Решение от 24 апреля 2023 г. по делу № А40-16312/2023

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ГОРОДА МОСКВЫ

115225, г.Москва, ул. Большая Тульская, д. 17 http://www.msk.arbitr.ru
Р Е Ш Е Н И Е Именем Российской Федерации

Дело № А40-16312/23-2-91
г. Москва
24 апреля 2023 года
Резолютивная часть решения объявлена 18 апреля 2023 года

Полный текст решения изготовлен 24 апреля 2023 года Арбитражный суд города Москвы в составе судьи – Махлаевой Т.И. При ведении протокола секретарем судебного заседания Фомичевой Е.Н. Рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

ПАО «Транснефть» к ответчику: Хабаровское УФАС России

третье лицо: ИП Жидков С.А. о признании незаконным Постановление от 16.01.2023 № 027/04/7.32.3-1658/2022

От заявителя – Журавлев Г.А. (паспорт, диплом, дов. от 16.01.23) От ответчика – не явился, извещен; От третьего лица – не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

ПАО «Транснефть» (далее – заявитель) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к Хабаровскому УФАС России с требованием: признать недействительным и отменить постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю о назначении ПАО «Транснефть» административного наказания от 16.01.2023 по делу № 027/04/7.32.3-1658/2022.

В обоснование требований заявитель указал на отсутствие в действиях ПАО «Транснефть» события состава Административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 7 ст. 7.32.3 КоАП РФ.

Ответчик и третье лицо в судебное заседание не явились. В материалах дела имеются доказательства надлежащего извещения указанных лиц о времени и месте рассмотрения дела.

Исследовав материалы дела, выслушав доводы заявителя, оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению на основании следующего.

В соответствии с ч. 6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии с ч. 7 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

В соответствии с ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ, ч. 2 ст. 208 АПК РФ заявление об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении может быть подано в арбитражный суд в течение десяти дней со дня получения копии оспариваемого постановления.

Суд установил, что заявителем соблюден срок, установленный ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ, ч. 2 ст. 208 АПК РФ на обращение в суд.

Как указывает следует из материалов дела, ПАО «Транснефть» (далее - Заявитель) являлось организатором конкурса в электронной форме, участниками которого могут быть только субъекты малого и среднего предпринимательства (далее - субъекты МОП), по лоту № 0001-202-К-14-03561-2022 «Метрологическое оборудование (оборудование разрядно-диагностическое)». Извещение № 32111003278 об осуществлении закупки опубликовано в Единой информационной системе в сфере закупок (далее - ЕИС) 29.12.2021. Заказчиком закупки являлось ООО «Транснефть- Дальний Восток».

24.01.2022 в Управление Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (далее - УФАС по Хабаровскому краю) от индивидуального предпринимателя Жидкова С.А. поступила жалоба на действия ПАО «Транснефть», ООО «Транснефть-Дальний Восток» при проведении конкурса в электронной форме, участниками которого могут быть только субъекты МСП на поставку товара 0001-202- К-14-03561-2022 «Метрологическое оборудование (оборудование разрядно- диагностическое)».

По результатам рассмотрения жалобы антимонопольным органом вынесено решение от 02.02.2022 по делу № 7-11/6 (027/10/18.1-134/2022), жалоба индивидуального предпринимателя признана обоснованной, ПАО «Транснефть» признано нарушившим п. 2 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - ФЗ № 223), а также выдано предписание об устранении выявленных нарушений до 07.03.2022, путем аннулирования протоколов, составленных в ходе закупки.

28.12.2022 УФАС по Хабаровскому краю составлен протокол об административном правонарушении, на основании которого 16.01.2023 по делу № 027/04/7.32.3-1658/2022 антимонопольным органом вынесено постановление о назначении административного наказания (далее - Постановление). На ПАО «Транснефть» наложен административный штраф по ч. 7 ст. 7.32.3 КоАП РФ в размере 5 000 руб.

Не согласившись с вынесенным постановлением, ПАО «Транснефть» обратилось в суд с настоящим заявлением. Удовлетворяя заявленные требования, суд исходит из следующего.

Согласно части 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ за несоблюдение предусмотренных законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц требований к содержанию извещений о закупке

товаров, работ, услуг и (или) документации о закупке товаров, работ, услуг предусмотрена административная ответственность.

Как следует из Постановления в качестве нарушения вменяется отсутствие в конкурсной документации условий о возможности участия в закупке нескольких юридических лиц или нескольких индивидуальных предпринимателей.

В качестве положений законодательства, в которых закрепляются требования, которые, по мнению УФАС по Хабаровскому краю, нарушены Заявителем указаны п. 2 ч. 1 ст. 3, ч. ч. 1, 2 ст. 2 ФЗ № 223-ФЗ.

Однако, п. 2 ч. 1 ст. 3, ч. ч. 1, 2 ст. 2 ФЗ № 223-ФЗ не содержат какие-либо требования к условиям участия в закупке коллективного участника, а иные требования к извещению о закупке и документации о закупке ПАО «Транснефть» не нарушены.

