Решение от 26 ноября 2017 г. по делу № А12-31308/2017

Арбитражный суд Волгоградской области

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

г.Волгоград Дело № А12-31308/2017

« 27 » ноября 2017 года

Резолютивная часть решения объявлена 22 ноября 2017 года.

Полный текст решения изготовлен 27 ноября 2017 года.


Арбитражный суд Волгоградской области в составе судьи Стрельниковой Н.В. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Дашковой Е.И., рассмотрев в судебном заседании материалы дела по заявлению Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области (ИНН <***>, ОГРН <***>) к Администрации Волгограда о признании незаконными действий

Заинтересованные лица: ФИО1, ООО «РЭК», Департамент по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда

В судебном заседании участвуют представители:

от заявителя: ФИО2, доверенность от 20.09.2017

от Администрации Волгограда: ФИО3, доверенность от 02.08.2016 №05-ид/138;

от ФИО1: ФИО4, доверенность от 09.01.2017;

от Департамента по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда: ФИО5, доверенность от 03.05.2017 №Д09/17;

остальные: не явились, извещены

У С Т А Н О В И Л :

Комитет государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области (далее – Облкультнаследие, заявитель) обратился в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением, уточненным в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в котором просит:

- признать недействительным решение администрации Волгограда от 24.02.2014 в части продления разрешения на строительство №RU 34301000-84/Ц/12 Магазина-пристройки к зданию крытого рынка по ул. Советской, 17г в Центральном районе Волгограда до 04.05.2018;

- признать недействительным решение администрации Волгограда от 01.08.2016 года по внесению изменений в разрешение на строительство №RU 34301000-84/Ц/12 Магазина-пристройки к зданию крытого рынка по ул. Советской, 17г в части общей площади - 810,98 кв.м, строительного объема здания - 4241,88 куб.м, площади застройки - 346,81 кв.м;

- обязать администрацию Волгограда отменить разрешение на строительство №RU 34301000-84/Ц/12 Магазина-пристройки к зданию крытого рынка по ул. Советской, 17г в Центральном районе Волгограда в части его продления до 04 мая 2018 года;

- обязать администрацию Волгограда отменить разрешение на строительство №RU 34301000-84/Ц/12 Магазина-пристройки к зданию крытого рынка по ул. Советской, 17г в части внесения 01 августа 2016 года изменений по общей площади здания, строительному объему здания, площади застройки.

ИП ФИО1 было заявлено в письменном виде ходатайство о назначении по делу судебной строительно-технической экспертизы с постановкой перед экспертом следующих вопросов:

- соответствует ли объект незавершенного строительства степенью готовности 59%, расположенный по адресу: <...> проектной документации, с учетом изменений внесенных в 2014 году;

- представляет ли собой объект незавершенного строительства степенью готовности 59%, расположенный по адресу: <...> угрозу для сохранности объекта культурного наследия «Крытый рынок (центральный рынок, мясной корпус)» по ул. Советской 17г.

Администрация Волгограда представила возражения на ходатайство о назначении экспертизы. Указывает, что как следует из искового заявления, Облкультнаследие не оспаривает факт соответствия (несоответствия) возведенной пристройки к зданию крытого рынка по ул. Советской 17г проектной документации (с учетом внесенных в нее изменений). Учитывая, что заявление рассматривается в порядке главы 24 АПК РФ то арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в порядке рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений, подлежит доказыванию и установлению судом факт соответствия оспариваемых действий (решений) закону и иным нормативным правовым актам, а не факт соответствия (несоответствия) возведенного объекта требованиям проектной документации.

Как следует из искового заявления, права органа нарушаются самим фактом нарушения законодательства об объектах культурного наследия. Как предусмотрено ч.3 ст.36 Закона № 73-Ф3, работы на земельном участке в границах территории объекта культурного наследия проводятся при наличии в проектной документации разделов об обеспечении сохранности указанного объекта, согласованных с региональным органом охраны объектов культурного наследия. Соответственно, судебная экспертиза на предмет отсутствия угрозы для объекта культурного наследия не может собой подменить отсутствие в проектной документации раздела об обеспечении сохранности указанного объекта, согласованного с региональным органом охраны объектов культурного наследия, а также подменить собой решение (согласование) которое должно было принять Облкультнаследие в случае наличия в проектной документации указанного раздела.

