Решение от 14 января 2019 г. по делу № А51-18415/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПРИМОРСКОГО КРАЯ

690091, г. Владивосток, ул. Светланская, 54

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А51-18415/2018
г. Владивосток
14 января 2019 года
Резолютивная часть решения объявлена 10 января 2019 года.

Полный текст решения изготовлен 14 января 2019 года.

Арбитражный суд Приморского края в составе судьи Д.А. Самофал

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению муниципального унитарного предприятия «Уссурийск-Электросеть» Уссурийского городского округа (ИНН <***>, ОГРН <***>, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 24.10.2002)

к Инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края (ИНН <***>, ОГРН <***>, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 29.12.2002)

третье лицо: администрация Уссурийского городского округа

об оспаривании предписания от 08.06.2018 № 03-33/18

при участии в заседании: от заявителя – ведущий юрисконсульт ФИО2, доверенность от 07.02.2018 № 336 сроком действия 1 год; от ответчика – ведущий консультант К.А. Щедривый, доверенность от 01.11.2018 № 52/18 сроком действия 1 год;

установил:

муниципальное унитарное предприятие «Уссурийск-Электросеть» Уссурийского городского округа (далее – заявитель, предприятие, МУП «Уссурийск-Электросеть») обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным предписания Инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края (далее – ответчик, Инспекция) от 08.06.2018 № 03-33/18.

Определением арбитражного суда от 06.12.2018 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация Уссурийского городского округа (далее – третье лицо, администрация УГО).

Представитель предприятия поддержала заявленные требования, указав, что предписание не соответствует требованиям действующего законодательства, поскольку на момент выдачи предписания 08.06.2018 у МУП «Уссурийск-Электросеть» отсутствовали правовые основания и возможность принятия самостоятельного решения о консервации спорного объекта, так как предприятие уже не являлось застройщиком. Соответственно, запрашиваемые документы у заявителя отсутствовали и не могли быть представлены по запросу Инспекции.

Заявитель обратил внимание на то, что предписание от 08.06.2018 № 03-33/18 является заведомо неисполнимым, тем самым нарушаются права и законные интересы предприятия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, так как на МУП «Уссурийск-Электросеть» возлагается обязанность, влекущая наступление административной ответственности, подтверждением чему является возбуждение арбитражным судом производства по делу № А51-18006/2018 об административном правонарушении по заявлению Инспекции по части 6 статьи частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) за неисполнение оспариваемого в рамках настоящего дела предписания.

Представитель Инспекции возразил по заявленным требованиям по основаниям, изложенным в письменном отзыве на заявление.

Ответчик полагает, что в ходе проведенной проверки явных нарушений норм градостроительного законодательства при осуществлении контроля Инспекцией не допущено.

По мнению Инспекции, на данный момент оспариваемое предписание не нарушает права и законные интересы предприятия, поскольку не возлагает на заявителя дополнительные обязанности по представлению документов, в связи с тем, что МУП «Уссурийск-Электросеть» произведены работы по демонтажу сетей электроснабжения, т.е. фактически предписание исполнено, о чем составлен акт проверки от 12.11.2018 № 03-524-п.

С учетом изложенного, Инспекция просит в удовлетворении заявленных требований отказать.

Третье лицо письменного отношения относительно предмета спора не выразило.

Из материалов дела судом установлено, что в период с 04.06.2018 по 08.06.2018 на основании мотивированного представления от 28.03.2018 № 03-02/18 отделом регионального государственного строительного надзора по Уссурийскому городскому округу инспекции РСН и КДС Приморского края проведена внеплановая документарная проверка МУП «Уссурийск-Электросеть» с целью установления соблюдений обязательных требований градостроительного законодательства при осуществлении строительства линейного объекта «Сети электроснабжения под малоэтажную застройку на участке в границах электрическая подстанция - Общественная - Севастопольская».

По результатам проведенной проверки выявлены нарушения МУП «Уссурийск-Электросеть» обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов, о чем составлен акт проверки от 08.06.2018 № 03-228-п.

