Решение от 13 августа 2020 г. по делу № А66-3989/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А66-3989/2020
г.Тверь
13 августа 2020 года


(резолютивная часть объявлена 06 августа 2020 года)

Арбитражный суд Тверской области в составе судьи Басовой О.А., при ведении протокола и аудиозаписи судебного заседания помощником судьи Ивановой И.Е., при участии представителей: от заявителя – Шпаковой А.А., от ответчика – Посоховой Л.В., от третьего лица Администрации города Ржева – Виноградовой А.В., рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы веб-конференции дело по заявлению Ржевской городской Думы, Тверская область, г.Ржев,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тверской области, г.Тверь,

третьи лица: Администрация города Ржева, Тверская область, г.Ржев, МУП г.Ржева «Ритуал», Тверская область, г.Ржев, ИП ФИО4, Тверская область, г.Ржев, ИП ФИО5, Тверская область, г.Ржев, ИП ФИО6, Тверская область, г.Ржев, ФИО7, Тверская область, г.Ржев, уполномоченный по защите прав предпринимателей Тверской области, г.Тверь,

о признании незаконным решения от 02.03.2020 по делу № 04-6/1-1-2019 и предписания от 02.03.2020 по делу № 04-6/1-1-2019,

УСТАНОВИЛ:

Ржевская городская Дума (далее – заявитель, Дума) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тверской области (далее – ответчик, Управление) о признании незаконным решения от 02.03.2020 по делу № 04-6/1-1-2019 и предписания от 02.03.2020 по делу № 04-6/1-1-2019.

В качестве третьих лиц в деле участвуют Администрация города Ржева (далее – Администрация), МУП г. Ржева «Ритуал» (далее – МУП), ИП ФИО4, ИП ФИО5, ИП ФИО6, ФИО7, уполномоченный по защите прав предпринимателей Тверской области.

В судебном заседании Дума заявленные требования поддержала. Управление против их удовлетворения возражает по основаниям, изложенным в письменном отзыве. Администрация поддержала позицию заявителя. Представители иных третьих лиц, надлежаще извещенных либо считающихся надлежаще извещенными о времени и месте судебного разбирательства, в заседание суда не явились, дело рассматривается в их отсутствие по правилам статьи 156 АПК РФ.

Уполномоченный по защите прав предпринимателей Тверской области изложил позицию по делу в ранее представленном письменном отзыве, в соответствии с которым он поддерживает позицию Управления и считает, что требования Думы удовлетворению не подлежат. Представитель ИП ФИО6 ФИО7 изложил позицию по делу ранее - в судебном заседании, состоявшемся 23.07.2020. Против удовлетворения заявленных требований возражает.

Как следует из материалов дела, решением Думы от 28.06.2018 № 244 (далее – Решение № 244) внесены изменения в Положение об организации похоронного дела, предоставления ритуальных услуг и содержания муниципальных мест погребений на территории города Ржева Тверской области, утвержденное решением Думы от 01.10.2010 № 76 (далее – Положение).

В частности, согласно пункту 1.13 Решения № 244 пункт 8.8 раздела 8 «Создание и организация места погребения» Положения изложен в новой редакции: «Выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища осуществляются лицами на основании договора, заключенного с Администрацией города Ржева по результатам конкурса, проводимого в порядке, определяемом постановлением Администрации города Ржева.

Подготовку могил и погребение умершего производят только лица, заключившие с Администрацией города Ржева договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих кладбищ.

Подготовка могил и погребение умершего (погибшего) производится, как правило, через 24 часа после наступления смерти. В исключительных случаях (чрезвычайные ситуации, требования органов санитарно-эпидемиологического надзора, органов здравоохранения, особенности обряда отдельных конфессий и т.п.) подготовка могил и погребение умершего (погибшего) могут производиться в более ранние сроки после оформления заказа на организацию похорон.».

Решением Тверского областного суда от 08.04.2019 по делу № 3а-56/2019, оставленного без изменения апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 14.08.2019 № 35-АПА19-14, удовлетворен иск заместителя прокурора Тверской области: признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 8.8. Положения в редакции Решения № 244 в той части, в которой он исключает возможность осуществления погребения умершего специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории города Ржева.

