Решение от 29 августа 2017 г. по делу № А45-10510/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

г. Новосибирск

«30» августа 2017 г. Дело №А45-10510/2017

Резолютивная часть 25.08.2017

Полный текст 30.08.2017

Арбитражный суд Новосибирской области в составе судьи Наумовой Т.А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мельниковой Е.С.

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению АКЦИОНЕРНОГО ОБЩЕСТВА "АГЕНТСТВО СПЕЦИАЛЬНОГО СНАБЖЕНИЯ", г. Новосибирск

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области, г. Новосибирск

об оспаривании постановления от 05.05.2017 № 05-36А,

в присутствии представителей сторон:

от заявителя – ФИО1, паспорт, доверенность от 30.06.2017 № 49

от заинтересованного лица – ФИО2, удостоверение, доверенность от 09.01.2017 № СГ/3

УСТАНОВИЛ

АКЦИОНЕРНОЕ ОБЩЕСТВО "АГЕНТСТВО СПЕЦИАЛЬНОГО СНАБЖЕНИЯ" (далее-Общество, заявитель или АО «АСС») обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления от 05.05.2017 № 05-36А о назначении административного наказания по части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (по тексту –КоАП РФ) в виде штрафа в размере 50000 рублей, вынесенного Управлением Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (по тексту- Управление, антимонопольный орган, заинтересованное лицо).

Доводы заявителя сводятся к тому, что общество не является виновным в совершении данного правонарушения, поскольку им были приняты все меры для недопущения совершения административного правонарушения, неполное представление документов в отношении заявки победителя торгов произошло в результате технического сбоя в связи с некорректным наименованием файлов участником закупки, что привело к утере одного из файлов при скачивании документов единым архивом. Также Общество полагает, что Управлением пропущен срок для привлечения к административной ответственности, поскольку в данном случае имеет место не нарушение антимонопольного законодательства, а нарушение порядка представления документов по запросу уполномоченного органа, то есть нарушение процедурного характера, не связанного с требованиями антимонопольного законодательства. Кроме того, заявитель считает, что оснований для привлечения к ответственности не имеется, поскольку антимонопольный орган не вправе был проводить проверку по поступившей жалобе в силу требований части 10 статьи 3 Федерального закона №223-ФЗ от 18.07.2011 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее –Закон № 223-ФЗ или Закон о закупках) и статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЭ «О защите конкуренции» (далее Закон о защите конкуренции или Закон № 135-ФЗ), так в жалобе ООО «Экостандарт «Технические решения» не названо ни одного основания, предусмотренного указанными выше нормами. Таким образом, Управление не могло проводить проверку, запрашивать у заявителя документы и, соответственно, они не должны были быть представлены, в связи с чем, Общество считает нарушенной процедуру привлечения к ответственности, поскольку отсутствовали основания для возбуждения дела об административном правонарушении.

Заявление было принято к рассмотрению в порядке упрощенного производства. С учетом заявленных ходатайств о допросе свидетеля и исследовании дополнительных доказательств, в том числе, в виде видео-визуализации действий при скачивании заявки участника торгов одним архивом и демонстрации возникновения технической ошибки, суд перешел к рассмотрению спора по общим правилам административного судопроизводства.

Управление не согласно с доводами Общества, полагает, что в данном случае срок для привлечения к ответственности также составляет 1 год, поскольку обязанность Общества представить документы по запросу антимонопольного органа вытекает из компетенции последнего в части проверки порядка проведения закупок и требований законодательства о защите конкуренции. Также считает, что основанием для возбуждения дела об административном правонарушении является решение комиссии Управления о признании Общества нарушившим требования законодательства о закупках, которое не было признано недействительным. Предоставление недостоверных сведений и документов, содержащих недостоверные данные в отношении заявки победителя торгов, привели к необходимости пересмотра вынесенного комиссией решения и отмене выданного на его основании предписания. Общество имело возможность представить полные и достоверные данные для проведения проверки по жалобе, наличие технической ошибки не было доказано. Вина Общества и его должностного лица фактически подтверждена решением Железнодорожного районного суда города Новосибирска в части оспаривания постановления о привлечении к ответственности по ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ должностного лица Общества, в указанном решении также сделаны выводы о соблюдении срока привлечения к административной ответственности. Более подробно доводы Управления изложены в отзыве.