Предприятию выдано предписание от 08.06.2018 № 03-33/18 об устранении в срок до 13.07.2018 выявленных нарушений:

- застройщик МУП «Уссурийск-Электросеть» не выполнил консервацию линейного объекта «Сети электроснабжения под малоэтажную застройку на участке в границах электрическая подстанция -Общественная-Севастопольская», расположенного по адресу примерно в 722 м по направлению на северо-запад от ориентира жилой дом, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: <...>, что является нарушением требований ч. 4 ст. 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), постановления Правительства РФ от 30.09.2011 № 802 «Об утверждении правил проведения консервации объекта капитального строительства» и п. 6.15 свода правил СП 48.13330.2011 «СНиП 12-01-2004. Организация строительства» Актуализированная редакция СНиП 12-01-2004;

- застройщик МУП «Уссурийск-Электросеть» не известил инспекцию РСН и КДС Приморского края о консервации объекта, что является нарушением требований п. 10 постановления Правительства РФ от 30.09.2011г. № 802 «Об утверждении правил проведения консервации объекта капитального строительства» и п. 6.15.2 свода правил СП 48.13330.2011 «СНиП 12-01-2004. Организация строительства» Актуализированная редакция СНиП 12-01-2004.

- техническая документация по консервации объекта отсутствует, что является нарушением требований постановления Правительства РФ от 30.09.2011г. № 802 «Об утверждении правил проведения консервации объекта капитального строительства».

Не согласившись с выданным предписанием, посчитав его незаконным и нарушающим права и законные интересы предприятия, последнее обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Оценив доводы и возражения сторон, исследовав материалы дела, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению в силу следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 4 статьи 200 и пунктам 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 4 статьи 54 ГрК РФ государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией иных, кроме указанных в части 3 настоящей статьи, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции предусмотрено осуществление государственного строительного надзора.

Пунктами 1.1, 1.1.1 и 1.1.2 Положения об инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края, утверждённого постановлением Администрации Приморского края от 26.11.2012 № 356-па, установлено, что Инспекция является органом исполнительной власти Приморского края, осуществляющим в пределах своих полномочий региональный государственный строительный надзор в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости.

В силу пункта 6 статьи 54 ГрК РФ по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. Это же положение предусмотрено и подпунктом «г» пункта 24 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54, согласно которому должностные лица органов государственного строительного надзора по результатам проведенных проверок составляют акты, на основании которых выдают предписания об устранении выявленных нарушений.

В соответствии с пунктом 4 статьи 52 ГрК РФ при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или техническим заказчиком, застройщик или технический заказчик должен подготовить земельный участок для строительства и объект капитального строительства для реконструкции или капитального ремонта, а также передать лицу, осуществляющему строительство, материалы инженерных изысканий, проектную документацию, разрешение на строительство. При необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на шесть месяцев застройщик или технический заказчик должен обеспечить консервацию объекта капитального строительства.

Пунктом 2 Правил проведения консервации объекта капитального строительства, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2011 № 802 (далее – Правила № 802), предусмотрено, что решение о консервации объекта принимается в случае прекращения его строительства (реконструкции) или в случае необходимости приостановления строительства (реконструкции) объекта на срок более 6 месяцев с перспективой его возобновления в будущем.

Следовательно, решение о консервации не свидетельствует о прекращении строительства объекта и не препятствует продолжению его строительства в будущем.

Консервация объекта незавершенного строительства представляет собой приведение объекта и территории, использованной для строительства, в состояние, направленное на сохранность целостности объекта на тот период, когда его строительство не ведется.

Пунктом 4 Правил № 802, предусмотрено, что решение о консервации объекта (за исключением объекта государственной собственности) и об источнике средств на оплату расходов, связанных с консервацией объекта, принимает застройщик (заказчик).

В соответствии с пунктом 5 Правил № 802 в решении о консервации объекта должны быть определены:

- перечень работ по консервации объекта, сформированный с учетом требований пункта 9 настоящих Правил;

- лица, ответственные за сохранность и безопасность объекта, в том числе конструкций, оборудования, материалов и строительной площадки (должностное лицо или организация);

- сроки разработки технической документации, необходимой для проведения работ по консервации объекта (далее - техническая документация), а также сроки проведения работ по его консервации;

- размер средств на проведение работ по консервации объекта, определяемый на основании акта, подготовленного лицом, осуществляющим строительство (реконструкцию) объекта (далее - подрядчик), и утвержденного застройщиком (заказчиком).

