Решение от 6 апреля 2021 г. по делу № А13-1358/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Герцена, д. 1 «а», Вологда, 160000

Именем Российской Федерации



Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А13-1358/2021
город Вологда
06 апреля 2021 года


Арбитражный суд Вологодской области в составе судьи Логиновой О.П. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению казенного учреждения Вологодской области «Центр социальных выплат» о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области от 12.11.2020 № 035/06/33-641/2020, при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Федерального государственного казенного учреждения «Управление вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации по Вологодской области», Комитета по регулированию контрактной системы Вологодской области,

при участии от учреждения – ФИО2, по доверенности от 21.08.2020, от управления – ФИО3, по доверенности от 20.05.2020, от Комитета госзаказа – ФИО4 по доверенности от 04.02.2021,



у с т а н о в и л:

казенное учреждение Вологодской области «Центр социальных выплат» (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее – УФАС, управление) от 12.11.2020 № 035/06/33-641/2020 (с уточнением предъявленных требований, принятого судом).

В обоснование предъявленных требований учреждение в заявлении и его представитель в судебном заседании указали на несоответствие решения УФАС положениям статей 8, 33 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе). По мнению представителя заявителя, учреждение при подготовке аукционной документации правомерно объединило в один лот услуги по эксплуатационному обслуживанию средств охранно-пожарной сигнализации и услуги пультовой охраны объектов, а также услуги на объектах, расположенных в разных муниципальных образованиях.

Управление в отзыве и его представитель в судебном заседании заявленные требования отклонили, считают решение законным. В обоснование позиции представитель управления ссылается на письмо ФАС России от 21.05.2014 № АЦ/20578/14.

Определением суда от 16.03.2021 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Федеральное государственное казенное учреждение «Управление вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации по Вологодской области» (далее – вневедомственная охрана), Комитет по регулированию контрактной системы Вологодской области (далее – Комитет госзаказа).

Вневедомственная охрана о времени и месте рассмотрения дела извещена надлежащим образом, ее представители в судебное заседание не явились. Дело рассмотрено в соответствии со статьями 137, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) в отсутствие представителей третьего лица.

Представитель Комитета госзаказа поддержал позицию заявителя.

Вневедомственная охрана отзыв на заявление не представила.

Исследовав письменные доказательства по делу, заслушав объяснения представителя управления, учреждения, комитета госзаказа арбитражный суд считает заявленные требования не подлежащими удовлетворению.

Как следует из материалов дела, 30.10.2020 в Единой информационной системе в сфере закупок в сети Интернет размещено извещение о проведении аукциона в электронной форме № 0130200002420003328, начальная (максимальная) цена контракта 528 000 рублей.

Согласно аукционной документации предметом закупки является оказание услуг пультовой охраны и эксплуатационного обслуживания средств охранно-пожарной сигнализации объектов учреждения по адресам:

1
Филиал по Вытегорскому району

<...>

2
Филиал по Грязовецкому району

<...>

3
Филиал по Кадуйскому району

<...>

4
Филиал по Кадуйскому району

<...>

5
Филиал по Кирилловскому району

<...>

6
Филиал по Нюксенскому району

<...>

7
Филиал по Тарногскому району

<...>

8
Филиал по Усть-Кубинскому району

<...>

9
Филиал по Сокольскому району

<...>

10

Филиал по Харовскому району

<...>

Вневедомственная охрана 06.11.2020 направила в управление жалобу на положения аукционной документации. В жалобе указала на неправомерные действия заказчика по объединению в один лот услуг по эксплуатационному обслуживанию средств охранно-пожарной сигнализации и пультовой охраны объектов учреждения, а также нескольких объектов, нарушение положений статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о конкуренции, Закон № 135-ФЗ).

Управление ФАС признало жалобу вневедомственной охраны обоснованной, приняло решение от 12.11.2020 № 035/06/33-641/2020 о признании учреждения нарушившим статьи 8, 33 Закона № 44-ФЗ.

Учреждение, полагая, что решение Управления ФАС не соответствует требованиям Закона о контрактной системе и нарушает его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд с заявленными требованиями.

По смыслу статей 198 и 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных актов органов, осуществляющих публичные полномочия, являются несоответствие таких актов закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение ненормативным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В части 1 статьи 59 Закона № 44-ФЗ под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 Закона о контрактной системе, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

В силу пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак при условии сопровождения такого указания словами «или эквивалент» либо при условии несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, либо при условии закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.