Так, пункт 2 ч. 1 ст. 3 ФЗ № 223 предусматривает только принципы, которые должны соблюдаться при проведении закупок: равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

Указанная норма-принцип не содержит требования об обязательном включении в конкурсную документацию условий о возможности участия коллективного участника, и более того, исходя из разъяснений, содержащихся в п. 6 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением ФЗ № 223 (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16.05.2018), подразумевает недопустимость предъявления различных требований к участникам закупки, находящихся в одинаковом положении, в отсутствие к тому причин объективного и разумного характера.

Вторая норма, на которую ссылается УФАС по Хабаровскому краю в подтверждение якобы допущенного нарушения, - ч. 2 ст. 2 ФЗ № 223 - носит общий характер и указывает на то, что заказчики при проведении закупок руководствуются Конституцией Российской Федерации, действующим законодательством и положением о закупке, которое является основным документом, регламентирующим закупочную деятельность заказчика.

Данная норма предписывает указывать в положении о закупке требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

В Положении о закупке товаров, работ, услуг ПАО «Транснефть» (утверждено решением Совета директоров ПАО «Транснефть» от 05.04.2019 протокол № 5) вышеуказанные требования соблюдены, вся необходимая информация отражена, что исходя из Постановления, не оспаривается УФАС по Хабаровскому краю.

При этом ч. 2 ст. 2 ФЗ № 223 не устанавливает никаких требований к извещению и/или документации о закупке в части условий о возможности участия в закупке коллективного участника.

Более того, все требования к извещению и документации о конкурентной закупке, предусмотренные ч. 9, 10 ст. 4 ФЗ № 223, сводятся к перечню информации, которая обязательно должна присутствовать в извещении и документации. Эти требования Заявителем соблюдены, в извещении и документации о закупке указана вся необходимая и достоверная информация (данные обстоятельства УФАС по Хабаровскому краю не оспаривает).

Так, при формировании закупочной документации по спорной закупке ПАО «Транснефть», во избежание нарушения императивных норм законодательства, 15.04.2021 были внесены изменения в типовые Инструкцию для участника закупки и Порядок и критерии оценки и сопоставления заявок на участие в закупке среди субъектов МСП (входят в состав закупочной документации), воспроизведя в них дословно положения указанных норм закона в части перечня документов и информации, которые обязаны предоставить участники закупки.

Антимонопольный орган указывает, что из смысла положений п. 2 ч. 1 и ч. 5 ст. 3 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон о закупках) в совокупности с Положением о закупке товаров, работ, услуг ПАО «Транснефть» следует возможность участия в закупке коллективного участника.

Вместе с тем данные нормы общего характера предусматривают общие принципы проведения закупок, не учитывая особенности проведения закупок среди субъектов малого и среднего предпринимательства (далее - МСП), предусмотренные специальными нормами Закона о закупках.

Исходя из буквального толкования положений ст. 3.4 Закона о закупках, предусматривающих особенности проведения закупок среди субъектов МСП, которые являются специальными по отношению к положениям ч. 5 ст. 3 Закона о закупках (определяющим общее понятие участника закупок), участие в закупках, проводимых среди субъектов МСП, нескольких лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, не предусмотрено.

Вступившие с 01.04.2021 изменения в статью 3.4 Закона о закупках, внесенные Федеральным законом от 22.12.2020 № 452-ФЗ, предусматривают исчерпывающий перечень информации и документов, требование о предоставлении которых может установить заказчик при проведении закупки среди субъектов МСП.

При этом согласно указанной норме представляемые документы и сведения определены только для двух случаев:

- участником закупки является юридическое лицо; - участником закупки является индивидуальный предприниматель.

Согласно части 19.3 статьи 3.4 Закона о закупках не допускается установление в документации о конкурентной закупке обязанности представлять в заявке на участие в такой закупке информацию и документы, не предусмотренные частями 19.1 и 19.2 указанной статьи.

Таким образом, Законом о закупках не предусмотрен вариант участия в закупке среди МСП коллективного участника, поскольку закрытый перечень документов и информации, требование о представлении которых при осуществлении закупки среди субъектов МСП вправе установить заказчик, установлен только для случаев, когда участником закупки являются одно юридические лицо или один индивидуальный предприниматель.

В этой связи, исходя из положений статьи 3.4 Закона о закупках, законодательно установленная возможность установления в документации о закупке требований к документам и информации, представляемым коллективным участником, отсутствует.

Включение в документацию о закупке требований о представлении дополнительных документов и информации, прямо не предусмотренных статьей 3.4 Закона о закупках, без чего было бы невозможным рассмотрение заявок коллективных участников, являлось бы прямым нарушением части 19.3 статьи 3.4 Закона о закупках.

Поскольку закупочная документация дословно воспроизводит нормы действующего законодательства (ст. 3.4 Закона о закупках), у антимонопольного органа отсутствовали основания для вывода о том, что документация противоречит Закону о закупках.

