Решение от 17 мая 2023 г. по делу № А50-1119/2023

Арбитражный суд Пермского края

ул. Екатерининская, дом 177, г. Пермь, 614068, www.perm.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е



г. Пермь Дело № А50-1119/2023

«17» мая 2023 года


Резолютивная часть решения объявлена 10 мая 2023 года. Полный текст решения изготовлен 17 мая 2023 года.


Арбитражный суд Пермского края в составе судьи В.Ю. Носковой при ведении протокола судебного секретарем судебного заседания Т.В. Хашиг, рассмотрев в открытом судебном заседании путем использования системы веб-конференции информационной системы «Картотека арбитражных дел» (онлайн-заседание) дело по заявлению администрации Лысьвенского городского округа (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к муниципальному казенному учреждению «Контрольно-счетная палата Лысьвенского городского округа» (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании незаконным в части и отмене пунктов 3, 4, 5 представления от 22.12.2022 № 17,

с привлечением к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью «Гильдия» (ОГРН <***>, ИНН <***>),

при участии представителей:

от заявителя – ФИО1 по доверенности от 28.12.2022 № 68, предъявлены паспорт и диплом;

от заинтересованного лица – ФИО2, председатель, решение Думы Лысьвенского городского округа Пермского края от 14.04.2022 № 922, предъявлен паспорт;

иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание представителей не направили, о времени и месте рассмотрения заявления извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии заявления к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте суда, ссылка на который имеется в определении о принятии заявления к производству,

УСТАНОВИЛ:

администрация Лысьвенского городского округа (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к муниципальному казенному учреждению «Контрольно-счетная палата Лысьвенского городского округа» (далее – заинтересованное лицо, КСП Лысьвенского городского округа, контрольно-счетная палата, контролирующий орган) о признании недействительным пунктов 3-5 представления от 22.12.2022 № 17 (с учетом принятого судом уточнения предъявленных требований).

Определением Арбитражного суда Пермского края от 14.02.2023 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью «Гильдия» (далее – третье лицо, Общество, ООО или общество «Гильдия»).

В обоснование требований Администрация ссылается на отсутствие у контрольно-счетной палаты полномочий по выдаче представлений по устранению нарушений, не связанных с бюджетными правоотношениями (в сфере земельного и градостроительного законодательства).

Контрольно-счетная палата против удовлетворения предъявленных требований возражает по доводам письменного отзыва (л.д. 133-139). Полагает, что оспариваемое представление содержит выводы о нарушениях, находящихся в непосредственной взаимосвязи с возложенными на КСП задачами и функциями в сфере финансового контроля. По мнению контролирующего органа, спорные нарушения имеют прямую связь с выявленными нарушениями бюджетного законодательства (нецелевое использование бюджетных средств).

Третье лицо представило письменный отзыв, в котором поддержало позицию заявителю, изложило фактические обстоятельства по делу (л.д. 179-181).

В судебном заседании представители участвующих в деле лиц поддержали доводы, изложенные в заявлении и отзывах на него, соответственно.

Рассмотрев материалы дела, исследовав письменные доказательства, заслушав объяснение лиц участвующих в деле, суд приходит к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что в рамках реализации мероприятий по развитию инфраструктуры на туристских маршрутах возведено некапитальное нестационарное сооружение визит-центра в с.Кын.

В целях возведения указанного сооружения бюджету Лысьвенского городского округа из бюджета Пермского края предоставлена субсидия в размере 3 528, 7 тыс. руб. на основании соглашения с агентством по туризму и молодежной политике Пермского края от 26.09.2019 № 47-55-57.

Работы по возведению объекта выполнены обществом «Гильдия» на основании муниципального контракта от 19.08.2020 № 40, заключенного по результатам электронного аукциона. Цена контракта составила 3 811, 3 тыс. руб.

На основании решения от 04.10.2022 № 10 Контрольно-счетной палатой проведена проверка законности и результативности использования средств бюджета направленных на реализацию мероприятий «Создание условий для повышения инвестиционной привлекательности Лысьвенского городского округа и развития промышленного потенциала» в 2021 году.