В этой связи решением Думы от 05.09.2019 № 313 пункт 8.8. Положения изложен в новой редакции, в соответствии с которой абзац 2 данного пункта дополнен словами «за исключением случаев осуществления подготовки могил и погребения умершего специализированной службой по вопросам похоронного дела, созданной на территории города Ржева» (далее – Решение № 313).

Полагая, что данной нормой в приведенной редакции создаются препятствия для осуществления предпринимательской деятельности в области похоронного дела, индивидуальные предприниматели ФИО4, ИП ФИО5, ИП ФИО6, осуществляющие деятельность в указанной сфере, обратились в Управление с заявлением о нарушении Думой законодательства о защите конкуренции.

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства Управление пришло к выводу об обоснованности заявления предпринимателей.

Решением Управления от 02.03.2020 по делу № 04-6/1-1-2019 Дума признана нарушившей пункты 2 и 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции). Управлением выдано предписание от 02.03.2020 по делу № 04-6/1-1-2019, в соответствии с которым Думе предписано в срок до 30.04.2020 принять меры, направленные на устранение нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а именно: внести изменения в пункт 8.8 Положения, исключающие создание необоснованных преимуществ МУП г. Ржева «Ритуал» и установление неравных условий для участников рынка услуг по захоронению на муниципальных кладбищах города Ржева.

Не согласившись с названными решением и предписанием, Дума обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением. В обоснование требований указала на создание конкурентных условий для всех хозяйствующих субъектов и участников товарного рынка путем предоставления им возможности участвовать в конкурсе на право заключения договора с Администрацией на оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением. Также указала на то обстоятельство, что законность пункта 8.8 Положения в части осуществления погребения умерших только лицами, заключившими с Администрацией договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих кладбищ, проверена Тверским областным судом в рамках рассмотрения дела № 3а-56/2019, и что судом не установлено нарушения законодательства о защите конкуренции в связи с изданием данной нормы.

Исследовав материалы дела, заслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований в связи со следующим.

Согласно подпункту 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон № 123-ФЗ) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения муниципального, городского округа.

При этом основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности установлены Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее – Закон № 8-ФЗ). Данным законом установлены гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников (пункт 1 статьи 1 названного закона).

Под погребением в силу статьи 3 Закона № 8-ФЗ понимаются обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).

В соответствии со статьей 6 Закона № 8-ФЗ исполнителями волеизъявления умершего являются лица, указанные в его волеизъявлении, при их согласии взять на себя обязанность исполнить волеизъявление умершего. В случае отсутствия в волеизъявлении умершего указания на исполнителей волеизъявления либо в случае их отказа от исполнения волеизъявления умершего оно осуществляется супругом, близкими родственниками, иными родственниками либо законным представителем умершего. В случае мотивированного отказа кого-либо из указанных лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Федеральный закон N 8-ФЗ не содержит понятия специализированной службы по вопросам похоронного дела, такое понятие содержится в пункте 2.1.3 ГОСТа 32609-2014: "специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших".

Статьей 9 Закона № 8-ФЗ установлен гарантированный перечень услуг по погребению. В соответствии с пунктом 1 данной нормы супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению:

1) оформление документов, необходимых для погребения;

2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения;

3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий);

4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Согласно пункту 2 названной статьи услуги по погребению, указанные в пункте 1 настоящей статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

При оказании специализированной службой услуг по приведенному гарантированному перечню стоимость таких услуг определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок со дня обращения этой службы за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации (статья 10 Закона № 8-ФЗ).

Из приведенных положений в их совокупности следует, что на специализированные службы возложена обязанность по безвозмездному оказанию ритуальных услуг по приведенному перечню в установленных законом случаях. В то же время, это не исключает возможности выполнения данных услуг иными лицами, осуществляющими деятельность в сфере оказания ритуальных услуг, на возмездной основе. Одновременно это не исключает и возможности оказания специализированной организацией платных услуг по погребению в случаях, выходящих за рамки гарантированного предоставления бесплатных услуг, возложенных на специализированную организацию.

