Решение от 24 января 2020 г. по делу № А59-5795/2019

Арбитражный суд Сахалинской области

Коммунистический проспект, 28, г. Южно-Сахалинск, 693024

www.sakhalin.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А59-5795/2019
г. Южно-Сахалинск
24 января 2020 года
Резолютивная часть решения объявлена 23 января 2020 года. Решение в полном объеме изготовлено 24 января 2020 года.

Арбитражный суд Сахалинской области в составе судьи Шестопал И.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению областного бюджетного учреждения «Природный парк «Остров Монерон» (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Министерству финансов Сахалинской области о признании незаконными действий по проведению встречной проверки 30.08.2019, взыскании судебных расходов,

при участии:

от областного бюджетного учреждения «Природный парк «Остров Монерон» – ФИО2 на основании доверенности от 19.09.2019,

от Министерства финансов Сахалинской области – ФИО3 на основании доверенности от 10.01.2020 № 3.03-37/20,

У С Т А Н О В И Л :

Областное бюджетное учреждение «Природный парк «Остров Монерон» (далее – заявитель, учреждение, ОБУ «ПП «Остров Монерон») обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ), к Министерству финансов Сахалинской области (далее – Министерство, административный орган) о признании незаконными действий по проведению встречной проверки 30.08.2019, взыскании судебных расходов.

В обоснование заявленных требований учреждение, в своем заявлении указало, что выездная проверка должна проводиться только по вопросам, подлежащим изучению в ходе контрольного мероприятия, утвержденного распоряжением министра финансов Сахалинской области от 02.08.2019 № 3.03-120-р. На производство остальных действий в ходе проверки, работники министерства финансов референты ДФК ФИО4 и ФИО5, должны были получить письменное указание от директора Департамента ФК МФ Сахалинской области ФИО6. И только после получения этих письменных указаний осуществлять проверку по этим вопросам.

Кроме того, заявитель указал, что результатом проверки явилось необоснованное, по его мнению, утверждение, что в январе-феврале 2018 года руководителю учреждения ФИО7, выплачена премия в размере 70 % и 60 % от оклада без издания какого ни будь распорядительного акта учредителя, и на этом основании, относят выплаты к неправомерному расходованию средств. Данный вывод по мнению заявителя не соответствует действительности. На бланках об установлении выплаты стимулирующего характера от 31.01.2018 и 20.02.2018 имеется собственноручная резолюция тогдашнего учредителя учреждения Агентства по туризму Сахалинской области, руководителя Агентства ФИО8 «согласовано». Таким образом, установление стимулирующей выплаты руководителю учреждения в январе - феврале 2018 года нельзя считать неправомерным расходованием денежных средств.

Также, по мнению заявителя, не является нарушением выплата премий за периоды с апреля по июль и сентябрь 2018 года, а также за январь - февраль 2019 года, т.к. это якобы «нарушение» было устранено изданием распоряжения от 31.10.2018 № 3.18-727-р Минспорта СО, учредителя учреждения с 14.06.2018 после издания постановления Правительства Сахалинской области № 262. Следовательно, признанные в качестве неправомерного расходования средств субсидии на выполнение государственного задания, денежные средства в сумме 968,9 тыс. рублей должны быть исключены из результатов встречной проверки от 30.08.2019, указаны и иные доводы несогласия с оспариваемыми действиями.

В судебном заседании представитель учреждения, заявленные уточненные требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении и уточнении к нему.

Представитель министерства в судебном заседании с заявленными требованиями не согласился по основаниям, изложенным в отзыве.

Изучив материалы дела, выслушав явившихся представителей сторон, суд находит заявленные требования не подлежащими удовлетворению по ниже следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что 02.08.2019 Министерством вынесено распоряжение № 3.03-120-р о назначении на основании обращения ООО «Сах.ком» от 22.11.2018 внеплановой выездной проверки министерства спорта Сахалинской области по вопросу соблюдения бюджетного законодательства в части доводов, отраженных в обращении, с выходом на встречную проверку в ОБУ «ПП «Остров Монерон» за период 2018 года – истекший период 2019 года. Срок проведения мероприятия установлен с 06.08.2019 по 21.08.2019.