В ходе указанной проверки Контрольно-счетной палатой выявлены следующие нарушения:

1.Нецелевое использование средств бюджета в размере 266,1 тыс. руб., связанное с оплатой Администрацией фактически невыполненных подрядчиком объемов работ и видов материалов (статья 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации);

2.Нарушения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»:

-пункта 2 части 1 статьи 94 в части нарушения срока оплаты за выполненные работы по арт-объекту «Кын» и смотровой площадке на горе Плакун;

- статьи 34 в связи с заключением контракта не на условиях электронного аукциона, части 6 статьи 34 в части не предъявления требования об уплате неустойки, части 2 статьи 94 в части нарушения срока выполнения работ, статьи 94 в связи с отсутствием документа об оценке соответствия выполненных работ предусмотренный контрактом, пункта 10 части 2 статьи 103 в части не размещения в ЕИС в сфере закупок информации о начисленной неустойке при возведении визит-центра;

3.Локально-сметные расчеты составлены не в соответствии с рабочей документацией: заменены материалы и оборудование. Также установлено несоответствие материала оборудования фактически установленного тому, что указано в ЛСР и КС-2;

4.Нарушение норм РД 11-02-2006, СП 48 в части отсутствия освидетельствования некоторых видов скрытых работ, отсутствуют акты освидетельствования ответственных конструкций, актов испытаний участков инженерных сетей и смонтированного инженерного оборудования, актов освидетельствования участков сетей инженерно-технического обеспечения. Отсутствие значительной части документов в составе исполнительной документации, а также проведение строительного контроля, освидетельствования скрытых работ неуполномоченными лицами, согласно части 1 статьи 53 Градостроительного кодекса РФ свидетельствует о невозможности проведения объективной проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов.

5.Нарушение статьи 56 Земельного Кодекса Российской Федерации в части размещения визит-центра в зоне с особыми условиями использования.

6.Выявлены признаки отнесения спроектированного и построенного объекта визит-центра к объекту капитального строительства в соответствии с пунктом 10.1 статьи 1 ГрК РФ, части 1 статьи 130 ГК РФ.

7.Нарушение пункта 2.1, пункта 3.1 Порядка № 466-п в части не достижения целей предоставления субсидий и показателей результативности их использования при возведении визит-центра.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 12.12.2022 № 24 (л.д. 13-24).

Указанные обстоятельства послужили основанием для направления Контрольно-счетной палатой в адрес Администрации представления от 22.12.2022 № 17 с требованием устранить выявленные нарушения:

1.Принять меры по возмещению материального ущерба Лысьвенскому городскому округу в размере 266,1 тыс. руб.;

2.Взять на контроль соблюдение требований Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ и не допускать его нарушение в дальнейшей работе;

3. Выполнить согласование строительно-монтажных работ, замены оборудования, выполненных в нарушение требований рабочей документации (п. 17 общих указаний раздела «Архитектурно-строительные решения») с проектировщиками;

4.Провести обследование специализированной организацией на предмет подтверждения качества и объема выполненных скрытых работ, не освидетельствованных соответствующими актами и лицами, имеющими право на осуществление строительного контроля в соответствии: с действующим законодательством.

5.Выполнить проект зон охраны объектов культурного наследия на основании Федерального закона от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в целях исключения построенного объекта из защитной зоны объекта культурного наследия - ансамбля «Кыновской железоделательный завод».

6.Соблюдать требования нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок предоставления субсидий бюджету Лысьвенского городского округа;

7.Привлечь к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях.

Полагая, что представление в части пунктов 3-5 нарушает его права и законные интересы, заявитель обратился в суд с соответствующим заявлением.

Суд, с учетом имеющихся в материалах дела доказательств, исследованных согласно требованиям, предусмотренным статьями 9, 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации (далее – АПК РФ) полагает, что требования заявителя подлежат удовлетворению.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) установлено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

В соответствии с пунктом 2 статьи 265 Бюджетного кодекса внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).

Установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований (далее также - контрольно-счетные органы) является целью Закона № 6-ФЗ (статья 1).

Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 2).

Частью 1 статьи 3 Закона № 6-ФЗ установлено, что контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

К основным полномочиям контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации относятся, в том числе организация и осуществление контроля за законностью и эффективностью использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, а также иных средств в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации; оценка эффективности формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации, управления и распоряжения такой собственностью и контроль за соблюдением установленного порядка формирования такой собственности, управления и распоряжения такой собственностью (включая исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности); иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации (пункты 1, 5 и 14 части 1 статьи 9).

Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования) (пункт 1 части 4 статьи 9).

Частью 1 статьи 10 Закона № 6-ФЗ установлено, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

Контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно (часть 1 статьи 12).

Пунктом 2 статьи 268.1 Бюджетного кодекса также установлено, что при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля и осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (пункт 3.1 статьи 270.2 БК РФ).

В соответствии со статьей 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Под иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства статья 3 БК РФ понимает указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.

В соответствии со статьей 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных (муниципальных) заимствований, регулирования государственного (муниципального) долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Согласно статье 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией), финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом), главным администратором (администратором) бюджетных средств, государственным (муниципальным) заказчиком нарушение положений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; нарушение положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, формирование доходов и осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при управлении и распоряжении государственным (муниципальным) имуществом и (или) его использовании, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию.

При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет (часть 2 статьи 10 Закона № 6-ФЗ).

