Постановление от 27 сентября 2021 г. по делу № А42-774/2020

928/2021-62351(1)

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА ул. Якубовича, д.4, Санкт-Петербург, 190000 http://fasszo.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

27 сентября 2021 года Дело № А42-774/2020

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Аникиной Е.А., судей Алешкевича О.А., Савицкой И.Г.,

при участии от Администрации города Мурманска Дворецкого П.Г. (доверенность от 01.06.2021 № 05-09/2627), общества с ограниченной ответственностью «ГрандТехСтрой» Тимофеева А.В. (доверенность от 11.02.2021), Комитета по культуре администрации города Мурманска Гущина Д.Ю. (доверенность от 02.08.2021), Управления финансов администрации города Мурманска Дворецкого П.Г. (доверенность от 23.06.2021 № 24-01-26/917), муниципального автономного учреждения культуры «Мурманские городские парки и скверы» Дука А.А. (доверенность от 11.01.2021),

рассмотрев 20.09.2021 в открытом судебном заседании кассационные жалобы Администрации города Мурманска, общества с ограниченной ответственностью «ГрандТехСтрой», Комитета по культуре администрации города Мурманска, Управления финансов администрации города Мурманска, муниципального автономного учреждения культуры «Мурманские городские парки и скверы» на решение Арбитражного суда Мурманской области от 29.01.2021 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.05.2021 по делу № А42-774/2020,

у с т а н о в и л:

муниципальное автономное учреждение культуры «Мурманские городские парки и скверы», адрес: 183034, г. Мурманск, ул. Виктора Миронова, д. 8а, ОГРН 1125190010945, ИНН 5190009400 (далее - Учреждение), обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области (далее - Управление, антимонопольный орган, ответчик, УФАС), от 18.11.2019 по делу № 05-03-18/6, которым Учреждение, Администрация города Мурманска, адрес: 183006, г. Мурманск, пр. Ленина, д. 75, ОГРН 1025100849366, ИНН 5191601827 (далее - Администрация), Управление финансов администрации города Мурманска, адрес: 183006, г. Мурманск, пр. Ленина, д. 75, ОГРН 1025100848904, ИНН 5190800241 (далее - Управление финансов), Комитет по культуре администрации города Мурманска, 183038, г. Мурманск, пр-д Флотский, д. 1, ОГРН 1025100844834, ИНН 5191601898 (далее - Комитет по культуре), общество с ограниченной ответственностью «ГрандТехСтрой», адрес: 183038, г. Мурманск, ул. Промышленная, д.23, ОГРН 1135190002200, ИНН 5190017658 (далее - ООО «ГрандТехСтрой») признаны нарушившими антимонопольное


законодательство, выразившееся в заключении антиконкурентного соглашения при подготовке и проведении закупочной процедуры, а Учреждение дополнительно признано нарушившим порядок проведения торгов. Учреждение также просило признать недействительным предписание Управления от 18.11.2019, обязывающее представить сведения о проводимых закупочных процедурах и заключенных по их результатам договорах на выполнение работ по капитальному ремонту, ремонту и благоустройству объектов на территрии муниципального образования город Мурманск за периоды с 4 квартала 2019 года, 1, 2 кварталы 2020 года.

Управление финансов, Администрация, Комитет по культуре и ООО «ГрандТехСтрой» также обратились в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании недействительным решения Управления в части приходящегося на них пункта 1, а Комитет по культуре дополнительно о признании недействительным выданного в отношении его в рамках этого же антимонопольного дела предписания.

По данным заявлениям возбуждены арбитражные дела № А42-714/2020, А42-749/2020, А42-773/2020, А42-1352/2020 соответственно.

Определением от 26.02.2020 суд объединил в одно производство для совместного рассмотрения настоящее дело и арбитражные дела № А42-714/2020, А42-749/2020, А42-773/2020, А42-1352/2020 с присвоением делу настоящего номера (л.д. 85, 86 т. 16).