При этом установлено единственное ограничение для хозяйствующих субъектов, оказывающих платные ритуальные услуги – соответствие качества предоставляемых услуг требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

С другой стороны, родственникам умершего и иным лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, гарантируется свобода в выборе лица, оказывающего ритуальные услуги на платной основе, что вытекает, помимо изложенного, из положений пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В данном случае изначально спорный пункт 8.8 Решения № 244 был изложен в следующей редакции: «Оформление заказов на погребение умерших (погибших) производится специализированной службой по вопросам похоронного дела и иными ритуальными организациями. Время и место погребения по согласованию с заказчиком устанавливаются при оформлении заказа». Таким образом, допускалось оказание услуг по погребению как специализированной организацией, так и иными хозяйствующими субъектами.

После внесения изменений в названный пункт решением № 244 выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища осуществляется только лицами, заключившими с Администрацией договор по результатам конкурса.

Подготовку могил и погребение умершего производят только лица, заключившие с Администрацией договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих кладбищ.

Таким образом, круг лиц, имеющих право на оказание всего комплекса услуг, связанных с погребением, по сравнению с ранее действовавшей нормой сужен до единственного победителя конкурса, заключившего с Администрацией вышеуказанный договор.

Изменения, внесенные впоследствии Решением № 313 во исполнение решения Тверского областного суда от 08.04.2019 по делу № 3а-56/2019, расширили круг этих лиц, предоставив специализированной службе по вопросам похоронного дела вне конкурса осуществлять подготовку могил и погребение умершего. Иных субъектов хозяйственной деятельности изменения не коснулись.

Из материалов дела усматривается, что по результатам проведенного конкурса 22.08.2018 указанный договор заключен с МУП г. Ржева «Ритуал», которое является специализированной службой по вопросам похоронного дела. Данное лицо является единственным хозяйствующим субъектом на территории города Ржева, оказывающим полный комплекс ритуальных услуг.

Иные участники рынка доступа к рынку ритуальных услуг не имеют, в том числе – в части подготовки могил. Материалами дела подтверждено, что указанная деятельность не осуществляется предпринимателями на территории города Ржева с октября 2018 года. Между тем, до внесения в пункт 8.8 Положения спорных изменений, данные услуги ими оказывались.

Также и лица, взявшие на себя обязанность по погребению умершего, лишены права выбора хозяйствующего субъекта, оказывающего услуги по подготовке могил, в том числе – исходя из конкурентных цен на данные виды услуг. При существующей формулировке абзаца 2 пункта 8.8 Положения альтернатива в данном вопросе исключена.

В силу части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ) Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2); создание дискриминационных условий (пункт 8).

Пунктом 2 части 1 статьи 15 вышеназванного Закона запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам. По смыслу статьи 15 Закона № 135-ФЗ нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется прежде всего на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов. Для констатации события нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции необходимо установить факт ограничения, недопущения, устранения конкуренции или возможность наступления таких последствий. В статье 4 Закона № 135-ФЗ даны следующие понятия: товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами (пункт 4); конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7); признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17).

С позиции законодательства о защите конкуренции все хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность на товарном рынке, должны быть поставлены в равные условия с тем, чтобы каждый из них за счет самостоятельных действий был способен повлиять на условия обращения товара на товарном рынке, что одновременно исключает возможность одностороннего влияния какого-либо хозяйствующего субъекта на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции. Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции. Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

В данном случае налицо ограничение круга хозяйствующих субъектов, имеющих доступ к реализации спорных услуг, а именно – сужение рынка услуг по подготовке могил, который до этого был представлен несколькими хозяйствующими субъектами, до одного хозяйствующего субъекта.