Так же Министерством утверждена программа проведения контрольного мероприятия в министерстве спорта Сахалинской области по вопросу соблюдения бюджетного законодательства в части доводов, отраженных в обращении, с выходом на встречную проверку в ОБУ «ПП «Остров Монерон» за период 2018 года – истекший период 2019 года, согласно которой в перечень основных вопросов, подлежащих изучению в ходе контрольного мероприятия вошли:

1. обоснованность установления стимулирующих выплат директору ОБУ «ПП «Остров Монерон»;

2. обоснованность включения в соглашение о предоставлении субсидии на иные цели от 25.12.2018 № 10-СИЦ/19 расходов на приобретение экскаватора;

3. иные вопросы, возникающие в ходе контрольного мероприятия.

По итогам проведения контрольного мероприятия должностными лицами министерства составлен акт встречной проверки в ОБУ «ПП «Остров Монерон» от 30.08.2019, согласно которому в ходе контрольных мероприятий установлено неправомерное и неэффективное расходование учреждением бюджетных средств.

Не согласившись с действиями министерства по проведению встречной проверки, учреждение обратилось в суд с настоящим заявлением.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из содержания статей 198, 200, 201 АПК РФ следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий: оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту; оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 АПК РФ, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Статьей 66 АПК РФ установлено общее правило, что доказательства представляются лицами, участвующими в деле.

В соответствии со статьей 9 АПК РФ, лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Частью 1 статьи 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) установлено, что участниками бюджетного процесса, в числе прочих, являются органы государственного (муниципального) финансового контроля.

В соответствии с частью 1 статьи 266.1 БК РФ, объектами государственного (муниципального) финансового контроля (далее - объекты контроля) являются:

главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов соответствующего бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита соответствующего бюджета;

государственные (муниципальные) учреждения;

государственные (муниципальные) унитарные предприятия;

Частью 2 статьи 266.1 БК РФ установлено, что государственный финансовый контроль за соблюдением целей, порядка и условий предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) об их предоставлении и условий контрактов (договоров, соглашений), источником финансового обеспечения (софинансирования) которых являются указанные межбюджетные трансферты, осуществляется контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации и органом государственного финансового контроля, являющимся органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в отношении:

главных администраторов (администраторов) средств бюджета субъекта Российской Федерации, предоставивших межбюджетные субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, бюджетные кредиты;

финансовых органов и главных администраторов (администраторов) средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации, которому предоставлены межбюджетные субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, а также юридических и физических лиц, индивидуальных предпринимателей (с учетом положений пункта 2 настоящей статьи), которым предоставлены средства из этого бюджета.

Положениями части 1 статьи 269.2 БК РФ установлено, что Полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе устанавливающих требования к бухгалтерскому учету и составлению и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных (муниципальных) учреждений;

контроль за соблюдением положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов;

контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов;

контроль за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств (средств, предоставленных из бюджета), в том числе отчетов о реализации государственных (муниципальных) программ, отчетов об исполнении государственных (муниципальных) заданий, отчетов о достижении значений показателей результативности предоставления средств из бюджета;

контроль в сфере закупок, предусмотренный законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания (часть 2 статьи 269.2 БК РФ).

Согласно части 3 статьи 269.2 БК РФ, порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций, а также стандартами осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Постановлением Правительства Сахалинской области от 19.05.2016 № 238 утверждено Положение о министерстве финансов Сахалинской области, (далее – Положение № 238), Министерство финансов Сахалинской области (далее - министерство) является органом исполнительной власти Сахалинской области, осуществляющим функции по выработке и реализации региональной политики и нормативному правовому регулированию в финансово-бюджетной сфере.

В полномочия министерства входит проведение плановых и внеплановых проверок (пункт 3.10.1 Положения № 238).

Постановлением Правительства Сахалинской области от 22.04.2014 № 181 утвержден Порядок осуществления министерством финансов Сахалинской области полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю (далее – Порядок), который определяет правила осуществления министерством финансов Сахалинской области (далее - Министерство) полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю (далее - деятельность по контролю) во исполнение части 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 186 Жилищного кодекса Российской Федерации (пункт 1).

