Постановление от 23 января 2020 г. по делу № А45-41100/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень Дело № А45-41100/2018


Резолютивная часть постановления объявлена 16 января 2020 года

Постановление изготовлено в полном объеме 23 января 2020 года


Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Буровой А.А.

судей Кокшарова А.А.

Перминовой И.В.

при ведении судебного заседания с использованием средств аудиозаписи рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу государственного казенного учреждения Новосибирской области «Территориальное управление автомобильных дорог Новосибирской области» на решение от 21.06.2019 Арбитражного суда Новосибирской области (судья Рубекина И.А.) и постановление от 18.09.2019 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Логачев К.Д., Павлюк Т.В., Хайкина С.Н.) по делу № А45-41100/2018 по заявлению государственного казенного учреждения Новосибирской области «Территориальное управление автомобильных дорог Новосибирской области» (630009, г. Новосибирск, ул. Никитина, 20/2, ОГРН 1025401923580, ИНН 5405100316) к Управлению Федерального казначейства по Новосибирской области (630008, Новосибирская область, г. Новосибирск, ул. Кирова, 3/1, ОГРН 1025402464493, ИНН 5406105211) о признании недействительным пункта 6 представления.

Другие лица, участвующие в деле: Федеральное казенное учреждение «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» в лице Межрегионального филиала в городе Новосибирске, Министерство транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области, Министерство строительства Новосибирской области, г. Новосибирск.

В судебном заседании участвовали представители государственного казенного учреждения Новосибирской области «Территориальное управление автомобильных дорог Новосибирской области» - Буланов М.Ю. по доверенности от 18.12.2019, Королева М.Н. по доверенности от 06.08.2019.

Суд установил:

государственное казенное учреждение Новосибирской области «Территориальное управление автомобильных дорог Новосибирской области» (далее - Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением о признании недействительным пункта 6 представления от 20.09.2018 № 51-18-17/10-11775, вынесенного Управлением Федерального казначейства по Новосибирской области (далее - Управление).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, привлечены Федеральное казенное учреждение «Центр по обеспечению деятельности казначейства России» в лице Межрегионального филиала федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности казначейства России» в г. Новосибирске (далее – ФКУ «ЦОКР»), Министерство транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области, Министерство строительства Новосибирской области.

Решением от 21.06.2019 Арбитражного суда Новосибирской области, оставленным без изменения постановлением от 18.09.2019 Седьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Учреждение, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, просит решение и постановление отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование доводов кассационной жалобы Учреждение указывает на отсутствие нарушения порядка определения стоимости материальных ресурсов. По мнению подателя жалобы, «Федеральные сметные цены на материалы, изделия и конструкции, применяемые в строительстве» (далее - ФССЦ-2001) подлежат применению при определении стоимости материальных ресурсов только при строительстве и проведении капитального ремонта объектов, вместе с тем, в рассматриваемом случае был осуществлен текущий ремонт автодороги. Кроме того, Учреждение ссылается на правомерность определения стоимости смеси асфальтобетонной щебеночно-мастичной типа ЩМА-15 на ПБВ-90 по обосновывающим документам, поскольку в ФССЦ-2001 данный материал отсутствует.

ФКУ «ЦОКР» и Управление возражают против доводов жалобы согласно отзывам.

В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, если иное не предусмотрено Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Управлением проведена плановая выездная проверка соблюдения Учреждением условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках подпрограммы «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2021 годы)» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, а также на обеспечение дорожной деятельности в рамках подпрограммы «Дорожное хозяйство» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы».

20.09.2018 Управлением вынесено представление № 51-18-17/10-11775 с требованием рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения не позднее 30 календарных дней с даты получения представления.

Считая названное представление в части нарушения, указанного в пункте 6, не соответствующим закону и нарушающим его права, Учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями статей 28, 34, 70, 72, 162, 265, 269.2, 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), статей 8.3, 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статей 709, 740, 743 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), пришли к выводу о соответствии оспариваемого пункта представления Управления действующему законодательству и об отсутствии нарушений прав и законных интересов заявителя.