Определением суда от 31.01.2020 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заявителя привлечен представитель собственника муниципального имущества - Комитет имущественных отношений города Мурманска (далее - третье лицо) и на стороне ответчика - инициатор проверки спорных торгов - Вологдин В.А.

Решением суда первой инстанции от 29.01.2021, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 31.05.2021, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятыми судебными актами, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов фактическим обстоятельствам дела, в Арбитражный суд Северо-Западного округа с кассационными жалобами обратились Администрация, ООО «ГрандТехСтрой», Комитет по культуре, Управление финансов и Учреждение. Податели жалоб просили обжалуемые решение и постановление отменить, принять новый судебный акт - об удовлетворении заявления.

Податели жалоб полагают, что антимонопольный орган превысил свои полномочия, рассмотрев жалобу (обращение) не являющегося участником спорных торгов лица – Вологдина В.А., а также ссылаются на отсутствие самого факта антимонопольного законодательства и каких-либо согласованных действий, а равно какого-либо соглашения, в том числе на том основании, что Администрация, Управление финансов, Комитет по культуре и Учреждение действовали исключительно в пределах своих полномочий, а ООО «ГрандТехСтрой», как обычный участник хозяйственного оборота, намеревалось достичь основную предусмотренную законом цель любой коммерческой организации – получение прибыли.

В судебном заседании представители подателей жалоб поддержали доводы, изложенные в кассационных жалобах.

В соответствии с положениями статей 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)


кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей Управления, извещенного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в соответствии с пунктом 3.2 раздела III подпрограммы «Строительство и ремонт объектов внешнего благоустройства города Мурманска» на 2015-2017 годы муниципальной программы города Мурманска «Развитие культуры» на 2014-2019 годы, утвержденной Постановлением Администрации от 12.11.2013 № 3235 (в редакции Постановления Администрации от 11.11.2016 № 3460) в числе прочего запланировано в 2016 году разработать проектно-сметную документацию и в 2017 году выполнить ремонт объекта благоустройства - детского городка по проспекту Героев-североморцев города Мурманска (далее – Детский городок; л.д. 114-134 т. 3).

Согласно пункту 4.1 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ города Мурманска, утвержденного Постановлением Администрации от 21.08.2013 № 2143, финансовое обеспечение реализации муниципальных программ осуществляется за счет средств бюджета муниципального образования город Мурманск, а также привлекаемых для выполнения программ средств областного и федерального бюджетов, средств внебюджетных источников.

В развитие данной нормы между Комитетом по культуре и Учреждением заключено соглашение от 30.12.2015 о порядке и условиях предоставления первым для последнего субсидии из бюджета муниципального образования город Мурманск (л.д. 143-145 т. 3), где для ремонта и благоустройства объектов внешнего благоустройства (код 95414) предусмотрено 56 600 200 руб., в последующем увеличенная дополнительным соглашением от 09.12.2016 № 4 до 225 142 350 руб. В данную сумму была включена целевая субсидия на выполнение мероприятий на Объекте с учетом аванса и оплаты работ в 2017-2018 гг.

Указанная субсидия реализована путем закупки в семидневный срок работ в порядке Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон № 223-ФЗ) и Положения о закупке товаров, работ и услуг Учреждения от 30.09.2016 (л.д. 50- 139 т. 4).

На выполнение работ по благоустройству и ремонту Детского городка с ООО «ГрандТехСтрой», лицом, подавшим единственную заявку (л.д. 136-139 т. 11; л.д. 71-73 т. 13), заключен договор от 07.07.2017 № 96 (л.д. 1-25 т. 6).

Управление, рассмотрев вышеприведенные фактические обстоятельства по поступившему из Прокуратуры Ленинского административного округа города Мурманска обращению (заявлению) депутата Совета депутатов города Мурманска пятого созыва Вологдина В.А., усмотрело схему финансирования муниципальной программы в вышеприведенной части и ее реализации с участием Администрации, Управления финансов, Комитета по культуре, Учреждения и ООО «ГрандТехСтрой». В результате реализации искусственно созданных обстоятельств для уклонения от проведения закупки в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ) и обеспечения конкуренции, были израсходованы из муниципального бюджета в виде субсидии денежные средства в значительном размере.