Суд, рассмотрев материалы дела, исследовав представленные доказательства, допросив свидетеля ФИО3, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, пришел к выводу о наличии правовых оснований для удовлетворения заявленных требований. При этом суд исходит из следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ установлена административная ответственность (часть 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Согласно статье 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Квалификация административного правонарушения (проступка) предполагает наличие состава правонарушения. В структуру состава административного правонарушения входят следующие элементы: объект правонарушения, объективная сторона правонарушения, субъект правонарушения, субъективная сторона административного правонарушения. При отсутствии хотя бы одного из элементов состава административного правонарушения лицо не может быть привлечено к административной ответственности.

Согласно статье 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетеля, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

В соответствии с частью 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решение административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Как следует из материалов дела, в УФАС России по Новосибирской области поступила жалоба Общества с ограниченной ответственностью «ЭКОСТАНДАРТ «Технические решения» (далее - ООО «ЭКОСТАНДАРТ «Технические решения») на действия организатора торгов АО «АСС» и заказчика процедуры Акционерного общества «ПЭСК» (далее - АО«ПЭСК») при проведении торгов в форме простой закупки на оказание услуг по проведению специальной оценки условий труда рабочих мест АО «ПЭСК» (вх. №№ 19ф, 230э от 18.01.2017 года).

Жалоба ООО «ЭКОСТАНДАРТ «Технические решения» подана в соответствии с требованиями частей 6-8 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», принята Управлением к рассмотрению.

В соответствии с частью 15 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» уведомлением о поступлении жалобы и о приостановлении торгов (исх. № 05-592 от 23.01.2017 года) Управлением у АО «АСС» были истребованы документы и сведения, указанные в части 15 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-Ф3 «О защите конкуренции». Срок предоставления документов - до 26.01.2017 года.

АО «АСС» представило пакет документов 26.01.2017, на основании которого Комиссия Новосибирского УФАС России 27.01.2017 года признала жалобу ООО «ЭКОСТАНДАРТ «Технические решения» необоснованной, решила выдать организатору торгов АО «АСС» и заказчику процедуры АО «ПЭСК» предписание.

30.01.2017 года в Новосибирское УФАС России поступило письмо АО «АСС» (вх. № 401э, исходящий от 27.01.2017), в котором сообщалось, что в результате технической ошибки к представленным ранее АО «АСС» документам не был приложен файл по аккредитации ООО «НАЛ».

Таким образом, Управление пришло к выводу, что на рассмотрение жалобы АО «АСС» была представлена недостоверная информация о том, что Комиссии Новосибирского УФАС России представлены заявки участников закупки в полном объеме, что имело существенное значение для правильного рассмотрения жалобы, что повлекло пересмотр решения и выданного на его основе предписания. АО «АСС», представив недостоверную информацию в Управление, совершило административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ, за что Общество привлечено к ответственности оспариваемым постановлением.

Суд находит вывод Управления основанным на неполном и не объективном рассмотрении материалов проверки.

Так, в соответствии с частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ непредставление или несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3, 4 и 7 настоящей статьи, а равно представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации), за исключением случаев, предусмотренных частью 8 настоящей статьи влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей.

Из буквального толкования части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует, что объективная сторона административного правонарушения состоит в непредставление сведений, запрошенных федеральным антимонопольным органом (его территориальным органом), либо в предоставлении федеральному антимонопольному органу, его территориальному органу заведомо недостоверных сведений (информации), что предполагает умышленную форму вины.

В соответствии с частью 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее также - Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей названного Закона, в том числе защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков, а также для осуществления контроля за экономической концентрацией или определения состояния конкуренции (статьи 1 и 22 Закона о защите конкуренции).

Полномочия антимонопольного органа по проверке соблюдения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти и иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями и прямо закреплены в пункте 11 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции, среди которых предусмотрено право на получение от них необходимых документов и информации.

В силу статьи 25 Закона о защите конкуренции коммерческие и некоммерческие организации обязаны представлять в антимонопольный орган по его мотивированному требованию документы, необходимые антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями, в частности для рассмотрения заявлений и материалов о нарушении антимонопольного законодательства, дел о нарушении антимонопольного законодательства, осуществления контроля за экономической концентрацией или определения состояния конкуренции.

