Решение от 4 июня 2017 г. по делу № А76-7894/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЧЕЛЯБ ИНСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ

Дело № А76-7894/2017
5 июня 2017 года
г. Челябинск


Резолютивная часть решения объявлена 29 мая 2017 года Решение изготовлено в полном объеме 5 июня 2017 года

Арбитражный суд Челябинской области в составе судьи Наконечной О.Г. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Челябинской области, г.Челябиснк

к комиссии по чрезвычайным ситуациям Ашинского муниципального района, г. Аша

администрации Ашинского муниципального района, г. Аша (ОГРН <***>)

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, муниципального унитарного предприятия «Коммунальный сервис Ашинского муниципального района», г.Аша; Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области, г. Челябинск

при участии в судебном заседании: заявителя: ФИО2 – представителя, удостоверение;

заинтересованного лица – администрации Ашинского муниципального района: ФИО3 - представителя по доверенности от 27.10.2016 № 09-9027, удостоверение;

третьего лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области: ФИО4 - представителя по доверенности от 28.11.2016 № 51,

УСТАНОВИЛ:

Заместитель прокурора Челябинской области (далее – Прокурор) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительными пунктов 1, 2, 3 решения комиссии по чрезвычайным ситуациям Ашинского муниципального района, далее – Комиссия (созданной администрацией Ашинского муниципального района, изложенного в протоколе заседания от 09.01.2017 № 1.

Прокурор считает оспариваемые пункты протокола заседания от

09.01.2017 № 1 противоречащими требованиям статей 6, 24, 48, 59, 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ); нарушающими права и законные интересы неопределенного круга лиц в экономической сфере.

На основании статьи 51 АПК РФ определением суда от 07.04.2017 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация Ашинского муниципального района (далее – Администрация), муниципальное унитарное предприятие «Коммунальный сервис Ашинского муниципального района» (далее – МУП «Комсервис АМР»); Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - Челябинское УФАС России).

В судебном заседании 22.05.2017 на основании статьи 46 АПК РФ с учетом мнения участников процесса, к участию в деле в качестве созаинтересованного лица, привлечена Администрация как лицо, создавшее Комиссию.

Администрация представила мнение на заявление от 22.05.2017 (л.д. 106-111), в котором с заявлением Прокурора не согласилась, оспариваемый протокол от 09.01.2017 № 1 находит правомерным.

Челябинское УФАС России представило мнение на заявление от 14.04.2017 № 4103/09, в котором поддержало требование Прокурора (л.д. 114- 116).

МУП «Комсервис АМР» мнение по спору не представило, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило, о времени и месте рассмотрения заявления извещено надлежащим образом посредством направления в его адрес копии определения заказным письмом с уведомлением (л.д.103), а также посредством размещения данной информации и информации о перерыве в судебном заседании на официальном сайте суда, ссылка на который имеется в определении суда.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали позиции, изложенные ими в заявлении и во мнениях на заявление соответственно.

Заслушав пояснения представителей участников процесса, исследовав имеющиеся в деле доказательства, арбитражный суд считает заявление Прокурора подлежащим удовлетворению по следующим мотивам.

Согласно пунктам 1, 2, 3 протокола заседания Комиссии от 09.01.2017 № 1 последняя решила (л.д. 9):

1. Ввести режим «Чрезвычайная ситуация» муниципального характера на территории Ашинского городского поселения.

2. Начальнику Управления инженерной инфраструктуры АМР ФИО5:

определить объемы работ и сроки выполнения мероприятий по

восстановлению стабильной работы транспортной инфраструктуры на

территории Ашинского городского поселения;

на основании пункта 9 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2017) заключить муниципальный контракт с организацией, осуществляющей работы по очистке территории Ашинского городского поселения;

осуществлять контроль и координацию работ по очистке территории Ашинского городского поселения.

3. Первому заместителю главы АМР ФИО6:

произвести оплату мероприятий по ликвидации чрезвычайной ситуации за счет средств местного бюджета, согласно акта выполненных работ.

На основании данного протокола заседания комиссии по чрезвычайным ситуациям и обеспечения пожарной безопасности Ашинского муниципального района от 09.01.2017 № 1 между Администрацией (Заказчик) и МУП «Комсервис АМР» (Подрядчик) подписан муниципальный контракт от 23.01.2017 № 25/2017 на выполнение работ по механизированной уборке и вывозу снега с территории Ашинского городского округа (л.д. 12-14).

Не согласившись с пунктами 1, 2, 3 протокола Комиссии от 09.01.2017 № 1, полагая, что последние нарушают права и законные интересы Ашинского муниципального района, а также в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц на основании статей 52, 198 АПК РФ с соблюдением срока, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ, Прокурор обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения прав и законных интересов заявителя.

В силу статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В судебном заседании представители участников процесса пояснили, что администрация Ашинского городского поселения упразднена.

