (место нахождения: 119160, <...>; ИНН <***>, ОГРН <***>) в лице 182 отдела государственного архитектурно-строительного надзора (место нахождения: 184606, <...>)

об оспаривании постановления от 31.08.2018 № 182/2018/29-2

установил:

федеральное казённое предприятие «Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации» в лице Регионального управления заказчика капитального строительства Западного военного округа (далее – Предприятие, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением к Министерству обороны Российской Федерации (далее – Министерство бороны, ответчик) в лице 182 отдела государственного архитектурно-строительного надзора (далее – Отдел, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления Отдела от 31.08.2018 № 182/2018/29-2 о привлечении Предприятия к административной ответственности по части 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) в виде наложения штрафа в сумме 100.000 руб. за нарушение обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов (изделий).

В обоснование заявленных требований Предприятие считает, что в его действиях отсутствует состав оспариваемого правонарушения, так как не является субъектом оспариваемой ответственности и не ответственно за качество спорного объекта капитального строительства. Одновременно заявитель полагает, что административный орган мог применить к Предприятию предупреждение либо наложить ниже низшего предела штраф.

Ответчик согласно письменному отзыву на заявление (л.д.94-98) с требованиями Предприятия не согласен и полагает, что в их удовлетворении следует отказать, так как факт отсутствия какого-либо строительного контроля при строительстве объекта капитального строительства подтверждается материалами административного дела, за что Предприятие также ответственно; размер штрафа соразмерен допущенным нарушениям, а равно имеется обстоятельство, отягчающее применённую административную ответственность – привлечение Предприятия ранее за совершение однородного административного правонарушения.

Дело рассмотрено в порядке упрощённого производства на основании статей 226-229 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ). Оснований, перечисленных в статье 227 названного Кодекса, препятствующих рассмотрению дела в порядке упрощённого производства, судом не установлено.

Исследовав материалы дела, суд находит заявленные требования не подлежащими удовлетворению в связи со следующим.

Как следует из материалов дела, на основании приказа от 18.06.2018 № 156 и программы проверок (л.д.112-117, 119-121) Отделом в период с 16.07.2018 по 27.07.2018 проведена выездная проверка исполнения Предприятием ранее выданного предписания от 11.05.2018 № 84/1 о соблюдении строительного законодательства при проведении строительных работ и об устранении целого ряда недостатков при строительстве объекта капитального строительства «Строительство зоны хранения № 1 филиала 571 ТБВ» в городе Гаджиево ЗАТО Александровск Мурманской области, а именно: отсутствует исполнительная документация, акты на скрытые работы, акты освидетельствования ответственных конструкций по устройству стен, колонн; при устройстве кровли хранилища № 10 использован не предусмотренный проектом керамзитобетон (использован с показателем 1.400 кг/м2, вместо надлежащих 1.200 кг/м2). Результаты проверки оформлены актом от 27.07.2018 № 134/1 (л.д.124-128).

В ходе данного контрольного мероприятия установлено, что строительство названного объекта осуществляется Министерством обороны в рамках государственного контракта от 04.08.2015 № ДС-2/46-ХР-1, пунктом 2.5 которого функции и полномочия государственного заказчика (Министерства обороны) переданы Предприятию, а генеральным подрядчиком по данному контракту является федеральное государственное унитарное предприятие «Спецстройинжиниринг при Федеральном агентстве специального строительства» (л.д.33-61).

Однако строительные работы на рассматриваемом объекте капитального строительства выполнены при отсутствии какого-либо строительного контроля. В частности, в общих журналах работ отсутствуют соответствующие записи в соответствующих разделах «сведения о строительном контроле» по хранилищу № 10 с 22.02.2018, хранилищу № 7 с 26.04.2018, хранилищу № 6 с 24.04.2018, хранилищу № 4 с 19.04.2018, хранилищу № 11 вовсе нет записей (л.д.136-159, 160-180, 181-197, 198-243, 244-263, 264-266), а также отсутствуют акты строительного контроля и акты об устранении ранее выявленных Отделом приведённых выше нарушений.

Установив данные обстоятельства, Отделом в отношении Предприятия как выполняющего функции заказчика составлен протокол № 182/2018/29 от 14.08.2018 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ (л.д.105-107), по результатам рассмотрения которого принято постановление от 31.08.2018 № 182/2018/29-2 о привлечении Предприятия к ответственности в соответствии с указанной нормой в виде наложения административного штрафа в сумме 100.000 руб. (л.д.277-281).