В силу пункта 2 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ, заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен, в том числе, использовать показатели, требования, условные обозначения и терминологию, касающиеся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иными требованиями, связанными с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 33 названного закона - описание объекта закупки может включать в себя спецификации, планы, чертежи, эскизы, фотографии, результаты работы, тестирования, требования, в том числе в отношении проведения испытаний, методов испытаний, упаковки в соответствии с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации, маркировки, этикеток, подтверждения соответствия, процессов и методов производства в соответствии с требованиями технических регламентов, документов, разрабатываемых и применяемых в национальной системе стандартизации, технических условий, а также в отношении условных обозначений и терминологии.

Из буквального толкования положений статьи 33 Закона о контрактной системе следует, что заказчики, осуществляющие закупку по правилам данного Закона, при описании объекта закупки должны таким образом определить требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с теми характеристиками, которые им необходимы, соответствуют их потребностям, а с другой стороны, необоснованно не ограничить количество участников закупки (Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017).

Пунктом 1 технического задании аукционной документации предусмотрено, что оказание услуг осуществляется при условии наличия у исполнителя действующей лицензии на осуществление частной охранной деятельности (с правом оказания охранных услуг по охране объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны и (или) с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию).

В пункте 3 технического задания аукционной документации указано на обязательное наличие у исполнителя собственного пульта централизованной охраны (далее - ПЦО) по месту нахождения объектов заказчика в 9 девяти муниципальных районах Вологодской области. При этом привлечение субподрядчиков для выполнения обязательств по контракту условиями аукционной документации не предусмотрено.

Подпунктами 9.1 и 9.2 пункта 18 раздела I «Информационная карта» аукционной документации установлены требования, предъявляемые к участникам закупки:

9.1. Для частных охранных организаций:

Участник аукциона, должен соответствовать требованиям, установленным Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», и обладать действующей лицензией на осуществление частной охранной деятельности, выданной в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства РФ от 23.06.2011 № 498 «О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» с указанием видов услуг, перечисленных в подпункте 4.1. пункта 26 настоящего раздела.

9.2. Для государственных охранных организаций:

Участник аукциона, должен соответствовать требованиям, установленным законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим оказание услуг, являющихся объектом закупки, и предоставить документы, перечисленные в подпункте 4.2. пункта 26 настоящего раздела.

Согласно подпунктам 4.1 и 4.2 пункта 26 раздела I «Информационная карта» аукционной документации участник закупки должен представить в составе второй части заявки, в том числе, документы, которые должны быть представлены участниками аукциона в соответствии с ч. 2 ст. 31 Закона о контрактной системе, а именно:

4.1. Для частных охранных организаций:

действующая лицензия (копия), выданная юридическому лицу на осуществление частной охранной деятельности:

- в соответствии с Законом Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» со следующим видом услуг:

- охрана объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, перечень видов которых устанавливается Правительством Российской Федерации, и (или) с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию.

4.2. Для государственных охранных организаций:

копия документа, подтверждающего полномочия участника закупки на охрану объектов и (или) имущества на объектах в соответствии с требованиями раздела II «Описание объекта закупки» документации об электронном аукционе.

Рассмотрев указанные положения аукционной документации управление пришло к выводу о том, что действия заказчика противоречат статье 8 и части 3 статьи 33 Закона о контрактной системе и могут привести к ограничению, устранению конкуренции при проведении аукциона ввиду отказа хозяйствующих субъектов от участия в аукционе, в том числе по причине недостаточности трудовых или финансовых ресурсов, невозможности обеспечения оказания услуг в различных зданиях, расположенных на территории нескольких районов. Доводы Заявителя признаны обоснованными.

УФАС считает, что заказчик ограничивает круг участников аукциона охранными организациями (частными либо государственными), в то время как эксплуатационное обслуживание средств охранно-пожарной сигнализации осуществляют иные организации, не выполняющие функции охраны.

Лица, осуществляющие монтаж, техническое обслуживание и ремонт систем пожарной и охранно-пожарной сигнализации для осуществления своей деятельности получают лицензию МЧС России. Перечень услуг, составляющих деятельность по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений регламентирован постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2011 № 1225 «О лицензировании деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений», а с 01.01.2021 постановлением Правительства Российской Федерации от 28.07.2020 № 1128 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений».