Заслушав представителя Учреждения, проверив законность судебных актов в порядке статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав материалы дела, суд кассационной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно статье 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства (пункт 3 статьи 265 БК РФ).

В силу пункта 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля является контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно пункту 2 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Под представлением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан (пункта 2 статьи 270.2 БК РФ).

Судами установлено, что в обоснование правомерности вынесенного представления в оспариваемой части Управление указало, что в актах приемки выполненных работ стоимость материальных ресурсов, а именно: смеси асфальтобетонной щебеночно-мастичной тип ЩМА-15, смеси асфальтобетонной мелкозернистой плотной тип Б марка I, эмульсии битумной дорожной ЭБК-1, необоснованно принята по «Калькуляции стоимости материалов, полуфабрикатов, конструкций и изделий», разработанной проектной организацией к сметной документации, при наличии прямой расценки в сборнике ФССЦ-2001, что привело к необоснованному увеличению стоимости работ.

В соответствии со статьей 743 ГК РФ подрядчик обязан осуществить строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие, предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ.

Определение сметной стоимости строительства, составление смет осуществляется в соответствии с Методикой определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004, утвержденной постановлением Госстроя России от 05.03.2004 № 15/1 (далее - МДС 81-35.2004).

В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 27.11.2003 № ВЯ-П10-14161 положения, приведенные в МДС 81-35.2004, распространяются на все предприятия строительного комплекса Российской Федерации при определении стоимости строительства новых, реконструкции, расширения и технического перевооружения действующих предприятий, зданий и сооружений, выполнения ремонтных и пусконаладочных работ вне зависимости от источников финансирования, осуществляемых на территории Российской Федерации, а также при формировании цен на строительную продукцию и расчетах за выполненные работы.

Согласно пункту 4.24 МДС 81-35.2004 стоимость материальных ресурсов может определяться:

в базисном уровне цен - по сборникам (каталогам) сметных цен на материалы, изделия и конструкции - федеральным, территориальным (региональным) и отраслевым;

в текущем уровне цен - по фактической стоимости материалов, изделий и конструкций с учетом транспортных и заготовительно-складских расходов, наценок (надбавок), комиссионных вознаграждений, уплаченных снабженческим внешнеэкономическим организациям, оплаты услуг товарных бирж, включая брокерские услуги, таможенных пошлин.

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30.01.2014 № 31/пр утверждены Федеральные сметные цены на материалы, изделия и конструкции, применяемые в строительстве (ФССЦ-2001).

Согласно пункту 1 общих положений сборника «Государственные сметные нормативы «Федеральные сметные цены на материалы, изделия и конструкции, применяемые в строительстве» ФССЦ-2001 (в редакции 2014 года) предназначены для определения сметной стоимости строительно-монтажных (ремонтно-строительных) работ, а также для определения стоимости показателей сборников Федеральных единичных расценок на строительные, монтажные и ремонтно-строительные работы.

При отсутствии в ФССЦ-2001 какого-либо наименования (марки) материалов, изделий и конструкций, используемого строительной организацией применительно к конкретному проекту, стоимость таких материальных ресурсов может приниматься по обосновывающим документам (пункт 7 общих положений сборника «Государственные сметные нормативы «Федеральные сметные цены на материалы, изделия и конструкции, применяемые в строительстве»).

Определение текущих цен на материальные ресурсы по конкретной стройке осуществляется на основе исходных данных, получаемых от подрядной организации, а также поставщиков и организаций - производителей продукции. В целях анализа представляемых исходных данных и выбора оптимальных и обоснованных показателей стоимости участникам строительства рекомендуется осуществлять мониторинг цен на материальные ресурсы (пункт 4.25 МДС 81-35.2004).

Исследовав и оценив представленные в материалы дела документы, суды первой и апелляционной инстанций установили, что смесь асфальтобетонная мелкозернистая плотная тип Б марка I, эмульсия битумная дорожная ЭБК-1 имеются в сборнике ФССЦ-2001, следовательно, их стоимость должна определяться по соответствующим расценкам ФССЦ-2001.

