Решение от 23 сентября 2021 г. по делу № А46-10009/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ОМСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Учебная, д. 51, г. Омск, 644024; тел./факс (3812) 31-56-51/53-02-05; http://omsk.arbitr.ru, http://my.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

№ дела

А46-10009/2021
23 сентября 2021 года
город Омск


Резолютивная часть решения оглашена 16.09.2021

Полный текст решения изготовлен 23.09.2021

Арбитражный суд Омской области в составе судьи Ширяй И.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Миклуха К.Н.,

рассмотрев в судебном заседании исковое заявление индивидуального предпринимателя ФИО1 (ИНН <***>, ОГРНИП 312554301700118)

к Администрации города Омска (ИНН <***>, ОГРН <***>)

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, администрации Центрального административного округа города Омска (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании незаконным бездействия,

в судебном заседании приняли участие:

от Администрации города Омска – ФИО2 по доверенности от 13.10.2020 (сроком на 1 год), предъявлено служебное удостоверение,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – заявитель, предприниматель) обратилась в арбитражный суд с заявлением (вх. от 08.06.2021 № 108329) о признании бездействия Администрации города Омска (далее также заинтересованное лицо) по исполнению распоряжения от 30.01.2021 № 208-р незаконным, нарушающим права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности; кроме того, просит обязать заинтересованное лицо принять нормативно-правовой акт, регламентирующий порядок продления договоров на размещение нестационарных торговых объектов (далее - НТО) и объектов для осуществления развозной торговли без проведения торгов.

Определением Арбитражного суда Омской области от 10.06.2021 возбуждено производство по делу.

Протокольным определением от 06.07.2021, в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация Центрального административного округа города Омска.

Последняя, а также ФИО1, извещённые надлежащим образом о дате, времени и месте судебного разбирательства, явку представителей не обеспечили.

Учитывая, что все участники процесса о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, при этом информация о движении дела дополнительно размещена на сайте арбитражного суда в сети «Интернет», суд полагает право заинтересованных лиц на участие в процессе и представление интересов обеспеченным.

ФИО1 заявлено об отложении судебного заседания, ввиду болезни представителя.

Суд, изучив данное ходатайство, пришёл к выводу об отказе в его удовлетворении, так как заявитель не выразил намерения предоставления дополнительных доказательств в обоснование заявления.

Согласно части 5 статьи 158 АПК РФ арбитражный суд может отложить судебное разбирательство, если признает, что оно не может быть рассмотрено в данном судебном заседании, в том числе вследствие неявки кого-либо из лиц, участвующих в деле, других участников арбитражного процесса, в случае возникновения технических неполадок при использовании технических средств ведения судебного заседания, в том числе систем видеоконференц-связи, а также при удовлетворении ходатайства стороны об отложении судебного разбирательства в связи с необходимостью представления ею дополнительных доказательств, при совершении иных процессуальных действий.

Вместе с тем данная норма допускает совершение такого процессуального действия, как отложение судебного заседания, то есть является не обязанностью, а правом суда.

На основании статьи 156 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствие указанных представителей по имеющимся доказательствам.

Рассмотрев материалы дела, выслушав доводы представителя Администрации города Омска, суд установил следующие обстоятельства.

01.02.2016 между администрацией Центрального административного округа города Омска (уполномоченный орган) и ФИО1 (владелец) заключён договор № А-Д-230/2016 на размещение НТО согласно схеме размещения НТО на территории Центрального административного округа г. Омска (далее – Договор), по условиям пунктов 1.1 - 1.5 которого уполномоченный орган предоставляет, а владелец принимает сроком на 5 лет место для размещения НТО площадью 12 кв.м в соответствии с паспортом НТО. Тип торгового объекта: павильон. Местоположение НТО установлено относительно ориентира, расположенного по адресу: г. Омск, Центральный административный округ, ул. Потанина в районе ОмГУПС. Вид деятельности: розничная торговля. Специализация НТО: горячее питание.

Согласно доводам заявления срок действия означенного договора истёк 01.02.2021, при этом его пролонгация без проведения торгов, на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 30.01.2021 № 208-р «О рекомендациях органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по вопросу о новых возможностях для розничного сбыта товаров» (далее – Распоряжение № 208-р), не произведена.

Указанное и явилось основанием для обращения ФИО1 в арбитражный суд с соответствующими требованиями.