Заявитель представил возражения на ходатайство о назначении экспертизы.

Департамент по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда возражает против удовлетворения ходатайства о назначении экспертизы.

Ходатайство о проведении экспертизы судом рассмотрено и отклонено протокольным определением от 21.11.2017.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал требования.

Представитель Администрации Волгограда пояснил, что имелись нарушения при принятии оспариваемых решений. Представлен отзыв.

Представитель Департамента по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда поддерживает позицию ответчика. Представлен отзыв.

Представитель ИП ФИО1 возражает против удовлетворения заявленных требований. Представлен отзыв.

Изучив представленные документы, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, оценив их доводы, арбитражный суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению.

Как следует из материалов дела, 04.05.2012 г. администрацией Волгограда обществу с ограниченной ответственностью «РЭК» выдано разрешение на строительство № RU 34301000-84/Ц/12 со сроком действия до 14 мая 2014 г. на объект капитального строительства: «Магазин-пристройка к зданию крытого рынка по ул. Советской, 17г в Центральном районе Волгограда» (далее объект строительства), расположенный по адресу: г. Волгоград, Центральный район, ул. Советская, 17г, учетный № 4-71-15, кадастровый № 34:34:040031:32 на земельном участке площадью 361,0 кв.м.

24.02.2014 г. администрацией Волгограда срок действия разрешения на строительство № RU 34301000-84/Ц/12 продлен до 04 мая 2018 г.

04.02.2015 г. между ООО «РЭК» и ФИО1 подписано соглашение об отступном, на основании которого за ФИО1 зарегистрировано право собственности на незавершенный строительством объект, расположенный по адресу: г. Волгоград, ул. Советская, 17г, о чем в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 17.02.2015 г. сделана запись регистрации № 34-34/001-34/001/072/2015-133/2.

Степень готовности незавершенного строительством объекта составляет 59%.

01.08.2016 г. администрацией Волгограда внесены изменения в разрешение на строительство № RU34301000-84/Ц/12 в части: общей площади здания, строительного объема здания, площади застройки.

Считая решение администрации Волгограда от 24.02.2014г. в части продления разрешения на строительство и решение администрации Волгограда от 01.08.2016г. по внесению изменений в разрешение на строительство незаконными, Облкультнаследие обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Срок на обращение в суд с заявлением не пропущен.

Согласно Постановлению Волгоградской областной Думы от 05.06.1997 г. № 62/706 «О постановке на государственную охрану памятников истории и культуры Волгоградской области», крытый рынок (центральный рынок, мясной корпус) по ул. Советской, 17 включен в список объектов культурного наследия, находящихся на территории Волгоградской области и подлежащих охране как памятники истории и культуры регионального значения.

В соответствии с приказом министерства культуры Волгоградской области от 20.02.2013 г. № 01-20/059 «Об установлении границы территории объекта культурного наследия регионального значения «Комплекс застройки ул. Советской» и установлении правовых режимов использования территории» здание по адресу: <...> входит в территорию объекта культурного наследия регионального значения «Комплекс застройки ул. Советской».

Согласно схеме границ территории объекта культурного наследия «Комплекс застройки ул. Советской» (приложение № 2 к вышеуказанному приказу министерства культуры Волгоградской области от 20.02.2013 г. № 01-20/059) спорный объект строительства располагается на территории объекта культурного наследия регионального значения «Комплекс застройки ул. Советской».

В приложении № 3 к приказу министерства культуры Волгоградской области от 20.02.2013 г. № 01-20/059 установлены правовые режимы использования территории объекта культурного наследия регионального значения «Комплекс застройки ул. Советской», в соответствии с которыми на территории вышеуказанного объекта культурного наследия запрещается проектирование и проведение любых землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, за исключением работ, разрешенных данным правовым режимом использования земель.

Таким образом, с момента установления режимов территории объекта культурного наследия, дальнейшая деятельность, как связанная с проектированием, так и с проведением, в том числе строительных и иных работ, возможна только с учетом специального правового регулирования.

Конституцией Российской Федерации провозглашена цель обеспечения благополучия и процветания России, исходя из ответственности перед нынешним и будущим поколениями, и закреплено право каждого на доступ к культурным ценностям во взаимосвязи с обязанностью заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры (преамбула; статья 44 части 2 и 3).