Учитывая, что определение Учреждением стоимости эмульсии битумной дорожной ЭБК-1 путем калькулирования по обосновывающим документам в рассматриваемом случае привело к необоснованному завышению стоимости работ, суды пришли к верному выводу о правомерности пункта 6 представления Управления в указанной части.

Доводы Учреждения о том, что применение ФССЦ-2001 при определении стоимости материальных ресурсов возможно только при проведении капитального ремонта, были предметом рассмотрения судов и обоснованно отклонены как основанные на неверном толковании норм материального права.

В общих положениях сборника «Государственные сметные нормативы «Федеральные сметные цены на материалы, изделия и конструкции, применяемые в строительстве» в редакции, действующей с 2014 года по апрель 2017 года, прямо указано, что ФССЦ-2001 предназначены для определения сметной стоимости, в том числе при строительно-монтажных (ремонтно-строительных) работах.

Как указывает заявитель в письменных пояснениях, 10.06.2016 утверждена техническая документация на ремонт автомобильной дороги, а также определена сметная стоимость ремонтных работ; 24.03.2017 информация о закупке (обоснование, расчет начальной (максимальной) цены контракта, пояснительная записка, проект контракта) была согласована с Министерством транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области, и уполномоченным органом по сформированной заявке была размещена закупка на выполнение работ по ремонту автомобильной дороги в Единой информационной системе, что свидетельствует о том, что сметная документация была разработана в период действия Федерального сборника сметных цен на материалы, изделия и конструкции, применяемые в строительстве (ФССЦ-2001), в редакции 2014 года.

С учетом изложенного суды обоснованно отклонили доводы Учреждения об отсутствии у него обязанности по применению федеральных сметных цен на материалы, изделия и конструкции, включенные в ФССЦ-2001.

При таких обстоятельствах оснований для отмены судебных актов в указанной части не имеется.

Вместе с тем суд кассационной инстанции считает выводы судов о завышении стоимости асфальтобетона щебеночно-мастичного типа ЩМА-15 не основанными на полном и всестороннем исследовании всех фактических обстоятельств, имеющих значение для настоящего дела.

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе) контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт, за исключением случаев, в которых в соответствии с настоящим Федеральным законом извещение об осуществлении закупки или приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документация о закупке, заявка, окончательное предложение не предусмотрены.

При заключении контракта указывается, что цена контракта является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта. При заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей и статьей 95 настоящего Федерального закона (часть 2 статьи 34 Закона о контрактной системе).

Подрядчик обязан выполнить работы по ремонту в соответствии контрактом, технической документацией (включая сметную документацию), предусмотренной документацией о закупке.

Как указывало Учреждение в ходе рассмотрение дела в судах первой и апелляционной инстанций, в соответствии с требованиями статьи 33 Закона о контрактной системе Государственным казенным учреждением Новосибирской области «Управление контрактной системы» по сформированной Учреждением заявке была размещена закупка на выполнение работ по ремонту автомобильной дороги «Новосибирск-аэропорт Толмачево» в Новосибирском районе Новосибирской области в Единой информационной системе.

В Федеральном реестре сметных нормативов включены сметные цены на различные виды асфальтобетона ЩМА-15 в зависимости от используемых составов смеси (на битуме, с добавками, с модификаторами, на ПБВ 60 (полимерно-битумном вяжущем)), однако расценка на асфальтобетон ЩМА-15 на ПБВ-90 в ФССЦ-2001 отсутствует.

Поскольку у заявителя была потребность в использовании материала с повышенными прочностными характеристиками на автомобильной дороге с интенсивным движением, то проектной организацией исходя из данных условий эксплуатации дороги был разработан состав асфальтобетонной щебеночно-мастичной смеси типа ЩМА-15, в состав которой были включены также помимо ПБВ-90 стабилизирующие добавки, адгезионные присадки.