Установив названные элементы антиконкурентного соглашения,


направленного на недопущение, ограничение, устранение конкуренции, Управление решением от 18.11.2019 № 05-03-18/6 признало Администрацию, Управление финансов, Комитет по культуре, Учреждение и ООО «ГрандТехСтрой» нарушившими статью 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закона N 135-ФЗ) путем заключения и реализации этого соглашения при подготовке и проведении закупочной процедуры № 31705232138 и выполнении работ по благоустройству и ремонту Детского городка, а в действиях Учреждения дополнительно усмотрело нарушение части 1 статьи 17 Закона № 135-ФЗ по причине непроведения должных торгов (л.д. 50-61 т. 1; л.д. 96-140 т. 15).

Решение Управления послужило основанием для вынесения в отношении Комитета по культуре и Учреждения предписаний от 18.11.2019, которыми названные лица обязаны:

- Комитет по культуре в срок до 31.12.2019 представить сведения о планируемых на 2020 год мероприятиях по капитальному ремонту, ремонту и благоустройству объектов на территории муниципального образования город Мурманск, закрепленных за подведомственными учреждениями, в том числе с указанием наименования мероприятия, источника финансирования, муниципальной (государственной) программы, исполнителя, сроков выполнения мероприятия;

- Учреждение представлять сведения о проводимых закупочных процедурах и заключенных договорах (контрактах) на выполнение работ по капитальному ремонту, ремонту и благоустройству объектов на территории муниципального образования город Мурманск за периоды 4 квартал 2019 года и 1, 2 кварталы 2020 года в срок не позднее пяти рабочих дней после окончания соответствующего квартала (л.д. 62 т. 1; л.д. 30 т. 3; л.д. 92, 93, 94, 95 т. 15).

Считая такие решение и предписания Управления не соответствующими законодательству и фактическим обстоятельствам, Управление финансов, Администрация, Комитет по культуре, Учреждение и ООО «ГрандТехСтрой» обратились в арбитражный суд с требованием признать их недействительными.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды пришли к выводу о законности и обоснованности оспариваемых решения и предписаний антимонопольного органа.

Проверив в порядке, установленном главой 35 АПК РФ, правильность применения апелляционным судом норм материального и процессуального права, соответствие выводов о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены принятого по делу судебного акта и удовлетворения кассационной жалобы ввиду следующего.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 АПК РФ для признания недействительным ненормативного правового акта, решения органа, осуществляющего публичные полномочия, должностных лиц, необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанным ненормативным правовым актом, решением прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона № 135-ФЗ данный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного


самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

В пункте 33 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» разъяснено, что антимонопольному контролю в соответствии со статьями 15 и 16 Закона № 135-ФЗ подлежат нормативные и индивидуальные правовые акты, иные решения лиц, перечисленных в пункте 2 части 1 статьи 1 Закона № 135-ФЗ, их действия (бездействие), соглашения и (или) согласованные действия, способные влиять на конкуренцию на товарных рынках, в том числе принятые (совершенные) в связи с реализацией властных полномочий.

В силу статьи 16 Закона № 135-ФЗ запрещаются соглашения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Для квалификации действий хозяйствующего субъекта и органа государственной власти субъекта Российской Федерации как не соответствующих статье 16 Закона № 135-ФЗ необходимо установить наличие противоречащих закону соглашения между указанными лицами или их согласованных действий и наступление (возможность наступления) в результате этих действий (соглашения) последствий, связанных с недопущением, ограничением, устранением конкуренции. Пунктом 18 статьи 4 Закона № 135-ФЗ предусмотрено, что для целей соответствующего правового регулирования под соглашением понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме. Указанные положения законодательства о конкуренции свидетельствуют о том, что для признания органа публичной власти или хозяйствующего субъекта нарушившими требования статьи 16 Закона № 135-ФЗ необходимо установить, какое соглашение заключено, либо какие действия совершены и являлись ли они согласованными, привели ли или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Статья 8 Закона № 135-ФЗ определяет признаки согласованности действий. Согласно данной статье закона согласованными действиями хозяйствующих субъектов являются действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, удовлетворяющие совокупности следующих условий: результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов; действия заранее известны каждому из участвующих в них хозяйствующих субъектов в связи с публичным заявлением одного из них о совершении таких действий; действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов, участвующих в согласованных действиях, и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке.