В соответствии со статьей 31.1 Устава Ашинского муниципального района администрация муниципального района в соответствии с абзацем 3 части 2 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2013 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», настоящим Уставом и Уставом Ашинского городского поселения исполняет полномочия администрации Ашинского городского поселения.

Администрация муниципального района является правопреемником администрации Ашинского городского поселения в части переданных полномочий.

В соответствии с частью 1 статьи 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 3 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона.

В пункте 3 постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» в связи с возникающими в судебной практике вопросами, касающимися участия прокурора в арбитражном процессе, и в целях обеспечения единообразных подходов к их разрешению на основании статьи 13 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» Пленум ВАС РФ разъяснил, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (абзац первый части 1 статьи 52, часть 2 статьи 198 АПК РФ).

В соответствии с частью 3 статьи 52 АПК РФ прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца.

В пункте 13 постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» в связи с возникающими в судебной практике вопросами, касающимися участия прокурора в арбитражном процессе, и в целях обеспечения единообразных подходов к их разрешению на основании статьи 13 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации»

Пленум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации разъяснил, что в силу статьи 65 АПК РФ прокурор, вне зависимости от формы его участия в деле, должен доказать обстоятельства, на которые он ссылается как на основание своих требований и возражений.

Частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) установлено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений БК РФ.

Государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд порядке, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств (часть 2 статьи 72 БК РФ).

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Часть 2 статьи 8 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ предусматривает, что конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Под определением поставщика (подрядчика, исполнителя) в статье 3 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ понимается совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном Федеральным

законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации) или муниципальных нужд либо в установленных названным Федеральным законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта.

Частью 1 статьи 24 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ определено, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в части 2 статьи 24 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ являются конкурсы, аукционы, запрос котировок, запрос предложений.

Закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) не относится к конкурентным способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), не позволяет хозяйствующим субъектам принять участие в закупке и предложить лучшие условия исполнения контракта и/или наименьшую цену контракта, исключает фактор конкуренции между участниками закупки.

В силу части 5 статьи 24 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 Федерального закона от 05.04.2013 № 44- ФЗ. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Частью 2 статьи 48 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ установлено, что заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных статьями 56, 57, 59, 72, 83, 84 и 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ.

Согласно пункту 9 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в том числе в случае закупки определенных товаров, работ, услуг вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы, в случае возникновения необходимости в оказании медицинской помощи в экстренной форме либо в оказании медицинской помощи в неотложной форме, в том числе при заключении федеральным органом исполнительной власти контракта с иностранной организацией на лечение гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации (при условии, что такие товары, работы, услуги не включены в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень товаров, работ, услуг, необходимых для оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера) и применение иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), требующих затрат времени,

нецелесообразно. Заказчик вправе заключить в соответствии с настоящим пунктом контракт на поставку товара, выполнение работы или оказание услуги соответственно в количестве, объеме, которые необходимы для ликвидации последствий, возникших вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы, либо для оказания медицинской помощи в экстренной форме или неотложной форме.

В соответствии со статьёй 1 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Ликвидация чрезвычайных ситуаций - это аварийно- спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

Дефиниция «непреодолимая сила» в Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ отсутствует. Однако, это понятие определено в гражданском законодательстве, являющемся нормативной основой для отношений в сфере размещения заказов.

Согласно пункту 3 статьи 401 ГК РФ под обстоятельствами непреодолимой силы понимаются чрезвычайные и непреодолимые при данных условиях обстоятельства. К таким обстоятельствам не относятся, в частности, нарушение обязанностей со стороны контрагентов должника, отсутствие на рынке нужных для исполнения товаров, отсутствие у должника необходимых денежных средств.

Правоприменительная практика относит к непреодолимой силе явления стихийного характера: землетрясения, сильные снегопады, цунами и т. д.

Признаки чрезвычайности и непреодолимости наступления последствий должны присутствовать в совокупности.

В Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 № ВАС-9962/13 указано, что обстоятельства, которые могут служить обоснованием причин заключения контракта с единственным исполнителем, в случае если возникла потребность в определенных товарах, работах, услугах вследствие непреодолимой силы, в связи с чем применение иных способов размещения заказа, требующих затрат времени, нецелесообразно, должны обладать свойствами внезапности, чрезвычайности и непреодолимости. Наличие возможности у заказчика прогнозировать и контролировать сложившуюся ситуацию в течение определенного периода времени свидетельствует о неправомерности заключения контракта избранным способом, то есть без проведения торгов.

Тогда как в рассматриваемом случае необходимость выполнения работ по механизированной уборке и вывозу снега с территории Ашинского городского поселения возникла не в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, а также непреодолимой силы. Выполнение указанных работ, по мнению суда, не относится к аварийно- спасательным и другим неотложным работам, проводимым при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленным на спасение жизни и сохранение здоровья людей и др.

