Постановление от 6 марта 2025 г. по делу № А45-4364/2024

Арбитражный суд

 Западно-Сибирского округа



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень                                                                                                   Дело № А45-4364/2024


Резолютивная часть постановления объявлена 06 марта 2025 года

Постановление изготовлено в полном объеме 07 марта 2025 года


Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего                         Шохиревой С.Т.

судей                                                         Дружининой Ю.Ф.

ФИО1

рассмотрел в судебном заседании с использованием средств аудиозаписи кассационную жалобу муниципального автономного учреждения города Новосибирска «Горзеленхоз» на решение от 24.07.2024 Арбитражного суда Новосибирской области (судья ФИО2) и постановление от 20.09.2024 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Хайкина С.Н., Зайцева О.О., Кривошеина С.В.) по делу № А45-4364/2024 по заявлению муниципального автономного учреждения города Новосибирска «Горзеленхоз» (630005, <...> здание 96/1, ОГРН <***>, ИНН <***>) к Прокуратуре Новосибирской области (630099, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) об оспаривании представления.

Другие лица, участвующие в деле: Управление Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (630008, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>), Департамент культуры, спорта и молодежной политики мэрии города Новосибирска (630091, <...> здание 33, ОГРН <***>, ИНН <***>).

В судебном заседании приняли участие представители:

от муниципального автономного учреждения города Новосибирска «Горзеленхоз» – ФИО3 по доверенности от 26.11.2024;

от Прокуратуры Новосибирской области – помощник прокурора Семыкин А.С. по доверенности от 18.04.2024.

Cуд установил:

муниципальное автономное учреждение города Новосибирска «Горзеленхоз» (далее – учреждение, МАУ «Горзеленхоз») обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Прокуратуре Новосибирской области (далее – прокуратура) о признании недействительным представления от 19.12.2023 № 30-2023.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее – антимонопольный орган), Департамент культуры, спорта и молодежной политики мэрии города Новосибирска (далее – департамент).

Решением от 24.07.2024 Арбитражного суда Новосибирской области, оставленным без изменения постановлением от 20.09.2024 Седьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленного требования отказано.

В кассационной жалобе (с учетом дополнений), поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, учреждение, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просит отменить решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования.

По мнению подателя кассационной жалобы, суды пришли к ошибочному выводу о наличии у прокуратуры оснований для выдачи учреждению оспариваемого представления, поскольку закупка в целях благоустройства закрепленного  за учреждением имущества правомерно осуществлена им по правилам Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон № 223-ФЗ); субсидия для данных целей предоставлена учреждению в соответствии со статьей 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), а не на осуществление капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, следовательно, у учреждения отсутствовали основания для проведения закупки на основании Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ).

Лица, участвующие в деле, отзывы на кассационную жалобу в порядке статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) не представили.

Проверив в соответствии со статьями 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе и выступлениях присутствующих в заседании представителей учреждения и прокуратуры, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене.

Как следует из материалов дела и установлено судами, прокуратурой в ходе осуществления на постоянной основе контроля за завершением работ по благоустройству сквера «Первомайский» в городе Новосибирске (далее – сквер) установлено, что по итогам проведенного в соответствии с Законом № 223-ФЗ аукциона между учреждением и индивидуальным предпринимателем ФИО4 30.06.2023 заключен договор № 2023.118576 на выполнение работ по благоустройству сквера (срок выполнения работ – 15.10.2023, цена договора – 122 885 576,40 руб., источник финансирования на 2023 – бюджеты города Новосибирска и Новосибирской области).

Полагая, что закупка работ для удовлетворения муниципальных нужд за счет бюджетных средств могла быть проведена только на основании Закона № 44-ФЗ, учреждение не представило обоснования проведения аукциона на право заключения договора на благоустройство сквера в соответствии с Законом № 223-ФЗ, прокуратура внесла учреждению представление от 19.12.2023 № 30-2023, в соответствии с которым МАУ «Горзеленхоз» предложено рассмотреть данное представление с участием прокуратуры и принять меры к устранению и недопущению установленных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих.

Не согласившись с указанным представлением, учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о наличии правовых оснований для вынесения оспариваемого представления и отсутствии нарушения прав и законных интересов учреждения.

В соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (статья 1).

Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона (статья 22 Закона о прокуратуре).

В силу части 1 статьи 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Из материалов дела следует, что оспариваемое представление внесено учреждению в связи с выявлением нарушения им порядка проведения торгов для удовлетворения муниципальных нужд в соответствии с Законом № 223-ФЗ.

Суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь частями 4, 6 статьи 15 Закона № 44-ФЗ, которыми определены случаи осуществления закупок, проводимых автономными учреждениями с применением норм данного Закона, исходя из того, что источником финансирования благоустройства сквера являлись бюджетные средства, предметом закупки – работы по осуществлению капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, установив, что распоряжением мэра города Новосибирска от 28.02.2023 № 37-р учреждение определено заказчиком работ по благоустройству сквера, пришли к выводу о необходимости применения учреждением при осуществлении закупки Закона № 44-ФЗ, в связи с чем отказали в удовлетворении заявленного требования, признав представление прокурора законным.

Между тем судами не учтено следующее.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Организация благоустройства территории муниципального, городского округа относится к вопросам местного значения муниципального, городского округа (пункт 25 части 1 статьи 16 Закона № 131).

Соответственно, потребность в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и обеспечиваемых за счет средств бюджетов, является муниципальной нуждой.

Суды двух инстанций, поддерживая позицию прокуратуры, исходили их того, что работы по благоустройству сквера являются муниципальной нуждой, которая может быть обеспечена только путем проведения торгов в порядке, предусмотренном Законом № 44-ФЗ.

Действительно, в соответствии со статьей 72 БК РФ, статьей 54 Закона № 131-ФЗ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Вместе с тем в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления (в том числе городских округов) обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд (пункт 3 части 1 статьи 17).

Распоряжаясь муниципальным имуществом, предназначенным для решения установленных законом вопросов местного значения, органы местного самоуправления от имени муниципального образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, осуществлять функции и полномочия их учредителя (часть 1 статьи 49, пункт 1 части1 статьи 50, части 1 и 4 статьи 51 Закона № 131-ФЗ).

Таким образом, удовлетворение муниципальных нужд (решение вопросов местного значения) органами местного самоуправления возможно как путем проведения закупок товаров, работ, услуг в соответствии с Законом № 44-ФЗ, так и в рамках реализации указанных выше полномочий путем создания муниципальных предприятий и учреждений в определенных законом сферах, закрепления за ними муниципального имущества, с возложением обязанности по его содержанию в надлежащем состоянии и предоставлением для этих целей субсидий из местного бюджета.

Как следует из материалов дела, учредителем МАУ «Горзеленхоз» является муниципальное образование город Новосибирск.

Согласно статье 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закона № 174-ФЗ) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов публичной власти федеральной территории, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано. Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности (части 1, 2 статьи 4 Закона № 174-ФЗ).

Автономное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания (часть 2.1 статьи 4 Закона № 174-ФЗ).

В соответствии с пунктом 2.1 Устава МАУ «Горзеленхоз», утвержденного приказом начальника департамента от 27.12.2021 № 0895-оу (далее – устав), учреждение создано для выполнения работ (оказания услуг) в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления города Новосибирска в сфере благоустройства и озеленения территорий общего пользования, закрепленных за учреждением.

Пунктом 2.2 устава определены предмет и виды деятельности учреждения: благоустройство и озеленение территорий общего пользования города Новосибирска; использование, охрана, защита и воспроизводство городских лесов Новосибирского городского лесничества; создание и содержание городского лесничества.

Благоустройством территории является деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий (пункт 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, из материалов дела следует, что МАУ «Горзеленхоз» создано муниципальным образованием для выполнения работ в сфере благоустройства территорий (муниципального имущества), закрепленных за учреждением.

Статьей 78.1 БК РФ установлено, что в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества (абзац первый пункта 1). Из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели (абзац второй пункта 1).

По общему правилу автономные учреждения осуществляют закупки в соответствии с Законом № 223-ФЗ (пункт 1 части 2 статьи 1), целями регулирования которого являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 статьи 1 названного Закона, в товарах, работах, услугах, в том числе для целей коммерческого использования, с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений (статья 1).

Соответственно, МАУ «Горзеленхоз» для удовлетворения потребностей в товарах работах, услугах, выступая в качестве заказчика, вправе применять при осуществлении закупок, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, предоставленные на основании статьи 78.1 БК РФ, положения Закона № 223-ФЗ.

Случаи осуществление закупок автономными учреждениями на основании требований Закона № 44-ФЗ установлены частями 4 и 6 статьи 15 названного Закона.

Так, согласно части 4 статьи 15 Закона № 44-ФЗ (в редакции, действовавшей с спорный период) при предоставлении в соответствии с БК РФ и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации автономным учреждениям на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности на такие юридические лица при планировании и осуществлении ими закупок за счет указанных средств распространяются положения названного Закона, регулирующие отношения, указанные в пунктах 1 - 3 части 1 статьи 1 Закона № 44-ФЗ.