Не оспаривая самих фактов вышеперечисленных нарушений, однако, полагая, что данное постановление не основано на законе, Предприятие обратилось в арбитражный суд с требованием об его отмене.

Согласно части 1 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт регулируется названным Кодексом, другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В силу части 3 статьи 52 ГрК РФ лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства (далее – лицо, осуществляющее строительство), может являться застройщик либо индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, заключившие договор строительного подряда. Лицо, осуществляющее строительство, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несёт ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации.

В пункте 16 статьи 1 ГрК РФ указано, что застройщиком является физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта. Застройщик вправе передать свои функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности, техническому заказчику.

В свою очередь, из пункта 22 статьи 1 ГрК РФ следует, что технический заказчик – юридическое лицо, которое уполномочено застройщиком и от имени застройщика заключает договоры о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, сносе объектов капитального строительства, подготавливает задания на выполнение указанных видов работ, предоставляет лицам, выполняющим инженерные изыскания и (или) осуществляющим подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, материалы и документы, необходимые для выполнения указанных видов работ, утверждает проектную документацию, подписывает документы, необходимые для получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, осуществляет иные функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности.

В рамках приведённых понятий согласно пунктам 2.5, 2.6, 7.1.1-7.1.6, 7.1.15 вышеупомянутого государственного контракта от 04.08.2015 № ДС-2/46-ХР-1 государственный заказчик (Министерство обороны) в целях обеспечения выполнения работ, осуществления контроля и надзора за производством строительных работ и принятия от его имени решений во взаимоотношениях с генподрядчиком передал исполнение части своих функций, определённых в разделе 7 контракта, Предприятию (заказчик). При осуществлении прав и обязанностей по контракту, за исключением обязанности по финансированию и оплате работ, заказчик (Предприятие) действует от имени государственного заказчика. Заказчик (Предприятие) осуществляет контроль за принимаемыми генподрядчиком техническими и инженерными решениями; принимает от генподрядчика разработанную им или его субподрядчиками (третьими лицами) документацию; осуществляет приёмку выполненных генподрядчиком проектно-изыскательских работ в течение десяти рабочих дней со дня получения разработанной документации; после приёмки проектно-изыскательских работ направляет генподрядчику подписанный акт о приёмке выполненных проектно-изыскательских работ или мотивированный отказ от их приёмки, который должен содержать перечень необходимых доработок; осуществляет контроль и технический надзор за выполнением строительно-монтажных работ (объёмами, качеством, стоимостью и сроками выполнения работ), используя при этом качественные критерии, заложенные в существующих в Российской Федерации строительных нормах и правилах, технических условиях и стандартах, применяемых в строительстве, условиям контракта; осуществляет контроль за ходом работ по авторскому надзору, а также приёмку таких работ; принимает и проверяет стоимость и качество строительно-монтажных работ, выполненных генподрядчиком при наличии исполнительной документации, представляемой генподрядчиком, на предъявляемый к приёмке объём работ.

При этом данные положения госконтракта согласуются с Уставом федерального казённого предприятия «Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации», утверждённого Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.03.2008 № 290-р (л.д.21-26), где названное Предприятие создано в целях выполнения работ и оказания услуг в сфере проектирования, строительства и организации строительства объектов для нужд обороны и безопасности государства (пункт 1 здесь и далее в редакции Распоряжения Правительства Российской Федерации от 29.06.2011 № 1119-р; л.д.27-29).

Целью деятельности Предприятия является выполнение работ и оказание услуг в сфере предпроектной подготовки, проектирования, организации строительства объектов для нужд обороны и безопасности государства (пункт 10).

Для достижения указанной цели Предприятие в установленном законодательством Российской Федерации порядке осуществляет в числе прочего обеспечение проектно-сметной и разрешительной документации в отношении строительства и капитального ремонта объектов, в том числе объектов государственного оборонного заказа, выполнение работ по предпроектной подготовке, проектированию и организации строительства объектов, организацию проектных, изыскательских, исследовательских, природоохранных, строительных, ремонтных, монтажных и иных работ, определение порядка и условий строительства; контроль за исполнением государственных контрактов на выполнение работ по капитальному строительству и капитальному ремонту (подпункты «в», «д» пункта 11).

Предприятие вправе в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе выступать застройщиком, заказчиком, исполнителем работ и услуг в сфере предпроектной подготовки, проектирования и организации строительства (подпункт «д» пункта 12).