Необходимость выполнения работ по механизированной уборке и вывозу снега с территории Ашинского городского поселения возникла не одномоментно и была известна задолго до заседания Комиссии от 09.01.2017 и подписания муниципального контракта от 23.01.2017 № 25/2017 (необходимость выполнения данных работ возникает ежегодно).

Каких-либо доказательств возникновения в рассматриваемой ситуации указанных обстоятельств, свидетельствующих о наличии чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера либо о наличии непреодолимой силы в материалы дела не представлено.

Более того, в пункте 1.4 муниципального контракта от 23.01.2017 № 25/2017 установлен срок выполнения Подрядчиком работ по механизированной уборке и вывозу снега с территории Ашинского городского поселения, с 23.01.2017 по 31.03.2017, что исключает одномоментность возникновения необходимости в выполнении указанных работ.

Указанные обстоятельства свидетельствуют об отсутствии предусмотренных пунктом 9 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ оснований для размещения заказа у единственного подрядчика, а потому, в силу прямого указания в части 2 статьи 59 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ и распоряжении Правительства Российской Федерации от 31.10.2013 № 2019-р размещение заказа должно было осуществляться исключительно путем проведения электронного аукциона.

Таким образом, осуществив закупку у единственного подрядчика, Администрация нарушила требование пункта 9 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, что привело к нарушению порядка осуществления закупок работ для муниципальных нужд, созданию преимущественного положения МУП «Комсервис АМР» при заключении муниципального контракта от 23.01.2017 № 25/2017, ограничению доступа иных хозяйствующих субъектов к возможности осуществления закупки работ для муниципальных нужд.

Согласно пункту 18 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135- ФЗ «О защите конкуренции» соглашение определяется как договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Статьей 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской

Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Таким образом, поскольку размещение заказа у единственного заказчика без соблюдения установленной законом конкурентной процедуры исключает возможность участия потенциальных претендентов на заключение контракта, чем ограничивается конкуренция (статья 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции») и нарушаются установленные части 1 статьи 1 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ и статьи 34 БК РФ принципы экономии и эффективности использования бюджетных средств (ввиду исключения возможности уменьшения первоначальной цены контракта), чем нарушаются интересы муниципального образования, за счет средств которого осуществляется строительство объекта, суд приходит к выводу о правомерности требований Прокурора.

Доводы Администрации о том, что оспариваемое решение Комиссии не является правовым актом, которое возможно оспорить суде, судом отклоняется по следующим мотивам.

Суд соглашается с доводом Администрации о том, что Комиссия не обладает статусом юридического лица. Именно поэтому на основании статьи 46 АПК РФ определением суда от 22.05.2017 с учетом мнения участников процесса к участию в деле в качестве созаинтересованного лица привлечена Администрация как лицо, создавшее Комиссию постановлением от 19.02.2008 № 130 «Об образовании комиссии по чрезвычайным ситуациям Ашинского муниципального района» (л.д.27 оборот).

Под ненормативным правовым актом понимается односторонний акт индивидуального характера, изданный соответствующим органом власти, содержащий властные предписания, обязательные для исполнения, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.

Одним из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта является обязательность исполнения властного предписания, направленного на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц.

Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий и не могут затрагивать права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности.

Ненормативные правовые акты принимаются государственными органами, органами местного самоуправления в инициативном порядке, поэтому носят односторонний характер.

Форма ненормативного акта, как правило, определяется соответствующим нормативным актом, но может быть и не определена. В силу этого форма ненормативного правового акта не является необходимым признаком при его квалификации. В качестве таковых могут выступать постановления, распоряжения, приказы, протоколы, положения, инструкции, указания, директивы. Ненормативный акт также может быть выражен не только в виде отдельного документа. Он может заключаться в резолюции на документе, в письме или выражаться в иной форме.

Индивидуальный характер ненормативного акта обусловлен его правоприменительным свойством, его действие направлено на конкретное лицо или группу лиц, акт принимается для урегулирования конкретного отношения.

Действие ненормативного акта исчерпывается его исполнением, он направлен на однократное применение.

Вышеуказанными признаками ненормативного правового акта в полной мере обладает рассматриваемый протокол комиссии от 09.01.2017 № 1, поэтому Прокурор правомерно обратился в арбитражный суд с требованием об оспаривании данного протокола Комиссии.

Судебные расходы по оплате государственной пошлины подлежат распределению между сторонами в соответствии со статьей 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 167-170, 176 АПК РФ, Арбитражный суд Челябинской области

РЕШИЛ:

Признать недействительным решение комиссии по чрезвычайным ситуациям Ашинского муниципального района (образованной администрацией Ашинского муниципального района), изложенное в протоколе заседания от 09.01.2017 № 1.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.

Судья О.Г. Наконечная