Исследовав и оценив обстоятельства дела, имеющиеся в деле доказательства, суд полагает, что заявленные требования не подлежат удовлетворению, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 64, статьями 71, 168 АПК РФ арбитражный суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, на основании представленных доказательств.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 2 статьи 201 АПК РФ для признания незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемых решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ» следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

При этом заявитель по смыслу части 1 статьи 65 АПК РФ должен доказать факт нарушения своих прав и законных интересов обжалуемым актом, решением, действием (бездействием). Соответствие последнего требованиям закона доказывает административный орган.

Согласно статье 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 1).

Предметом настоящего спора является бездействие органов местного самоуправления, вызванное неисполнением распоряжения Правительства Российской Федерации от 30.01.2021 № 208-р.

Проанализировав нормативно-правовое регулирование отношений в рассматриваемой сфере в совокупности с установленными по делу фактическими обстоятельствами, суд приходит к выводу о законности и обоснованности действий заинтересованного лиц на основании следующего.

В силу пункта 8 статьи 448 ГК РФ изменение условий договора, заключённого на торгах, влияющих на определение цены договора, возможно только по основаниям, прямо указанным в законе.

Ссылка заявителя на Распоряжение № 208-р, которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано продлевать договоры на размещение НТО и объектов для осуществления развозной торговли без проведения торгов, отклоняется.

Так, пунктом 2 указанного распоряжения органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления для реализации пункта 1 настоящего распоряжения также рекомендовано принять соответствующие нормативные правовые акты.

В настоящий момент на территории Омской области такой нормативный акт не принят.

Отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности, регулируются Федеральным законом от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», Правилами включения НТО, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения НТО (далее - Правила № 772), утверждёнными Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 № 772.

В целях упорядочения размещения НТО на территории города Омска постановлением Администрации города Омска от 23.12.2014 № 1812-п, (далее – Постановление № 1812-п) утверждён Порядок размещения НТО на территории города Омска.

Пунктом 6 статьи 2 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» определено, что НТО является торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от присоединения или неприсоединения к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

В соответствии с частью 1 статьи 10 этого же закона размещение НТО на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения НТО с учётом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения НТО разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определённым в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»).

Постановлением Администрации города Омска от 04.08.2014 № 1041-п утверждена схема размещения НТО – указаны адресные ориентиры и площадь НТО.

Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления Омской области схем размещения НТО утверждён приказом Министерства экономики Омской области от 23.08.2010 № 28 «О Порядке разработки и утверждения органами местного самоуправления Омской области схем размещения НТО».

В силу Порядка размещения НТО на территории города Омска, утверждённого приведённым постановлением, этот правовой акт определяет процедуру размещения НТО на территории города Омска без формирования земельных участков, процедуру взаимодействия структурных подразделений Администрации города Омска при разработке схемы размещения НТО на территории города Омска, порядок внесения в неё изменений, в том числе требования к составу, последовательности разработки, согласования и утверждения указанной схемы размещения.

Названные нормы направлены на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения НТО, сокращения сферы торговых услуг (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 № 225-О).

Как установлено судом, срок действия договора от 01.02.2016 № А-Д-230/2016 истёк, то есть правовых оснований для размещения НТО ФИО1 на территории города Омска без соответствующих правоустанавливающих документов не имеется.

Суд отмечает, что договор о размещении НТО содержит элементы договора аренды земельного участка, поскольку в данном случае НТО представляет собой павильон и располагается непосредственно на земельном участке (к примеру, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 09.08.2021 № 08АП-6721/2021 по делу №А75-19081/2020).

В соответствии со статьёй 60 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению путём пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.

В пункте 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.11.2011 №73 «Об отдельных вопросах практики применения правил ГК РФ о договоре аренды» сформулирован правовой подход, в силу которого в случаях, предусмотренных законом (например, пунктами 1 и 3 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», статьями 30 - 30.2 ЗК РФ, статьёй 74 Лесного кодекса Российской Федерации), договор аренды в отношении государственного или муниципального имущества может быть заключён только по результатам проведения торгов. Договор аренды названного имущества, заключённый на новый срок без проведения торгов, является ничтожным (статья 168 ГК РФ), равно как и соглашение о продлении такого договора.

Учитывая принцип публичности и прозрачности процедуры предоставления права на размещение НТО, обратное противоречит требованиям статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», согласно которым заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закреплённого на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

Более того, Распоряжение № 208-р, которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано продлевать договоры на размещение НТО и объектов для осуществления развозной торговли без проведения торгов, носит рекомендательный характер.

Обязанность разработать порядок продления договоров на размещение НТО без торгов у органов местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством отсутствует.