Обязанность коммерческих организаций и некоммерческих организаций (их должностных лиц), федеральных органов исполнительной власти (их должностных лиц), органов государственной власти субъектов Российской Федерации (их должностных лиц), органов местного самоуправления (их должностных лиц), иных осуществляющих функции указанных органов (их должностных лиц), а также государственных внебюджетных фондов (их должностных лиц), физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей представлять в антимонопольный орган (его должностным лицам) по его мотивированному требованию в установленный срок необходимые антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями документов, объяснений, информации соответственно в письменной и устной форме (в том числе информации, составляющей коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), включая акты, договоры, справки, деловую корреспонденцию, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой записи или в форме записи на электронных носителях, установлена частью 1 статьи 25 Закона о защите конкуренции.

Исследуя обстоятельства, свидетельствующие о наличии либо отсутствии вины заявителя во вменяемом ему административном правонарушении, суд приходит к выводу, что из материалов дела явствует, что заявителем принимались все зависящие от него меры по представлению своевременно документов, запрошенных Управлением, при этом при выявлении ошибки в представленных документах было заявлено устное ходатайство о предоставлении времени для устранения ошибки, однако, ходатайство удовлетворено не было и Управление вынесло решение комиссии, а в последующем и постановление по делу об административных правонарушениях по неполно исследованным доказательствам.

Так, АО «АСС» при рассмотрении дела об административном правонарушении, в ходе судебного разбирательства по настоящему делу, было заявлено следующее.

На состоявшееся 27.01.2017 года заседание Комиссии Новосибирского УФАС России (жалоба ООО «Экостандарт «Техническое решение» на процедуру запроса предложений № 5016705, заказчик АО «ПЭСК», организатор АО «АСС», ЭТП «Фабрикант») документы были представлены в надлежащей форме и в срок. Данное обстоятельство не опровергнуто Управлением.

В ходе заседания Комиссии было установлено, что по победителю отсутствует часть документа (приложение к сертификату (Аттестат аккредитации)). Заявитель и организатор до комиссии данный документ исследовали, находились в полной уверенности, что документ к материалам приложен. Было заявлено устное ходатайство о переносе заседания комиссии и выяснении обстоятельств по данному документу, на что был получен отказ.

Данное обстоятельство подтверждено показаниями свидетеля ФИО3, присутствовавшего на заседании комиссии от имени заказчика, и не опровергнуто Управлением. При этом то, что ходатайство не было заявлено письменно, что оно было выражено в форме вопроса («А можем мы отложиться для установления обстоятельств ошибки?», как указано представителем Общества), не может быть расценено как отсутствие ходатайства, оно подлежало рассмотрению комиссией в любом случае, в том числе, для целей полного, объективного и всестороннего исследования обстоятельств по жалобе, при том, что жалоба фактически являлась не обоснованной, а комиссией было выявлено иное нарушение, не указанное жалобщиком.

В тот же день (27.01.2017 года) в Управление была направлена оперативная информация с подтверждением существования отсутствовавшего документа, что позже также подтвердилось официальным ответом оператора ЭТП, демонстрацией с помощью технических средств.

В письме ООО «Фабрикант.ру» (оператора площадки торгов) содержится подтверждение того, что ООО «НАЛ» (победителем торгов) были документы представлены единым архивом, содержащим два файла с наименованием «Область аккредитации», в наименовании одного из файлов присутствует в конце пробел, который при копировании (скачивании) не учитывается электронной программой, что приводит к утрате одного из файлов.

Следовательно, ООО «НАЛ» был признан победителем правомерно, жалоба заявителя была необоснованной, а факт временного отсутствия части документа на обозрении у комиссии последствий для заказчика, организатора и победителя не повлек, данная ситуация была оперативно скорректирована самим организатором.

Таким образом, отсутствие части документа на обозрении у Комиссии УФАС России по НСО 27.01.2017 года случилось в результате технической ошибки, ввиду некорректного наименования файлов участником закупки -ООО «НАЛ», так, последний, загружая искомый файл, разделил его на несколько электронных документов с одинаковым названием файлов. В результате выгрузки данных документов Организатором для предоставления комиссии происходит ошибка - один из файлов с одинаковым названием удаляется, что наглядно усматривается на видео-визуализации действий при скачивании и возникновении этапа ошибки. Указанный файл и названные доводы были заявлены Обществом при рассмотрении дела об административном правонарушении, но не были учтены, исследованы должностным лицом Управления, вопрос о наличии умышленной вины со стороны ООО «АСС» не исследовался, а «заведомое предоставление недостоверной информации» предполагает умышленную форму вины. Доказательства, того, что ООО «АСС» могло и должно было обнаружить ошибку при предоставлении документов на запрос Управления с учетом объема запрошенных и представленных документов, с учетом коротких сроков для предоставления значительного объема документов, а также одинакового наименования файлов «Область аккредитации», со стороны Управления не представлены.