Таким образом, при рассмотрении спорной ситуации необходимо отдавать приоритет специальным нормам ст. 3.4 Закона о закупках, исходя из буквального толкования положений которой в существующей редакции, не предусмотрено участие в закупках, проводимых среди субъектов МСП, нескольких лиц, выступающих на стороне одного участника закупки.

Специальный порядок проведения закупок у субъектов МСП, который не предусматривает подачу субъектами МСП коллективных заявок, соответствует целям правового регулирования.

Одной из основных целей закупочной деятельности является целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика (пп. 3 п. 1 ст. 3 Закона о закупках).

Исходя из этого, заказчики заинтересованы в том, чтобы в закупках участвовали наиболее квалифицированные и надежные лица.

Предусмотренная ч. 5 ст. 3 Закона о закупках множественность лиц на стороне участника закупки (коллективное участие) полностью соответствует данной цели, так как, подавая коллективные заявки, различные лица объединяют свои капиталы (ресурсы) и компетенции, что позволяет совместно сделать заказчику закупки наилучшее предложение и претендовать на победу в закупке.

В то же время, применительно к закупкам у субъектов МСП наряду с общей целью наиболее полного и эффективного удовлетворения потребности заказчика в товарах (работах, услугах) необходимо принимать во внимание публичный интерес в поддержке малого и среднего бизнеса.

В Российской Федерации действует Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», который закрепляет поддержку малого и среднего бизнеса в качестве общественной ценности, устанавливает понятия и правовой статус субъектов МСП.

Согласно ст. 4 указанного закона для отнесения к числу субъектов МСП среднесписочная численность работников и доход лица не должны превышать установленных лимитов.

При превышении указанных лимитов лицо перестает относиться к числу субъектов МСП и лишается соответствующей государственной поддержки и привилегий.

Обязательное проведение части закупок у субъектов МСП в соответствии с Законом о закупках является одной из мер поддержки малого и среднего бизнеса, без ущерба для интересов заказчиков. Существуют категории товаров (работ, услуг), которые могут быть своевременно и качественно поставлены / выполнены субъектами МСП даже в условиях ограниченности ресурсов таких субъектов.

Таким образом, если для обычных закупок укрупнение капиталов и компетенций участников закупки путем их объединения в рамках коллективной заявки является позитивным явлением, то для закупок у субъектов МСП такое укрупнение позитивным не является ввиду особых целей проведения закупок у субъектов МСП.

Объединение нескольких субъектов при закупке у МСП снижает вероятность победы в закупке небольших предприятий или индивидуальных предпринимателей, которые не имеют возможности объединиться с другими, что лишает их гарантий государственной поддержки, связанной именно с небольшим масштабом их бизнеса.

Следовательно, нормы ФЗ № 223 и Положения о закупках не устанавливают императивных требований о включении в извещение о закупке или в закупочную документацию каких-либо условий участия коллективного участника при закупках среди субъектов МСП.

Какие именно были нарушены требования законодательства о закупках, которые регламентирует условия подачи и рассмотрения коллективной заявки, УФАС по Хабаровскому краю не указало.

Согласно п. 28 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2018) (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.03.2018) расширительное толкование норм об административной ответственности не допускается. Административная ответственность наступает лишь за те действия, которые прямо предусмотрены диспозицией нормы КоАП РФ.

Аналогичная позиция указана в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 04.02.2020 № 7-П, в котором отмечено, что расширительное толкование оснований административной ответственности несовместимо с юридическим равенством и с принципом соразмерности устанавливаемых ограничений конституционно одобряемым целям.

Поскольку административный орган не доказал наличие состава административного нарушения, которое предусмотрено диспозицией ч. 7 ст. 7.32.3 КоАП РФ, у него отсутствовали основания для привлечения ПАО

«Транснефть» к административной ответственности за указанные нарушения, что является основанием для признания обжалуемого Постановления недействительным.

Согласно ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ предусмотрено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Статьей 1.6 КоАП РФ установлено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В связи с вышеизложенными обстоятельствами, суд приходит к выводу о недоказанности административным органом состава и события административного правонарушения, предусмотренного ч. 7 ст. 7.32.3 КоАП РФ.

Согласно с ч. 4 ст. 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь ст. ст. ст.ст. 1.5, 2.1, 4.1, 4.5, ч. 7 ст. 7.32.3, 22.1, 23.5, 24.1, 24.5, 25.1, 25.4, 26.1-26.3, 28.2, 28.3, 29.5, 29.6, 29.10 КоАП РФ и руководствуясь ст.ст. 64, 65, 71, 75, 117, 159, 167-170, 176, 208, 210, 211 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Признать незаконным, отменить постановление УФАС России по Хабаровскому краю от 16.01.2023 по делу об административном правонарушении № 027/04/7.32.31658/2022.

Решение может быть обжаловано в течение десяти дней в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья Махлаева Т.И.