Как указывалось выше, пунктом 2 распоряжения органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления для реализации пункта 1 настоящего распоряжения рекомендовано принять соответствующие нормативные правовые акты. В настоящий момент на территории города Омска действует Порядок размещения НТО, утверждённый Постановлением Администрации города Омска № 1812-п, в соответствии с которым договор заключается посредством проведения конкурсных процедур, иной нормативный акт не принят.

В рассматриваемом случае отношения по поводу размещения НТО подчиняются правилам, предусмотренным специальным нормативными актами, которыми устанавливаются соответствующие юридические основания для размещения таких объектов на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Как указала Администрация города Омска, по аналогии с требованиями статьи 621 ГК РФ, владельцу НТО (действующему правообладателю), надлежаще исполнившему условия договора на размещение НТО, предоставляется преимущественное право на торгах.

В связи с тем, что в статье 621 ГК РФ отсутствует порядок предоставления преимущественного права Федеральной антимонопольной службой даны разъяснения, согласно которым для реализации преимущественного права действующий правообладатель должен участвовать в торгах (конкурсе, аукционе).

Указанная позиция антимонопольного органа явилась основанием закрепления в Постановлении № 1812-п возможности продления договора на размещение НТО на новый срок исключительно через преимущественное право, определённое по результатам торгов.

Таким образом, условия о пролонгации действующих договоров на размещение НТО отсутствуют как в Постановлении № 1812-п, так и в действующих договорах на размещении НТО, в том числе и в договоре на размещение НТО, принадлежащего заявителю.

Действия Администрации города Омска согласуются с определением Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 13.02.2018 по делу № 304-ЭС17-15428, А46-14190/2016, в соответствии с которым какое-либо преимущественное право на заключение новых договоров на размещение НТО без участия в аукционе у предпринимателя отсутствует.

По утверждению заинтересованного лица, реализация действия Распоряжения № 208-р в части продления договоров на размещение НТО без проведения торгов грозит возможностью ухудшения положения тех предпринимателей, для которых торги уже были проведены (без возможности пролонгации договоров), но они их проиграли.

Запрет придания обратной силы нормам, ухудшающим положение физических, юридических лиц, согласно принципам справедливости, равенства и поддержания доверия граждан, изложен в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 20.07.2011 № 20-п.

В противном случае существует риск выделения привилегированной группы хозяйствующих субъектов - лиц, получивших места для размещения НТО без торгов, победителей аукционов, что нарушает Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

В материалы дела представлено письмо Федеральной антимонопольной службы от 07.04.2021 № ТН/27077/21, согласно которому в целях недопущения нарушения запрета, установленного статьёй 15 названного выше закона и для обеспечения равного доступа хозяйствующих субъектов к земельным участкам для размещения НТО нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации должны быть предусмотрены конкурентные процедуры на право заключения договора на размещение НТО.

Действия по пролонгации договора на размещение НТО при соблюдении условий действующего договора на размещение НТО, включая основания и порядок пролонгации, предусмотренные таким договором, сами по себе не содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В частности, если в ранее заключённом договоре на право размещения НТО предусмотрена возможность его продления, то заключение такого договора на новый срок допускается в порядке и на условиях, предусмотренных таким договором.

Так как возможность пролонгации договоров на размещение НТО Постановлением № 1812-п не предусмотрена, то такая возможность не установлена и в договоре на размещение НТО.

Соответственно, пролонгация действующих на территории города Омска договоров на размещение НТО, заключённых на основании Постановления № 1812-п, невозможна.

Таким образом, оспариваемые действия Администрации города Омска соответствуют закону, в связи с чем предусмотренные статьёй 201 АПК РФ основания для удовлетворения заявления отсутствуют.

По правилам части 1 статьи 110 АПК РФ в связи с отказом в удовлетворении заявления бремя несения судебных расходов относится на ФИО1

На основании изложенного и руководствуясь статьями 110, 167-170, 174, 176 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении заявления отказать.

Решение вступает в законную силу и может быть обжаловано через Арбитражный суд Омской области в порядке апелляционного производства в Восьмой арбитражный апелляционный суд (644024, <...> Октября, дом 42) в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме), а также в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа (625010, <...>) в течение двух месяцев со дня принятия (изготовления в полном объёме) постановления судом апелляционной инстанции.

Настоящий судебный акт выполнен в форме электронного документа и подписан усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, направляется лицам, участвующим в деле, согласно статье 177 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его принятия.

По ходатайству лиц, участвующих в деле, копия настоящего решения на бумажном носителе может быть направлена в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства в арбитражный суд заказным письмом с уведомлением о вручении или вручена под расписку.

Информация о движении дела может быть получена путём использования сервиса «Картотека арбитражных дел» http://kad.arbitr.ruв информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Судья И.Ю. Ширяй