Пунктом 5 Порядка установлено, что внеплановые контрольные мероприятия осуществляются на основании обращений (поручений) Губернатора Сахалинской области, первого заместителя Губернатора Сахалинской области - руководителя администрации Губернатора и Правительства Сахалинской области, председателя Правительства Сахалинской области, членов Правительства Сахалинской области, представителей правоохранительных органов в соответствии с законодательством Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации, Общественной палаты Сахалинской области, в том числе по итогам рассмотрения обращений, поступивших от иных государственных органов, граждан и организаций.

Согласно пункта 6 Порядка Министерство при осуществлении деятельности по контролю осуществляет в том числе полномочия по внутреннему государственному финансовому контролю (а): контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе устанавливающих требования к бухгалтерскому учету и составлению и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных учреждений; контроль за соблюдением положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из областного бюджета, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из областного бюджета, государственных контрактов; контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из областного бюджета условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения государственных контрактов; контроль за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования средств областного бюджета (средств, предоставленных из областного бюджета), в том числе отчетов о реализации государственных программ Сахалинской области, отчетов об исполнении государственных заданий, отчетов о достижении значений показателей результативности предоставления средств из областного бюджета; контроль в сфере закупок, предусмотренный законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Пунктом 7 Порядка установлено, что объектами контроля являются, в том числе главные распорядители (распорядители, получатели) средств областного бюджета, главные администраторы (администраторы) доходов областного бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита областного бюджета; государственные учреждения Сахалинской области; государственные унитарные предприятия Сахалинской области.

В соответствии с пунктом 7.1 Порядка, внутренний государственный финансовый контроль в отношении объектов контроля (за исключением участников бюджетного процесса, бюджетных и автономных учреждений Сахалинской области, государственных унитарных предприятий Сахалинской области, хозяйственных товариществ и обществ с участием Сахалинской области в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах) в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из областного бюджета, государственных контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных контрактов, соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления кредитов, обеспеченных государственными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств областного бюджета в ценные бумаги указанных юридических лиц осуществляется в процессе проверки главных распорядителей (распорядителей) средств областного бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита областного бюджета, получателей средств областного бюджета, заключивших договоры (соглашения) о предоставлении средств из областного бюджета, государственные контракты, или после ее окончания на основании результатов проведения проверки указанных участников бюджетного процесса.

Пунктами 17.1. и 17.2 Порядка установлено, что в рамках выездных или камеральных проверок могут проводиться встречные проверки. При проведении встречных проверок проводятся контрольные мероприятия в целях установления и (или) подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля.

Встречные проверки назначаются и проводятся в порядке, установленном для выездных или камеральных проверок соответственно. Результаты встречной проверки оформляются актом, который прилагается к материалам выездной или камеральной проверки соответственно. По результатам встречной проверки представления и предписания объекту встречной проверки не направляются.

Из указанного следует, что Министерство, как орган финансового контроля за использованием средств государственного бюджета Сахалинской области, вправе осуществлять контроль как за непосредственными получателями средств бюджета Сахалинской области, так и иных получателей средств бюджета, кому были предоставлены межбюджетные трансферты.

Как следует из материалов дела на основании распоряжения № 3.03-120-р от 02.08.2019 в отношении учреждения в период времени с 06.08.2019 по 21.08.2019 проведена встречная проверка по вопросу соблюдения бюджетного законодательства в части доводов, отраженных в обращении.

В перечень основных вопросов контрольного мероприятия вошли:

1. обоснованность установления стимулирующих выплат директору ОБУ «ПП «Остров Монерон»;

2. обоснованность включения в соглашение о предоставлении субсидии на иные цели от 25.12.2018 № 10-СИЦ/19 расходов на приобретение экскаватора;

3. иные вопросы, возникающие в ходе контрольного мероприятия.

По итогам проведения контрольного мероприятия должностными лицами министерства составлен акт встречной проверки в ОБУ «ПП «Остров Монерон» от 30.08.2019, согласно которому в ходе контрольных мероприятий установлено неправомерное и неэффективное расходование учреждением бюджетных средств.

В соответствии с уточненным заявлением учреждением оспариваются действия министерства по проведению встречной проверки.

Вместе с тем, изучив представленные в материалы дела доказательства судом, каких-либо нарушений в действиях министерства по проведению контрольного мероприятия не установлено.

