Решение от 25 марта 2019 г. по делу № А65-3310/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН

ул.Ново-Песочная, д.40, г.Казань, Республика Татарстан, 420107

E-mail: info@tatarstan.arbitr.ru

http://www.tatarstan.arbitr.ru

тел. (843) 533-50-00

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

г.КазаньДело №А65-3310/2019

Дата принятия решения в полном объеме 25 марта 2019 года

Дата оглашения резолютивной части решения 18 марта 2019 года

Арбитражный суд Республики Татарстан в составе председательствующего судьи Кириллова А.Е.,

при ведении аудиопротоколирования и составлении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Муниципального казенного учреждения "Исполнительный комитет муниципального образования <...> (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, г.Казань (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании незаконными решения от 18.12.2018 и предписания от 18.12.2018 по делу №06-194/2018, с привлечением к участию в деле, в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора МУП г. Набережные Челны «Предприятие автомобильных дорог», с участием: от заявителя – не явился, извещен; от ответчика – ФИО2 по доверенности от 29.12.2018г. (удостоверение); от третьих лиц – ФИО3 по доверенности №1540 от 08.11.2017г. (паспорт),

установил:

Муниципальное казенного учреждение "Исполнительный комитет муниципального образования <...> (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, г.Казань (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании незаконным Решения от 18.12.2018 и Предписания от 18.12.2018 по делу №06-194/2018.

В порядке ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее-АПК РФ) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора привлечено МУП г. Набережные Челны «Предприятие автомобильных дорог».

Все стороны о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом в порядке ст. 123 АПК РФ.

Заявитель на судебное заседание не явился.

Ответчик требования заявителя не признал.

Третье лицо поддержало доводы отзыва.

Дело рассмотрено в соответствии со ст.156 АПК РФ, по имеющимся в деле документам в отсутствии заявителя.

Как следует из представленных по делу доказательств Решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее - УФАС по РТ) от 18.12.2018 №06-194/2018 Исполнительный комитет был признан нарушившим часть 11 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось в непринятии решения о несоответствии деятельности МУП «Предприятие автомобильных дорог» положениям Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

На основании указанного решения Исполнительному комитету выдано предписание №06-194/2018 от 18.12.2018, согласно которому антимонопольный орган предписывает Исполнительному комитету:

- обеспечить внесение изменений в Устав МУП «Предприятие автомобильных дорог» в целях приведения его в соответствие с положениями Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»;

- совершить действия в целях прекращения и недопущения МУП «Предприятие автомобильных дорог» осуществлять деятельность, не направленной на решение социальных задач, на конкурентных товарных рынках.

Не согласившись с вынесенными актами, Исполнительный комитет оспорил их в Арбитражном суде Республики Татарстан указав, что Решение УФАС по РТ от 18.12.2018 по делу №06-194/2018 и указанное предписание вынесены без достаточных на то законных оснований, с нарушением норм материального права, без всестороннего и полного исследования всех представленных в материалы дела доказательств по следующим основаниям.

Суд, исследовав представленные по делу доказательства, выслушав доводы Ответчика и третьего лица заявление удовлетворил, руководствуясь нижеследующим.

Арбитражный суд первой инстанции и вышестоящие суды руководствуются требованиями Арбитражного процессуального кодекса РФ, в соответствии с которым распределяются бремя и пределы доказывания.

В соответствии с ч. 3 ст.189 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие).

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ предусмотрено, что граждане, организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов государственной власти, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 основаниями для принятия судом решения о признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту, так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.

Арбитражный суд не имеет право распределять бремя доказывания между сторонами в иначе, чем это предусмотрено процессуальным законом.

Предметом доказывания является противоправность оспариваемого акта и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В данном случае совокупность указанных условий не установлена.

Бремя доказывания, при рассмотрении данного дела распределяется нижеследующим образом.

Заявитель обязан указать, какому закону или иному нормативному правовому акту не соответствуют оспариваемые действия; какие принадлежащие ему права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности он считает нарушенными, какие обязанности незаконно возложены на заявителя; какие иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности созданы оспариваемым актом.

В рассматриваемом деле заявитель, несмотря на неоднократные предложения суда, не указал нормы права, нарушенные заинтересованным лицом.

Заинтересованное лицо на основании ст.189,198, 200 АПК РФ и п.8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (с изменениями и дополнениями) обязано доказать:

- наличие у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта;

- наличие обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта;

- соответствие оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту;

- что рассматриваемые действия (бездействие) заявителя приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Судом исследованы полномочия административного органа.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в том числе функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства и предупреждению монополистической деятельности.

В полномочия заинтересованного лица согласно указанной норме входит возбуждение и рассмотрение дела о нарушениях антимонопольного законодательства; выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания: о недопущении действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства; об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства; о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства и другие.

Заинтересованное лицо в соответствии с ч.3 ст.20 Закона о защите конкуренции выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания:

а) об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство;

б) о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство;

в) о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, в том числе о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, переданных в качестве государственной или муниципальной преференции;

г) о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Таким образом, установлен факт наличия полномочий у заинтересованного лица.

Наличие обстоятельств нарушения не поддтвержда6ется достаточными относимыми к делу и допустимыми доказательствами.