С учетом изложенного, по мнению Учреждения, оно имело право определить стоимость такого материала путем калькулирования по обосновывающим документам, ссылаясь на то, что в составе документов закупки на сайте размещена техническая и сметная документация, включающая «Калькуляцию транспортных расходов на 1т при автомобильных перевозках», в пункте 20 которой указан материал ПБВ-90; «Калькуляцию стоимости 1т щебеночно-мастичной асфальтобетонной смеси ЩМА-15 для устройства верхнего слоя покрытия на а/д Новосибирск-Толмачево», в пункте 9 которой указан материал полимерно-битумное вяжущее ПБВ-90; «Рекомендованный состав № 10/2016 смесь асфальтобетонная щебеночно-мастичная тип ЩМА-15», в разделах которого имеется ссылка на применяемый материал полимерно-битумное вяжущее ПБВ-90.

В ходе рассмотрения дела в судах первой и апелляционной инстанций, Учреждение указывало на факт того, что при ремонте подрядчиком применен асфальтобетон щебеночно-мастичный, тип ЩМА-15 на полимерно-битумном вяжущем (ПБВ-90), что, по его мнению, подтверждается представленными в материалы дела документами (в том числе исполнительной документацией, актами освидетельствования ответственных работ, протоколами испытаний полимерно-битумного вяжущего ПБВ-90, протоколами испытаний щебеночно-мастичной асфальтобетонной смеси ЩМА-15), и Управлением и ФКУ «ЦОКР» не оспаривался.

Между тем, в нарушение статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суды не исследовали обстоятельства, на которые ссылался заявитель, относительно правомерности определения стоимости спорного материала путем калькулирования по обосновывающим документам, не дана надлежащая оценка вышеперечисленным доводам заявителя.

В силу части 4 статьи 15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принимаемые арбитражным судом судебного приказа, решения, постановления, определения должны быть законными, обоснованными и мотивированными.

Согласно пункту 2 части 4 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в мотивировочной части решения должны быть указаны доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения; мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле.

Однако в нарушение указанных процессуальных норм суды первой и апелляционной инстанций не обеспечили полноту установления всех обстоятельств, имеющих значение для дела, а также всестороннее, полное, объективное и непосредственное исследование доказательств по делу.

При таких обстоятельствах кассационная инстанция считает, что судебные акты судов первой и апелляционной инстанций приняты при неполно выясненных фактических обстоятельствах дела, что могло привести к принятию неправильного судебного акта, в связи с чем в соответствии с частями 1 - 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обжалуемые решение и постановление подлежат отмене в части отказа в удовлетворении требования Учреждения о признании недействительным оспариваемого пункта представления относительно выводов о завышении стоимости асфальтобетона щебеночно-мастичного типа ЩМА-15.

Поскольку для принятия обоснованного и законного судебного акта требуется исследование и оценка доказательств, а также иные процессуальные действия, которые невозможны в суде кассационной инстанции в силу его полномочий, дело в указанной части в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит передаче на новое рассмотрение в Арбитражный суд Новосибирской области.

При новом рассмотрении дела суду надлежит установить все имеющие существенное значение для дела обстоятельства с учетом вышеприведенных выводов кассационной инстанции; при необходимости предложить сторонам представить дополнительные документы в обоснование доводов и возражений, дать оценку всем доводам сторон и в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оценить доказательства, представленные каждой из сторон в обоснование своих доводов и возражений; при правильном применении норм материального и процессуального права вынести законный и обоснованный судебный акт, распределить судебные расходы.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 21.06.2019 Арбитражного суда Новосибирской области и постановление от 18.09.2019 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А45-41100/2018 отменить в части отказа в удовлетворении требования государственного казенного учреждения Новосибирской области «Территориальное управление автомобильных дорог Новосибирской области» о признании недействительным пункта 6 представления от 20.09.2018 № 51-18-17/10-11775, вынесенного Управлением Федерального казначейства по Новосибирской области, в части выводов о завышении стоимости асфальтобетона щебеночно-мастичного вида ЩМА-15. Дело в указанной части направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Новосибирской области.

В остальной части принятые по настоящему делу судебные акты оставить без изменения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий А.А. Бурова


Судьи А.А. Кокшаров


И.В. Перминова