Согласно правовой позиции ФАС России, изложенной в письме от 21.05.2014 № АЦ/20578/14, услуги по охране и услуги по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны представлены на разных рынках и объединение указанных услуг в один предмет электронного аукциона может привести к ограничению количества участников закупок.

Вместе с тем, учитывая, что спорный аукцион проводился на оказание охранных услуг, при установлении требований к его участникам в документации об аукционе подлежали применению положения Закона Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».

В соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 3 данного Закона в целях охраны разрешается предоставление услуг по охране объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, перечень видов которых устанавливается Правительством Российской Федерации, и (или) с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию.

Постановлением Правительства от 23.06.2011 № 498 «О некоторых вопросах осуществления частной (сыскной) и частной охранной деятельности» утвержден перечень видов технических средств охраны, используемых для оказания услуг по охране объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по их проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию, в который включены технические средства охранной и охранно-пожарной сигнализации (пункт 2).

При этом, специальной лицензии на осуществление деятельности по эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны не требуется. То обстоятельство, что вневедомственная охрана не оказывает данный вид услуг охраны, само по себе не является достаточным основанием для вывода об ограничении конкуренции при формировании заказчиком условий аукционной документации.

Вопреки позиции управления вневедомственной охраны основной задачей законодательства о контрактной системе является не столько обеспечение максимально широкого круга участников закупки, сколько определение исполнителя, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям повышения эффективности, результативности осуществления закупок, обеспечения гласности и прозрачности, предотвращения злоупотребления в данной сфере.

В рассматриваемом случае заказчик определил предмет закупки исходя из своих потребностей, объединив в одном лоте технологически и функционально связанные между собой услуги по пультовой и техническому обслуживанию охранно-пожарной сигнализации, установленных на объектах учреждения.

В силу части 7 статьи 83 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» системы пожарной сигнализации должны обеспечивать подачу светового и звукового сигналов о возникновении пожара на приемно-контрольное устройство в помещении дежурного персонала или на специальные выносные устройства оповещения, а в зданиях классов функциональной пожарной опасности - с дублированием этих сигналов на пульт подразделения пожарной охраны без участия работников объекта и (или) транслирующей этот сигнал организации.

Согласно статье 32 данного Технического регламента объекты учреждения относятся к классу функциональной пожарной опасности Ф.3.

Кроме того, участниками контрактной системы в целях обеспечения единообразного указания информации о товарах, работах, услугах должен использоваться каталог товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в единой информационной системе в сфере закупок. Заказчик обязан при планировании закупки и ее осуществлении использовать информацию, включенную в соответствующую позицию этого каталога. В соответствии с позицией 80.10.12.000 указанного каталога заказчик установил следующие характеристики: охрана объектов с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию; технические средства охранно-пожарной сигнализации.

В рассматриваемом случае заказчик определил предмет закупки исходя из своих потребностей, объединив в одном лоте технологически и функционально связанные между собой услуги по пультовой охране объекта и эксплуатационного обслуживания охранно-пожарной сигнализации, установленной на объектах.

Конкурсная документация содержала требование о наличии лицензии только на осуществление частной охранной деятельности. Работы по техническому обслуживанию охранно-пожарной сигнализации должны были выполняться исполнителем наряду с услугами по охране объектов Осуществление хозяйствующим субъектом непосредственно пультовой охраны объектов и технического обслуживания охранно-пожарных сигнализаций, и включение указанных услуг в состав одного лота при проведении аукциона не противоречит положениям Закона № 44-ФЗ.

В рассматриваемом случае указание заказчиком в аукционной документации особых характеристик услуг, которые отвечают его потребностям и необходимы заказчику с учетом специфики таких услуг, не может рассматриваться как ограничение круга потенциальных участников закупки.

Принимая во внимание, что объединение указанных услуг в один лот соответствует целям исполнения контракта и требованиям законодательства о лицензировании и пожарной безопасности, позволяет обеспечить качественное выполнение услуг и осуществление надлежащего контроля со стороны заказчика, а также эффективно и рационально использовать бюджетные средства, выводы антимонопольного органа о наличии в действиях учреждения нарушений статьи 8, пункта 3 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ, статьи 17 Закона № 135-ФЗ в части объединения услуг в один лот несостоятельны.

Ссылка управления на письмо ФАС России 21.05.2014 № АЦ/20578/14 отклоняется, поскольку данное письмо носит рекомендательный характер.