Действия по проведению встречной проверки полностью соответствуют поименованным выше нормативным актам, доказательств обратного материалы дела не содержат.

При этом, довод заявителя, о том, что выездная проверка должна проводиться только по вопросам, подлежащим изучению в ходе контрольного мероприятия, утвержденного распоряжением министра финансов Сахалинской области от 02.08.2019 № 3.03-120-р, а на производство остальных действий в ходе проверки, работники министерства финансов референты ДФК ФИО4 и ФИО5, должны были получить письменное указание от директора Департамента ФК МФ Сахалинской области ФИО6, и только после получения этих письменных указаний осуществлять проверку по этим вопросам, суд находит не состоятельным в силу следующего.

В соответствии с программой проведения контрольного мероприятия, утвержденного Министерством в перечень основных вопросов контрольного мероприятия вошли: обоснованность установления стимулирующих выплат директору ОБУ «ПП «Остров Монерон»; обоснованность включения в соглашение о предоставлении субсидии на иные цели от 25.12.2018 № 10-СИЦ/19 расходов на приобретение экскаватора; иные вопросы, возникающие в ходе контрольного мероприятия.

Таким образом, вопреки позиции учреждения должностные лица министерства при проведении проверки вправе выходить за её пределы, изучать в том числе и иные вопросы, возникающие в ходе контрольного мероприятия, следовательно их действия не ограничены конкретными поставленными вопросами и в случае возникновения дополнительных вопросов в рамках представленных полномочий, помимо четко-сформулированных в программе, должностные лица вправе изучить и иные возникшие в ходе проведения контрольного мероприятия вопросы.

Кроме того, требования к форме и содержанию распоряжения и программы проведения контрольного мероприятия, нормативно-правовыми актами не установлены, что исключает возможность суда проверить содержание данных документов на соответствие нормам закона.

Более того, нормативного обоснования заявленных требований, с указанием ссылок на конкретные нормы права, которым, по мнению учреждения, не соответствуют действия министерства по проведению встречной проверки учреждением ни в заявлении, ни в судебном заседании не указано.

Также учреждением не указано, какие конкретно действия по проведению проверки оспариваются последним и в чем их незаконность, кроме действий по выходу Министерства за пределы предмета проверки, оценка которым судом дана выше в настоящем решении.

При этом, ссылка заявителя на несоответствие оспариваемых действий положениям Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", является несостоятельной, основанной на неверном толковании норма права, поскольку в соответствии с положениями части 3.1. статьи 1 положения Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются также при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в том числе при осуществлении контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.

Как видно из материалов дела, фактически заявленные учреждением доводы сводятся к несогласию с выводами, изложенными к акте встречной проверки, который не обладает признаками ненормативного правового акта и не может быть оспорен самостоятельно в порядке, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Таким образом, заявителем не представлен достаточный объем доказательств, позволяющих суду прийти к выводу о незаконности действий министерства по проведению встречной проверки, как и не представлено доказательств нарушения совершенными министерством действиями прав и законных интересов учреждения.

Учитывая изложенное, суд заявленные учреждением требования находит необоснованными, а оспариваемые действия законными и обоснованными и не нарушающими права учреждения.

При таких обстоятельствах, суд отказывает заявителю в удовлетворении его требований в полном объеме.

Суд также отмечает, что заявитель не лишен права на получение судебной защиты по результатам проведения проверки при условии вынесения решения, требования властно-распорядительного характера.

Остальные доводы участников процесса на исход по делу не влияют и суд им оценку не дает.

Срок на обращение в суд с заявленными требованиями со стороны учреждения не пропущен.

Согласно статье 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Поскольку суд нашел заявленные требования необоснованными по их существу, то отказывает учреждению и в компенсации понесенных им судебных расходов за счет средств ответчика.

Руководствуясь статьями 167-170, 176 и 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении заявленных областным бюджетным учреждением «Природный парк «Остров Монерон» требований к Министерству финансов Сахалинской области о признании незаконными действий по проведению встречной проверки 30.08.2019, взыскании судебных расходов, отказать.

Решение может быть обжаловано в Пятый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия через Арбитражный суд Сахалинской области.

Судья И.Н. Шестопал