Как установлено пунктом 8 Правил N 802, после принятия решения о консервации объекта застройщик (заказчик) обеспечивает подготовку технической документации, под которой согласно пункту 6 Правил понимается комплект документов, разрабатываемых проектной организацией по договору с застройщиком (заказчиком), включающих графические, расчетные и текстовые материалы, необходимые для организации и проведения работ по консервации объекта.

Пунктом 9 названных Правил определен перечень работ по консервации объекта.

В силу части 3 статьи 52 ГрК РФ лицами, осуществляющими строительство, могут являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо, соответствующие требованиям, предусмотренным частью 2 настоящей статьи.

В соответствии с пунктом 16 статьи 1 ГрК РФ застройщиком является физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Из буквального толкования вышеуказанных положений ГрК РФ, Правил проведения консервации в их взаимной связи и совокупности следует, что составление технической документации с перечнем необходимых работ по консервации объекта, а также проведение самих работ по консервации объекта возможно исключительно после принятия застройщиком (заказчиком) в установленном порядке решения о консервации объекта.

При этом органы местного самоуправления в случаях, установленных бюджетным законодательством РФ, могут передавать свои полномочия муниципального заказчика на основании соглашений для осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства.

Как установлено судом из материалов дела, земельный участок, на котором осуществлялось строительство, был предоставлен МУП «Уссурийск-Электросеть» на основании соглашения от 26.10.2015, заключенного с МКУ «Служба единого заказчика застройщика», на период не более чем 11 (одиннадцать) месяцев.

Строительство линейного объекта велось МУП «Уссурийск-Электросеть» на основании трехстороннего Соглашения от 12.11.2015 № 6/2015 «О предоставлении субсидии на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства муниципальной собственности» (далее – Соглашение), заключенному с администрацией УГО и МКУ «Служба единого заказчика застройщика».

Данное Соглашение о предоставлении субсидии заключалось в рамках реализации муниципальной программы «Стимулирование развития жилищного строительства на территории Уссурийского городского округа на 2014-2017 годы», утвержденной постановлением администрации УГО от 30.04.2015 № 1585-НПА.

В соответствии с Приложением № 1 к Соглашению указаны виды работ, которые необходимо было произвести МУП «Уссурийск-Электросеть» как лицу, осуществляющему строительство и участнику Программы.

Однако в перечень указанных видов работ не входило принятие МУП «Уссурийск-Электросеть» решения о консервации объекта строительства.

В дальнейшем постановлением администрации УГО от 30.12.2016 № 4160-НПА были внесены изменения в постановление администрации УГО от 30.04.2015 № 1585-НПА, и финансирование по программным мероприятиям было приостановлено до 2020 года.

МУП «Уссурийск-Электросеть» неоднократно обращалось в адрес администрации УГО с просьбой решения вопроса о консервации объекта (письма от 28.02.2017 № 689, № 880, от 16.03.2017, № 3753 от 18.10.2017).

Однако администрацией УГО не принималось решение о консервации объекта, а были предприняты меры к возмещению в доход бюджета Уссурийского городского округа объема выплаченных субсидий по Соглашению от 12.11.2015 № 6/2015 и его расторжению.

26.03.2018 Соглашение от 12.11.2015 № 6/2015 о предоставлении субсидии на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства муниципальной собственности сторонами было расторгнуто, денежные средства возвращены в бюджет.

При проведении документарной проверки Инспекции от заявителя были представлены документы, подтверждающие, что на момент проверки МУП «Уссурийск-Электросеть» не является застройщиком, строительство прекращено в связи с расторжением Соглашения от 12.11.2015 № 6/2015. Сети электроснабжения под малоэтажную застройку не достроены, не введены в эксплуатацию, не подключены к энергоснабжению, не оформлялись как незавершенное строительство объекта.

Однако данные пояснения не были приняты Инспекцией во внимание, что привело к выдаче оспариваемого предписания.

Порядок организации и проведения проверок органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора), регламентирован Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ).