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Закон № 73-ФЗ).

Законодатель, указал в преамбуле Закона № 73-ФЗ, что в Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации, а государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) определена одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Согласно п. 1 ст. 40 Закона № 73-ФЗ сохранение объекта культурного наследия - меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для современного использования и включающие в себя научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ.

В силу части 3 статьи 36 Закона № 73-ФЗ строительные и иные работы на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, проводятся при наличии в проектной документации разделов об обеспечении сохранности указанного объекта культурного наследия или о проведении спасательных археологических полевых работ или проекта обеспечения сохранности указанного объекта культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанный объект культурного наследия, согласованных с региональным органом охраны объектов культурного наследия.

Частью 2 статьи 36 Закона №73-Ф3 установлено, что изыскательские, проектные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные работы и иные работы в границах территории объекта культурного наследия, включенного в реестр, проводятся при условии соблюдения установленных статьей 5.1 настоящего Федерального закона требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, особого режима использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, и при условии реализации согласованных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, определенным пунктом 2 статьи 45 настоящего Федерального закона, обязательных разделов об обеспечении сохранности указанных объектов культурного наследия в проектах проведения таких работ или проектов обеспечения сохранности указанных объектов культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанные объекты культурного наследия.

На основании пункта 1 части 1 статьи 5.1 Закона № 73-ФЗ в границах территории объекта культурного наследия - памятника или ансамбля запрещаются строительство объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих на территории памятника или ансамбля объектов капитального строительства; проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

На территории памятника, ансамбля или достопримечательного места разрешается ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяющей обеспечить функционирование объекта культурного наследия в современных условиях (пункт 3 части 1 статьи 5.1 Закона № 73-ФЗ).

Как при продлении разрешения на строительство, так и при внесении в него изменений, требования Закона №73-ФЗ со стороны застройщика не учитывались и не исполнялись.

В соответствии со статьей 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность должна осуществляться с соблюдением требований технических регламентов, безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам, соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Поскольку границы территории объекта культурного наследия регионального значения «Комплекс застройки ул. Советской», куда входит спорный объект строительства, установлены в 2013 г., то его строительство осуществляется на территории, где действуют с момента их установления специальные требования к охране объектов культурного наследия, то есть особый режим его использования.

Согласно п.2 ст. 35 Закона №73-Ф3 проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения (положения п.2 ст.35 Закона №73-Ф3 действовали до 22.01.2015).

Пунктом 12 части 12 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено включение разделов об обеспечении сохранности объектов культурного наследия в состав проектной документации объектов капитального строительства.

Однако, продление 24 февраля 2014 г. разрешения на строительство № RU34301000-84/Ц/12 до 04 мая 2018 года, а также внесение изменений 01 августа 2016 г. в вышеуказанное разрешение на строительство в части технико-экономических показателей осуществлены на основании проектной документации, в которой отсутствуют указанные разделы, предусмотренные пунктом 3 статьи 36 Закона № 73-ФЗ.

В соответствии с п. 5 ст. 48 ГрК РФ лицом, осуществляющим подготовку проектной документации, может являться застройщик либо индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, заключившие договор подряда на подготовку проектной документации. Лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, несет ответственность за качество проектной документации и ее соответствие требованиям технических регламентов.

Таким образом, застройщиком не исполнены требования Закона № 73-ФЗ, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия при проведении изыскательных, проектных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, предусматривающие обязательность наличия в проектной документации разделов об обеспечении сохранности указанного объекта культурного наследия и согласование таких разделов с региональным органом охраны объектов культурного наследия.

Процедура предоставления разрешения на строительство объектов капитального строительства в силу статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации имеет заявительный характер, частью 7 указанной статьи определен исчерпывающий перечень документов, предоставляемых застройщиками и необходимый для получения разрешения на строительство.

При этом застройщик обязан подготовить и представить проектную документацию, прошедшую по его выбору государственную либо негосударственную экспертизу, положительное заключение которой является одним из необходимых документов для предоставления разрешения на строительство.

Согласно ч.5 ст.49 Градостроительного кодекса РоссийскойФедерации предметом экспертизы являются оценка соответствия проектнойдокументации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

Таким образом, обязанность проверить соответствие проектной документации, изготовленной по заказу застройщика на предмет соответствия требованиям государственной охраны объектов культурного наследия возложена на эксперта.

Частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на дату продления разрешения на строительство, и внесения в него изменений), установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство, а именно отсутствие документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.

Необходимо отметить, что проведение экспертизы не подменяет законодательно установленную процедуру получения соответствующих разрешительных документов.

Кроме того, при рассмотрении арбитражным судом дела № А12-2202/2017 по заявлению ИП ФИО1 (истец) к МУП «Центральный рынок» (ответчик) об установлении права ограниченного пользования (сервитута) в отношении арендуемого ответчиком земельного участка с кадастровым номером 34:34:040031:33, расположенного по адресу: <...> установлено, что для осуществления деятельности в целях завершения строительства магазина-пристройки к зданию крытого рынка, а именно размещения отмостки по периметру здания, устройства разворотной площадки для зоны разгрузки, площадки для установки мусорных контейнеров, благоустройства требуется использование смежного земельного участка.

В соответствии с графической частью раздела 1 «Пояснительная записка» 17/11-ПЗ проектной документации, а также основным комплектом рабочих чертежей рабочей документации 17/11-ГП по корректировке проектной документации магазина-пристройки к зданию крытого рынка по ул. Советской, 17г в Центральном районе г. Волгограда разворотная площадка, площадка для мусороконтейнеров, благоустройство территории - твердое покрытие, озеленение и даже отмостка по периметру объекта капитального строительства размещены за границами земельного участка, предоставленного для целей строительства.

В силу норм действующего градостроительного и земельного законодательства (пункт 16 статьи 1, часть 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статья 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации) строительство должно осуществляться в границах предоставленного для этих целей земельного участка с учетом всех необходимых элементов инфраструктуры объекта капитального строительства.

Внося 01.08. 2016 г. изменения в разрешение на строительство в части технико-экономических показателей объекта, администрация Волгограда руководствовалась вновь разработанной проектной документацией, при этом градостроительный план земельного участка, выданный 18.04.2007 г., не отражал актуальные сведения, необходимые для проектирования объекта и дальнейшего его строительства, с учетом ранее указанного обстоятельства, а именно установления в 2013 году на земельном участке, на котором осуществляется строительство, особого режима его использования, как территории объекта культурного наследия.

Таким образом, впоследствии откорректированное разрешение на строительство не соответствует пункту 16 статьи 1, часть 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статья 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, в настоящее время нарушены требования федерального законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия, градостроительного и земельного законодательства.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

С учетом изложенных обстоятельств,, при наличии указанных выше нарушений требований Федерального закона № 73-ФЗ, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство № RU 34301000-84/Ц/12 Магазина-пристройки к зданию крытого рынка по ул. Советской, 17г в Центральном районе Волгограда в части продления срока его действия, а также внесения изменений в него являются незаконными, нарушает права и законные интересы заявителя.

Исходя из изложенных обстоятельств, суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Признать недействительным решение администрации Волгограда от 24.02.2014 в части продления разрешения на строительство №RU 34301000-84/Ц/12 Магазина-пристройки к зданию крытого рынка по ул. Советской, 17г в Центральном районе Волгограда до 04.05.2018 г.

Признать недействительным решение администрации Волгограда от 01.08.2016 г. по внесению изменений в разрешение на строительство №RU 34301000-84/Ц/12 Магазина-пристройки к зданию крытого рынка по ул. Советской, 17г в части общей площади - 810,98 кв.м, строительного объема здания - 4241,88 куб.м, площади застройки - 346,81 кв.м.

Обязать администрацию Волгограда отменить разрешение на строительство №RU 34301000-84/Ц/12 Магазина-пристройки к зданию крытого рынка по ул. Советской, 17г в Центральном районе Волгограда в части его продления до 04 мая 2018 года.

Обязать администрацию Волгограда отменить разрешение на строительство №RU 34301000-84/Ц/12 Магазина-пристройки к зданию крытого рынка по ул. Советской, 17г в части внесения 01 августа 2016 года изменений по общей площади здания, строительному объему здания, площади застройки.

Решение может быть обжаловано в установленном законом порядке в течение месяца со дня его принятия в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд (через Арбитражный суд Волгоградской области).


Судья Стрельникова Н.В.