Если в соответствии с БК РФ государственные органы, органы местного самоуправления, являющиеся государственными или муниципальными заказчиками, при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной, муниципальной собственности и (или) на приобретение объектов недвижимого имущества в государственную, муниципальную собственность передали на безвозмездной основе на основании соглашений свои полномочия государственного или муниципального заказчика автономным учреждениям, такие учреждения, в пределах переданных полномочий осуществляют от лица указанных органов закупки товаров, работ, услуг в соответствии с положениями Закона № 44-ФЗ, которые регулируют деятельность государственного и муниципального заказчиков (часть 6 статьи 15 Закона № 44-ФЗ).

Механизм финансового обеспечения осуществления капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности установлен статьями 78.2 БК РФ (предусматривает предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, государственным и бюджетным и автономным учреждениям, государственным и муниципальным унитарным предприятиям на данные цели) и 79 БК РФ (предусматривает осуществление бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности, включая возможность передачи полномочий государственного заказчика).

Из указанных норм следует, что в рамках настоящего дела подлежал выяснению среди прочего вопрос финансового обеспечения работ по благоустройству сквера (в каком порядке и на какие цели в соответствии с нормами БК РФ предоставлена субсидия учреждению), поскольку от указанного обстоятельства зависит выбор применимого порядка осуществления учреждением закупки (на основании Закона № 223-ФЗ либо Закона № 44-ФЗ).

Департаментом и учреждением последовательно при рассмотрения настоящего дела приводились доводы о том, что учреждению субсидия на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства муниципальной собственности не предоставлялась, следовательно закупка правомерно осуществлена на основании Закона № 223-ФЗ, в обоснование чего было представлено соглашение 07.07.2023 № 448Ц, заключенное между департаментом и учреждением, о предоставлении учреждению в соответствии со статьей 78.1 БК РФ субсидии на выполнение работ в целях благоустройства территорий, закрепленных за учреждением.

Положения частей 1 и 2 статьи 8, частей 1 и 2 статьи 9 АПК РФ конкретизируют закрепленный статьей 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации принцип осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон.

В силу части 7 статьи 71, пункта 2 части 4 статьи 170 АПК РФ результаты оценки доказательств суд отражает в судебном акте, содержащем мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил доводы лиц, участвующих в деле, приведенные в обоснование их требований и возражений.

В нарушение приведенных норм процессуального права суды первой и апелляционной инстанций уклонились от исследования доводов департамента и учреждения, оценка представленным в материалы дела доказательствам не дана.

Вывод судов о том, что распоряжением мэра города Новосибирска от 28.02.2023 № 37-р учреждение определено заказчиком работ по благоустройству сквера, следовательно, обязано было применять при осуществлении закупки положения Закона № 44-ФЗ, является преждевременным, поскольку в соответствии с частью 6 статьи 15 Закона № 44-ФЗ полномочия муниципального заказчика по заключению и исполнению от имени соответствующего публично-правового образования муниципального контракта передаются при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты муниципальной собственности, а данный факт применительно к требованиям БК РФ судами установлен не был.

Кроме того, в пункте 2.2.4 устава МАУ «Горзеленхоз» указано, что учреждение осуществляет функции заказчика для реализации основных видов деятельности.

Вопреки выводам судов то обстоятельство, что постановлением антимонопольного органа от 09.01.2024 № 054/04/7.32.3-2764/2023 сотрудник учреждения привлечен к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 7.32.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде предупреждения, не свидетельствует о законности оспариваемого представления прокурора.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты на основании части 1 статьи 288 АПК РФ подлежат отмене.

Поскольку для принятия обоснованного и законного судебного акта требуется исследование и оценка представленных в материалы дела доказательств, установление всех имеющих значение для данного дела обстоятельств, что невозможно в арбитражном суде кассационной инстанции в силу его полномочий, дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции (пункт 3 части 1 статьи 287 АПК РФ).

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное, установить все имеющие значение для правильного разрешения спора обстоятельства, проверить доводы участвующих в деле лиц, после чего, правильно применив нормы материального права при полном соблюдении норм процессуального права, принять решение в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 24.07.2024 Арбитражного суда Новосибирской области и постановление от 20.09.2024 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А45-4364/2024 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Новосибирской области.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий                                                                С.Т. Шохирева


Судьи                                                                                              Ю.Ф. Дружинина


ФИО1