Кроме того, в определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 03.02.2014 № ВАС-481/14 разъяснено, что объединение в один лот различных работ не может являться доказательством нарушения статьи 17 Закона № 135-ФЗ, поскольку такое объединение продиктовано целями проведения аукциона по размещению заказа в данном конкретном случае.

Вместе с тем, учреждению требуется оказание услуг на различных объектах, расположенных в разных муниципальных образованиях. При этом оказание услуг на каждом из объектов технологически и функционально не связано с оказанием услуг на иных объектах.

Согласно техническому заданию услуги должны быть оказаны в девяти муниципальных районах Вологодской области: Вытегорском, Грязовецком, Кадуйском, Кирилловском, Нюксенском, Тарногском, Усть-Кубинском, Сокольском и Харовском, расположенных на значительном расстоянии друг от друга.

В пункте 3 технического задания указано на обязательное наличие у исполнителя собственного ПЦО по месту нахождения объектов учреждения в разных муниципальных районах области. Привлечение субподрядчиков для выполнения обязательств по контракту условиями аукционной документации не предусмотрено.

При указанных обстоятельствах, управление пришло к выводу к выводу о том, что действия учреждения противоречат статье 8 и части 3 статьи 33 Закона о контрактной системе и могут привести к ограничению, устранению конкуренции при проведении аукциона ввиду отказа хозяйствующих субъектов от участия в аукционе, в том числе по причине недостаточности трудовых или финансовых ресурсов, невозможности обеспечения оказания услуг в различных зданиях, расположенных на территории нескольких районов.

Согласно части 1 статьи 8 Закона № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками любых действий, которые противоречат требованиям названного Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2 статьи 8 Закона № 44-ФЗ).

Пунктом 1 части 1 статьи 64 Закона № 44-ФЗ предусмотрено, что документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 названного Закона.

В силу пункта 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ в описание объекта закупки не должны включаться требования, которые влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

Согласно части 1 статьи 17 Закона № 135-ФЗ при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Частью 3 этой же статьи установлен запрет ограничения конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.

В рассматриваемом случае учреждение объединило в один лот услуги по охране 10 объектов, расположенных в 9 муниципальных районах Вологодской области, согласно техническому заданию в каждом муниципальной районе на каждом объекте населенном пункте должны быть средства охранно-пожарной сигнализации, при этом исходя из описания объекта закупки предусмотрены средства различной конфигурации. Пультовая охрана предполагает экстренный выезд группы быстрого реагирования, наблюдение за состоянием тревожной сигнализации, экстренное оповещение подразделений полиции и МЧС.

Включенные в состав лота помещения филиалов учреждения, хотя и имеют одинаковое функциональное назначение, но сами по себе технологически и функционально друг с другом не связаны, не являются частью одного имущественного комплекса, расположены по разным адресам и могут использоваться для осуществления деятельности независимо друг от друга.

Принимая во внимание изложенные обстоятельства, искусственное укрупнение лота влечет за собой необоснованное ограничение количество участников закупки, поскольку требует от них наличия большего объема технических, кадровых и финансовых ресурсов.

Следовательно, в действиях учреждения имеются нарушения части 3 статьи 17 Закона № 135-ФЗ.

При таких обстоятельствах требования общества о признании недействительным решения управления от 12.11.2020 № 035/06/33-641/2020 удовлетворению не подлежат.

В соответствии со статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы и органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков освобождены от уплаты государственной пошлины.

Учреждение реализует публичные полномочия, входит в структуру органа исполнительной власти, является заявителем, а значит, в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации имеет право на освобождение от уплаты госпошлины.

Учитывая, что заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины, уплаченная учреждением государственная пошлина подлежит возврату на основании статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Вологодской области

р е ш и л:

в удовлетворении требований казенного учреждения Вологодской области «Центр социальных выплат», расположенного по адресу: <...>, зарегистрированного за основным государственным регистрационным номером 1163525051194, ИНН <***>, о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области от 12.11.2020 № 035/06/33-641/2020, отказать.

Возвратить казенному учреждению Вологодской области «Центр социальных выплат» из федерального бюджета излишне уплаченную по платежному поручению от 25.12.2020 № 40429 государственную пошлину в сумме 3 000 рублей.

Решение суда может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.

Судья О.П. Логинова