В силу части 3 статьи 14 Закона № 6-ФЗ должностные лица контрольно-счетных органов не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых органов и организаций, а также разглашать информацию, полученную при проведении контрольных мероприятий, предавать гласности свои выводы до завершения контрольных мероприятий и составления соответствующих актов и отчетов.

Контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (часть 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ).

Из анализа вышеприведенных нормативных положений бюджетного законодательства (примирительно к обстоятельствам рассматриваемого спора и объекту финансового контроля) следует, что контрольно-счетная палата, являясь органом внешнего государственного финансового контроля, уполномочена на выдачу по итогам проверки в отношении объекта государственного финансового контроля обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях только бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требований о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Выдача представления по устранению иных выявленных нарушений (земельного или градостроительного законодательства, законодательства об охране объектов культурного наследия и т.д.), не связанных с бюджетными правоотношениями не относится к полномочиям контрольно-счетной палаты.

Иными словами, компетенция органа государственного финансового контроля по выдаче представлений является ограниченной и обусловлена фактом совершения соответствующим хозяйствующим субъектом (в данном случае государственным учреждением) бюджетных нарушений, а не любых установленных в ходе проверки нарушений действующего законодательства. Представление контрольно-счетной палаты должно содержать ссылки на нормы бюджетного законодательства или иных правовых актов, регламентирующих бюджетные правоотношения.

В случае выявления обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного органа (должностного лица), такие материалы направляются для рассмотрения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Аналогичная правовая позиция поддержана Верховным Судом Российской Федерации в определениях от 14.01.2016 № 307-КГ15-17833, от 16.03.2020 № 303-ЭС20-1411.

В рассматриваемом случае заявителю вменено нарушение норм РД 11-02-2006, СП 48 в части отсутствия освидетельствования некоторых видов скрытых работ, статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации в части размещения визит-центра в зоне с особыми условиями использования; а также градостроительного законодательства в части отсутствия разрешения на строительство.

Оспариваемыми пунктами 3-5 представления заявителю предписано выполнить согласование строительно-монтажных работ, замены оборудования, выполненных в нарушение требований рабочей документации (пункт 17 общих указаний раздела «Архитектурно-строительные решения») с проектировщиками; провести обследование специализированной организацией на предмет подтверждения качества и объема выполненных скрытых работ, не освидетельствованных соответствующими актами и лицами, имеющими право на осуществление строительного контроля в соответствии: с действующим законодательством; выполнить проект зон охраны объектов культурного наследия на основании Федерального закона от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в целях исключения построенного объекта из защитной зоны объекта культурного наследия - ансамбля «Кыновской железоделательный завод».

Проанализировав пункты 3-5 оспариваемого представления, суд приходит к выводу о том, что Контрольно-счетная палата вышла за пределы предоставленных ей полномочий, поскольку выявленные в ходе проверки нарушения, указанные в оспариваемом представлении, не являются нарушениями бюджетного законодательства, в связи с чем не могут быть включены в обязательное для исполнения представление и влечь за собой применение мер бюджетного реагирования. Требования представления выходят за рамки бюджетных правоотношений.

При этом, как отмечалось выше, контроль за соблюдением норм земельного, градостроительного законодательства, строительных норм и правил в силу положений статьи 268.1 БК РФ и Закона № 6-ФЗ не отнесен к компетенции контрольно-счетных органов. Ни БК РФ, ни Закон № 6-ФЗ нормативно не предусматривают полномочие контрольно-счетных органов направлять представления об устранении нарушений законодательства иной отраслевой принадлежности, нежели бюджетного.

Наличие и доказанность выявленных нарушений требований действующего законодательства не имеет правового значения для рассмотрения настоящего спора при неподтвержденности необходимой бюджетной составляющей выявленных нарушений.

На основании вышеизложенного, суд полагает, что оспариваемые пункты представления не соответствуют требованиям действующего законодательства, нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем требования заявителя о признании пунктов 3-5 представления недействительным подлежат удовлетворению.

В силу статьи 112 АПК РФ, при вынесении решения подлежат распределению судебные расходы.

Поскольку обе стороны спора освобождены от уплаты государственной пошлины (пункт 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации), распределение последней не производится.

Руководствуясь статьями 110, 168-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края

Р Е Ш И Л :

Требования администрации Лысьвенского городского округа (ОГРН <***>, ИНН <***>) удовлетворить.

Признать недействительными пункты 3, 4, 5 представления от 22.12.2022 № 17, вынесенного муниципальным казенным учреждением «Контрольно-счетная палата Лысьвенского городского округа».

Обязать муниципальное казенное учреждение «Контрольно-счетная палата Лысьвенского городского округа» устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Пермского края.


Судья В.Ю. Носкова