Таким образом, суд приходит к выводу, что Предприятие в смысле вышеприведённых градостроительных понятий, уставных положений и фактических обстоятельств является техническим заказчиком и одновременно застройщиком выявленного объекта капитального строительства «Строительство зоны хранения № 1 филиала 571 ТБВ» в городе Гаджиево ЗАТО Александровск Мурманской области.

Вместе с тем, проверкой Отдела установлено, что Предприятием допущено строительство названного объекта без строительного контроля, что подтверждается неведением соответствующего раздела общих журналов работ и отсутствием актов строительного контроля и актов об устранении выявленных предыдущей проверкой нарушений.

Строительный контроль в соответствии с частью 2 статьи 53 ГрК РФ проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительного подряда строительный контроль проводится также застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором либо привлекаемыми ими на основании договора индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом. Застройщик или технический заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.

Частью 6 статьи 52 ГрК РФ помимо прочего также закреплено, что лицо, осуществляющее строительство, обязано проводить строительный контроль, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.

Порядок проведения строительного контроля установлен в Положении о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утверждённом Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 № 468 в развитие части 8 статьи 53 ГрК РФ.

Из пункта 12 названного Положения следует, что проведение контрольного мероприятия и его результаты фиксируются путём составления акта. Сведения о проведённых контрольных мероприятиях и их результатах отражаются в общем журнале работ с приложением к нему соответствующих актов. Акты, составленные по результатам контрольных мероприятий, проводимых совместно подрядчиком и заказчиком, составляются в двух экземплярах и подписываются их представителями.

При этом перечень контрольных мероприятий, осуществляемых заказчиком, определён пунктом 6 этого же Положения.

Однако в данном случае строительный контроль на объекте Предприятием не ведётся, сведения о проведении контрольных мероприятий и их результатах со ссылкой на акт не отражены в соответствующем разделе (4 либо 5) общего журнала работ, акты, составленные по результатам контрольных мероприятий, проводимых в рамках строительного контроля, отсутствуют, а равно нет актов, подтверждающих устранение ранее выявленных административным органом, то есть предыдущей проверкой, нарушений.

За нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий), предусмотрена административная ответственность частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Тем самым, суд считает, что Предприятие является надлежащим субъектом ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Ссылка заявителя на пункт 2.5 спорного госконтракта, согласно которому ответственность за действия и (или) бездействие заказчика (Предприятия) при осуществлении им функций государственного заказчика несёт государственный заказчик (Министерство обороны), неприменима к настоящему делу, поскольку регулирует лишь гражданско-правовые отношения сторон по контракту, тогда как предметом настоящего дела являются административные правоотношения. В любом случае, необходимо отметить, что императивно установленные обязанности (по закону) не могут быть диспозитивно изменены участниками гражданско-правовой сделки, в противном случае, такое условие сделки будет являться ничтожным, как противоречащее закону.

Таким образом, суд усматривает в действиях (бездействии) Предприятия событие и состав правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

При назначении наказания Предприятию административным органом учтены все обстоятельства, указанные в части 3 статьи 4.1 КоАП РФ, а равно множество и неоднократность нарушений и отсутствие каких-либо исключительных обстоятельств их допущения, в связи с чем ответственность применена в размере минимально допустимой санкции, предусмотренной частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ, что составило 100.000 руб.

При этом административным органом при назначении наказания справедливо были учтены положения части 3.5 статьи 4.1, пункта 2 части 1 статьи 4.3 КоАП РФ, согласно которым предупреждение назначается за впервые совершённые административные правонарушения, а под отягчающим ответственность обстоятельством понимается повторное совершение однородного административного правонарушения (применительно к настоящему делу, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ), тогда как в данном случае решением Арбитражного суда Мурманской области от 11.08.2017 по делу № А42-3378/2017 к Предприятию уже применялось предупреждение по части 1 статьи 9.4 КоАП РФ, а по делам №№ А42-4953/2017, А42-10183/2017 арбитражные суды подтвердили правомерность и обоснованность наложения на Предприятие административных штрафов по части 1 статьи 9.4 КоАП РФ, то есть за однородное настоящему делу правонарушение, что в силу пункта 2 части 1 статьи 4.3 КоАП РФ квалифицируется как отягчающее ответственность обстоятельство.

Каких-либо нарушений порядка привлечения Предприятия к административной ответственности судом не установлено.

Оспариваемое постановление вынесено органом, правомочным рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ, в пределах сроков давности привлечения к ответственности.

При таких обстоятельствах привлечение Предприятия к оспариваемой ответственности является правомерным, следовательно, оснований для признания незаконным и отмены постановления Отдела № 182/2018/29-2 от 31.08.2018 не имеется, а потому в удовлетворении требований Предприятия следует отказать.