Обязанность контролировать соблюдение Федерального закона от 26.07.2006г. №135-Ф3 «О защите конкуренции» возложена законом на Федеральную антимонопольную службу, которая вправе выявлять факты нарушения этого закона и составлять соответствующие процессуальные документы, для чего в составе указанного органа работают специалисты, в должностные обязанности которых входит проведение проверок и выявление нарушений.

Как указано заинтересованным лицом заявитель нарушил часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещающую, органам местного самоуправления, осуществлять действия (бездействие) которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из толкования пункта 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» следует, что для квалификации действий (бездействия) по статье 15 Закона о защите конкуренции обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Федеральный закон от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции», а также Указ Президента РФ от 21.12.2017 №618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции», на которые ссылается антимонопольный орган, не могут распространять свое действие на МУП «ПАД» при его создании. В части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции» создание муниципального унитарного предприятия не указано в качестве действия, которое может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности.

Городское предприятие автомобильных дорог (ныне МУП «ПАД») было создано 19.04.1994 Федеральный закон от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», предусматривающий перечень оснований для создания унитарных предприятий, в тот период еще не действовал. Указ Президента РФ от 21.12.2017 №618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции», на который ссылается антимонопольный орган, также не может распространять свое действие на МУП «ПАД» при его создании.

Кроме того, данный Указ не содержит запрета на создание муниципальных унитарных предприятий в сферах деятельности осуществляемых МУП «ПАД» и не содержит указаний на обязанность по внесению изменений в Устав таких предприятий.

Заключение МУП «ПАД» государственных и муниципальных контрактов на выполнение работ по ремонту, текущему содержанию, техническому обслуживанию автомобильных дорог происходит на основе конкурентных способов, предусмотренных Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», т.е. по результатам открытого аукциона, проведенного в электронной форме. Согласно части 1 статьи 59 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - ФЗ №44) под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором. Участник электронного аукциона, который предложил наиболее низкую цену контракта и заявка на участие в таком аукционе которого соответствует требованиям, установленным документацией о нем, признается победителем такого аукциона (часть 10 ст. 69 ФЗ №44).

В соответствии с частью 1 статьи 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договоров. Контрагенты МУП «ПАД» заключают с ним договоры на выполнение работ, оказание услуг, поставку товаров, предварительно изучив соответствующие рынки и определив предложение МУП «ПАД», как наиболее выгодное для себя.

Таким образом, считаем, что создание МУП «ПАД» и закрепление за ним муниципального имущества не привело и не может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынках, указанных антимонопольным органом.

Кроме того, заинтересованным лицом не было принято необходимых мер для определения рынка в его временных, территориальных и продуктовых границах, что свидетельствует об отсутствии достаточных доказательств подтверждающих совершение заявителем нарушения предусмотренного ст. 15 Федерального закона о защите конкуренции.

Согласно п.10.7 Приказа Федеральной антимонопольной службы от 28 апреля 2010 г. N 220 "Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке" по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, анализ состояния конкуренции на товарном рынке включает следующие этапы:

а) определение временного интервала исследования товарного рынка;

б) определение продуктовых границ товарного рынка;

в) определение географических границ товарного рынка. При определении таких границ могут приниматься во внимание, в частности:

- границы территории, на которой осуществляют свои полномочия соответствующие федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, организации, участвующие в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации;

- границы территорий, на которых действуют хозяйствующие субъекты, на деятельность которых оказали или могли оказать негативное влияние соответствующие акты, действия (бездействие);

- границы территорий, на которые поставляется товар и с которых поставляется товар;

г) оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия акта и (или) осуществления действий (бездействия).

Анализ рынка заинтересованным лицом не проводился, необходимые критерии, указанные в приказе в Решении не отражены, что свидетельствует о неполноте исследования в ходе рассмотрения дела, которая не может быть восполнена на стадии рассмотрения дела в суде.

Таким образом, выводы антимонопольного органа не подтверждаются необходимыми доказательствами, основаны на неверном толковании и неверном применении норм материального права.

Совокупность приведенных обстоятельств позволяет сделать вывод о том, что оспариваемое решение антимонопольного органа и выданное на основании данного решения предписание, вынесены без законных оснований и нарушают права и экономические интересы Исполнительного комитета муниципального образования г. Набережные Челны и Муниципального унитарного предприятия города Набережные Челны «Предприятие автомобильных дорог».

В связи с тем, что оспариваемое Решение признано не соответствующим закону, подлежит признанию таковым и отмене и выданное на его основе предписание.

Довод о том, что было предписано не ликвидировать предприятие, а только внести изменения в устав отводится судом, как не влияющие на правовую оценку оспариваемых актов, поскольку при нерешенности вопроса о совершении нарушения не может идти речь об исполнении предписания.

В соответствии со ст.13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно ч.1 ст.198 АПК РФ Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Руководствуясь ст.167,169,170,201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

решил:

заявление удовлетворить.

Решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, г.Казань (ОГРН <***>, ИНН <***>) от 18.12.2018 по делу №06-194/2018, признать недействительными, не соответствующими Федеральному закону от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и отменить.

Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, г.Казань устранить нарушения прав Муниципального казенного учреждения "Исполнительный комитет муниципального образования город Набережные Челны Республики Татарстан", причиненные изданием решения и предписания от 18.12.2018 по делу №06-194/2018.

Решение может быть обжаловано в Одиннадцатый Арбитражный апелляционный суд в месячный срок.

СудьяА.Е.` Кириллов