Установленный Думой порядок доступа на рынок спорных услуг создает не предусмотренные федеральным законодательством препятствия осуществлению предпринимательской деятельности хозяйствующим субъектам - участникам рынка, что содержит признаки ограничения конкуренции, предусмотренные пунктом 17 статьи 4 Закона № 135-ФЗ и нарушает запреты, установленные пунктом 2 части 1 статьи 15 упомянутого Закона.

Дума в обоснование своей позиции относительно отсутствия нарушения антимонопольного законодательства в связи с внесением изменений в пункт 8.8 Положения ссылается на вышеупомянутое решение Тверского областного суда от 08.04.2019 по делу № 3а-56/2019.

Суд отмечает, что в рамках указанного дела оспаривалось Положение в части слов второго абзаца пункта 8.8 «и погребение умершего», и выводы суда относятся к соответствующей части названного Положения. Между тем в рамках настоящего дела Положение как нормативный правовой акт не оспаривается, а предметом спора являются решение и предписание Управления, которыми с учетом конкретных обстоятельств, имевших место после принятия Тверским областным судом решения от 08.04.2019 по делу №3а-56/2019, установлены факты нарушения антимонопольного законодательства. Кроме того, эти факты установлены применительно к ограничению деятельности предпринимателей, связанной с копкой могил, тогда как в деле № 3а-56/2019 Положение в части слов второго абзаца пункта 8.8 «подготовка могил» не оспаривалось и не рассматривалось.

Суд соглашается с доводами Думы, ссылающейся на вышеуказанное решение Тверского областного суда, относительно того, что в целом само по себе установление конкурсного принципа отбора организаций, выполняющих работы и оказывающих услуги по содержанию и эксплуатации кладбищ, а также связанные с погребением, не может быть расценено как ограничение в отношении осуществления указанных видов деятельности и неправомерное требование к хозяйствующим субъектам, и что процедура конкурсного отбора администрации конкретного кладбища и исполнителя услуг по погребению сама по себе направлена на обеспечение конкуренции между неограниченным кругом хозяйствующих субъектов, предоставляет возможность любому субъекту получить доступ к соответствующему товарному рынку ритуальных услуг посредством участия в конкурсе.

Однако с учетом конкретных обстоятельств, имевших место после принятия Тверским областным судом решения от 08.04.2019 по делу № 3а-56/2019, и исследованных Управлением в рамках дела о нарушении антимонопольного законодательства, следует признать, что фактически в части копки (подготовки) могил имеет место необоснованное ограничение прав ряда хозяйствующих субъектов в пользу одного хозяйствующего субъекта ввиду отсутствия урегулированного нормативно механизма взаимодействия таких хозяйствующих субъектов с лицом, заключившим по результатам конкурса договор с Администрацией на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих кладбищ.

Требования спорного предписания по существу направлены на устранение именно данного нарушения в сфере подготовки могил и на его устранение путем внесения соответствующих изменений в Положение, а не на устранение процедуры конкурсного отбора как такового.

Таким образом, суд приходит к выводу об обоснованности оспариваемых Думой решения и предписания, и оснований для признания их недействительными не усматривает.

С учетом изложенного, заявленные требования удовлетворению не подлежат.

Заявитель при обращении в суд с рассматриваемым заявлению государственную пошлину не уплачивал, поскольку от ее уплаты освобожден. Государственная пошлина не взыскивается ни с одной из сторон.

Определением суда от 24.03.2020 по настоящему дела приняты обеспечительные меры в виде приостановления действия предписания Управления от 02.03.2020 по делу № 04-6/1-1-2019.

В силу части 5 статьи 96 АПК РФ обеспечительные меры подлежат отмене с даты вступления настоящего решения в законную силу.

Руководствуясь статьями 156, 167-170, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Тверской области

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных Ржевской городской Думой требований о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области от 02.03.2020 по делу №04-6/1-1-2019 и предписания от 02.03.2020 по делу №04-6/1-1-2019 отказать.

Обеспечительные меры, принятые определением от 24.03.2020 по делу № А66-3989/2020, отменить с даты вступления настоящего решения в законную силу.

Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд, г.Вологда в течение одного месяца со дня его принятия.

Судья О.А. Басова