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ предусмотрено, что предписание об устранении выявленных нарушений действующего законодательства выносится должностным лицом органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в случае установления при проведении проверки нарушений требований законодательства, соблюдение которых является обязательным для проверяемого юридического лица.

Таким образом, предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного, муниципального контроля (надзора), содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

По смыслу статьи 17 Федерального закона № 294-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает ответственность.

Срок, указанный в предписании, в течение которого следует совершить указанные в предписании действия (достичь поставленной цели), должен реально позволять выполнить всё в нем указанное, то есть быть разумным и достаточным для устранения ответственным лицом выявленных нарушений.

Несоблюдение названных условий при реализации органами контроля и надзора своих полномочий подлежит признанию как нарушение закона, при наличии которых предписание подлежит признанию недействительным.

Кроме того, как следует из статьи 18 Федерального закона № 294-ФЗ, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки обязаны учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценных, в том числе уникальных, документов Архивного фонда Российской Федерации, документов, имеющих особое историческое, научное, культурное значение, входящих в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц.

Таким образом, государственные органы не должны допускать необоснованного ограничения прав и законных интересов юридических лиц, исполняя обязанности при проведении соответствующей проверки.

Исходя из оценки представленных в материалы дела доказательств, суд приходит к выводу о неисполнимости требований предписания Инспекции от 08.06.2018 № 03-33/18 с момента его выдачи, так как у МУП «Уссурийск-Электросеть» отсутствовали правовые основания и возможность принятия самостоятельного решения о консервации спорного линейного объекта ввиду того, что предприятие фактически уже не являлось застройщиком.

Неисполнимость предписания уполномоченного органа является самостоятельным основанием для признания его недействительным.

Указание Инспекции на то, что в настоящее время отсутствует предмет спора, а доводы предприятия о неисполнимости предписания не имеют правового значения, поскольку удовлетворение заявленных требований не приведет к восстановлению нарушенного права, подлежит отклонению судом.

То обстоятельство, что заявителем произведены работы по демонтажу сетей электроснабжения, что отражено в акте проверки Инспекции от 12.11.2018 № 03-524-п, само по себе не исключает наступление для МУП «Уссурийск-Электросеть» административной ответственности за неисполнение предписания в установленный срок.

Как установлено судом, предписание от 08.06.2018 № 03-33/18 не отменено, в нем содержится требование его исполнения, установлен срок исполнения, возможность привлечения заявителя к административной ответственности за неисполнение предписания не утрачена.

При этом действующим законодательством не предусмотрена возможность неисполнения выданного предписания актом проверки, проводимой с целью контроля исполнения предписания.

Определением Арбитражного суда Приморского края от 30.08.2018 возбуждено производство по делу № А51-18006/2018 об административном правонарушении по заявлению Инспекции по части 6 статьи частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ за неисполнение оспариваемого в рамках настоящего дела предписания от 08.06.2018 № 03-33/18, что напрямую влечёт нарушение прав и законных интересов заявителя.

Производство по делу № А51-18006/2018 приостановлено судом до вступления в законную силу решения Арбитражного суда Приморского края по рассматриваемому делу № А51-18415/2018.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

При установленных обстоятельствах суд не усматривает оснований для отказа предприятию в удовлетворении заявленных требований, в связи с чем предписание Инспекции от 08.06.2018 № 03-33/18 подлежит признанию недействительным.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины за подачу заявления в силу статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат взысканию с ответчика.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

р е ш и л:

Признать недействительным предписание Инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края от 08.06.2018 № 03-33/18, в связи с его несоответствием Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Решение в данной части подлежит немедленному исполнению.

Взыскать с Инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края в пользу муниципального унитарного предприятия «Уссурийск-Электросеть» Уссурийского городского округа 3000 (три тысячи) рублей судебных расходов в виде государственной пошлины по заявлению.

Исполнительный лист выдать после вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия через Арбитражный суд Приморского края в Пятый арбитражный апелляционный суд и в Арбитражный суд Дальневосточного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу, при условии, что оно было предметом рассмотрения апелляционной инстанции.

Судья Д.А. Самофал