Вина Общества в совершении правонарушения не доказана.

Кроме того, суд соглашается с выводами Общества, что основания для направления запроса о предоставлении документов у Управления отсутствовали, поскольку жалоба была принята к рассмотрению с нарушением требований Закона № 135-ФЗ и Закона №223-ФЗ.

Так, в силу ст. 6 Закона о закупках контроль за соблюдением требований названного закона осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Статьей 18.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров.

Антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в согласно Закону о закупках, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (п. 1 ч. 1 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции).

Вместе с тем в силу ч. 10 ст. 3 Закона о закупках участник закупки вправе обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом, действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в случаях, перечисленных в названной норме.

Указанная норма Закона о закупках носит императивный характер, и приведенный в ней перечень оснований для обжалования действий (бездействий) заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим, соответственно положения ст. 18.1 Закона о защите конкуренции должны применяться с учетом данной нормы.

Следовательно, правовое значение имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.

Так, в соответствии с ч. 10 ст. 3 Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 №223-Ф3 участник закупки вправе обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом, действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в четырех случаях:

- неразмещения в единой информационной системе (далее ЕИС) положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с настоящим Федеральным законом размещению в единой информационной системе, или нарушения сроков такого размещения;

- предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;

- осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

- неразмещения или размещения в ЕИС недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

Жалоба ООО «ЭКОСТАНДАРТ» Технические решения» в УФАС по НСО основана на том, что его заявка была отклонена по причине несоответствия дополнительным требованиям к участнику неправомерно, в нарушении законодательства о защите конкуренции, однако, указанное основание не относится ни к одному случаю, предусмотренному ч. 10 ст. 3 Закона о закупках, следовательно, жалоба не должна была рассматриваться антимонопольным органом в порядке ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции», документы у Общества не могли быть запрошены и, как следствие, отсутствуют правовые основания для возбуждения дела об административном правонарушении. Кроме того, антимонопольным органом по итогу рассмотрения жалоба ООО «ЭКОСТАНДАРТ «Технические решения» признана необоснованной, а выявлено иное нарушение, которое в последствии не было подтверждено. Таким образом, со стороны организатора торгов нарушений не имеется.

Доводы Общества, что Управлением нарушен срок привлечения к административной ответственности, суд считает основанными на неверном толковании норм права, поскольку в данном случае ответственность по статье 19.8 КоАП РФ вытекает исключительно из компетенции антимонопольного органа в сфере антимонопольного законодательства, нарушение порядка предоставления документов по запросам антимонопольного органа расценивается как нарушение требований антимонопольного законодательства (такая обязанность представлять документы установлена в статье 25 Закона № 135-ФЗ», в связи с чем, срок давности привлечения по таким делам составляет 1 год, в силу правил статьи 4.5 КоАП РФ. Однако данное обстоятельство с учетом установления судом отсутствия вины Общества во вменяемом нарушении, допущенных антимонопольным органом процессуальных нарушений в части рассмотрения жалобы по статье 18.1 Закона № 135-ФЗ, не исключает возможности удовлетворения требований Общества.

На основании изложенного, заявленные требования подлежат удовлетворению.

Руководствуясь ст. ст. 167-176, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Заявленные требования удовлетворить.

Признать незаконным и отменить постановление от 05.05.2017 № 05-36А о назначении административного наказания по части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 50000 рублей АКЦИОНЕРНОМУ ОБЩЕСТВУ "АГЕНТСТВО СПЕЦИАЛЬНОГО СНАБЖЕНИЯ", вынесенное Управлением Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области.

Решение арбитражного суда вступает в законную силу по истечении десяти дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба.

В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не изменено или не отменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражным судом апелляционной инстанции.

Решение по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, если размер административного штрафа за административное правонарушение не превышает для юридических лиц сто тысяч рублей, для индивидуальных предпринимателей - пять тысяч рублей, может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции. Такое решение, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, принятое по данному делу, могут быть обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 АПК РФ.

В других случаях решения по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обжалуются в порядке, установленном статьей 181 АПК РФ.

СУДЬЯ Т.А. Наумова