Кроме того, помимо материального, имеется процессуальное основание, влекущее отказ в удовлетворении заявления Предприятия.

Согласно части 1 статьи 207 АПК РФ дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях (далее в параграфе 2 главы 25, пункте 4 части 1 статьи 227 названного Кодекса – административные органы), о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным указанным Кодексом, с особенностями, установленными в главе 25 АПК РФ и федеральном законе об административных правонарушениях.

В свою очередь, в части 1 статьи 23.56 КоАП РФ предусмотрено, что органы, осуществляющие государственный строительный надзор, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных, помимо прочих, статьёй 9.4 КоАП РФ.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 23.56 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 названной статьи, вправе руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный строительный надзор, их заместители.

При этом применительно к настоящему делу необходимо указать, что Приказом Министра обороны Российской Федерации от 19.07.2011 № 1177 утверждено Положение об Управлении государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны Российской Федерации (далее – Управление). Данное Управление и его отделы в порядке пункта 3 Административного регламента исполнения Министерством обороны Российской Федерации государственной функции по осуществлению государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов обороны и безопасности, являющихся объектами военной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации, утверждённого Приказом Министра обороны Российской Федерации от 02.12.2011 № 2300, признаны уполномоченными органами по осуществлению в Министерстве обороны государственной функции по осуществлению государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства.

Оспариваемое постановление принято начальником Отдела – территориального органа Управления ФИО1

Тем самым, с учётом приведённых процессуальных требований и обстоятельств, ответчиком по настоящему делу может выступать, как названное должностное лицо, так и территориальный орган (Отдел), в котором это должностное лицо исполняет свои обязанности, а равно в целом Управление как центральный орган рассматриваемого надзора, ответственный за деятельность своих структурных подразделений, территориальных органов и подчинённых. Иными словами, в зависимости от того, к кому из перечисленных лиц предъявит требования привлечённое к административной ответственности лицо.

Между тем, Предприятие свои требования предъявило к Министерству обороны, которое никаких контрольных мероприятий в отношении Предприятия не проводило, оспариваемое постановление не принимало.

Согласно частям 1 и 2 статьи 47 АПК РФ в случае, если при подготовке дела к судебному разбирательству или во время судебного разбирательства в суде первой инстанции будет установлено, что иск предъявлен не к тому лицу, которое должно отвечать по иску, арбитражный суд может по ходатайству или с согласия истца допустить замену ненадлежащего ответчика надлежащим. Если истец не согласен на замену ответчика другим лицом, суд может с согласия истца привлечь это лицо в качестве второго ответчика.

В силу части 5 статьи 47 АПК РФ, если истец не согласен на замену ответчика другим лицом или на привлечение этого лица в качестве второго ответчика, арбитражный суд рассматривает дело по предъявленному иску.

Ранее в рамках арбитражных дел №№ А42-4953/2017, А42-10183/2017 уже разрешался вопрос о Министерстве обороны как о ненадлежащем ответчике (решения суда первой инстанции соответственно от 13.09.2017 и 27.02.2018, оставленные без изменения постановлениями апелляционной инстанции от 08.02.2018 и 28.06.2018 соответственно), разъяснив заявителю структуру строительного надзора и о лицах, имеющих отношение к оспариваемому постановлению. Однако по настоящему делу Предприятием вновь в качестве ответчика заявлено Министерство обороны.

Поскольку в силу части 2 статьи 9 АПК РФ лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий, то суд на основании части 5 статьи 47 АПК РФ, рассматривая предъявленное заявление, приходит к выводу, что оно заявлено к ненадлежащему ответчику, который не является ответственным за возникновение оспариваемого постановления и действия лиц, его принявших, а потому такое заявление не подлежит удовлетворению.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 167-170, 180, 181, 207, 210, 211, 226, 229 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

в удовлетворении заявления об оспаривании постановления 182 отдела государственного архитектурно-строительного надзора от 31.08.2018 № 182/2018/29-2, принятого по адресу: <...>, о привлечении федерального казённого предприятия «Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации» (ИНН <***>, ОГРН <***>), расположенного по адресу: <...>, имеющего филиал Региональное управление заказчика капитального строительства Западного военного округа по адресу: <...>, к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отказать.

Решение может быть обжаловано в течение пятнадцати рабочих дней со дня принятия в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд.


Судья С.Б.Варфоломеев