Судами установлено и материалами дела подтверждено наличие соглашения, запрещенного антимонопольным законодательством. В нарушение статьи 16 Закона № 135-ФЗ Администрацией, Управлением финансов, Комитетом по культуре, Учреждением и ООО «ГрандТехСтрой» были предприняты совместные действия, выразившиеся в:


- формировании схемы «обхода» требований Закона № 44-ФЗ, предъявляемых к порядку проведения закупочных процедур, проводимых в целях удовлетворения муниципальных нужд и фактического осуществления капитального вложения в объект муниципальной собственности;

- выделении Учреждению субсидии на выполнение мероприятий по благоустройству и ремонту объекта как субсидии на иные цели с целью создания формального основания для «обхода» Учреждением императивного требования части 4 статьи 15 Закона № 44-ФЗ;

- неправомерном проведении Учреждением закупочной процедуры в целях удовлетворения муниципальных нужд и фактического осуществления капитального вложения в объект муниципальной собственности в форме открытых конкурентных переговоров (по Закону № 223-ФЗ) в нарушение требований Закона № 44-ФЗ и с ограничением конкуренции;

- привлечении ООО «ГрандТехСтрой» к выполнению работ на объекте по результатам закупочной процедуры, проведенной с нарушением антимонопольного законодательства;

- предоставлении ООО «ГрандТехСтрой» необоснованных преимуществ при выполнении работ по договору в его частных коммерческих интересах.

Отклоняя доводы заявителей о неприменении положений Закона № 44-ФЗ к спорной закупке на том основании, что Детский городок является благоустройством территории, а не объектом капитального характера, в связи с чем потребность в такой закупке правильно реализована по Закону № 229-ФЗ, суды обоснованно указали на преюдициальное значение судебных актов по делу № А42-2380/2018, в которых сделаны выводы о капитальном характере Детского городка.

Следовательно, то обстоятельство, что Детский городок является объектом капитального строительства, не требует повторного установления, а потому благоустройство и ремонт такого объекта следует признать капитальным вложением, которое должно было производиться в порядке части 4 статьи 15 Закона № 44-ФЗ.

Таким образом, следует согласиться с выводами судов о том, что в рассматриваемом случае были искусственно созданы условия для применения Закона № 223-ФЗ. Изложенному предшествовали недопустимые согласованные действия, то есть предусмотренные законом по отдельности, но запрещенные по Закону № 135-ФЗ в своей совокупности - Администрации по включению спорного объекта в муниципальную программу, Управления финансов по финансированию спорных работ, Комитета по культуре по выделению Учреждению субсидии на оплату спорных работ, Учреждения по расходованию выделенных денежных средств, ООО «ГрандТехСтрой» по освоению полученных денежных средств и выполнению спорных работ.

На наличие рассматриваемых согласованных действий, направленных на заключение недопустимого (антиконкурентного) соглашения, указывают и иные фактические обстоятельства, принятые судами во внимание.

Признавая выводы антимонопольного органа правомерными, суды указали, что ООО «ГрандТехСтрой» в составе заявки представило копию свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства от 05.05.2017, в соответствии с которым Общество вправе было заключать договоры по осуществлению организации работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства, стоимость которых по одному договору не превышает 60 000 000 руб. (л.д. 26-29 т. 6; л.д. 42-46 т. 9). Между тем, первоначальная стоимость рассматриваемых работ


уже составляла 129 554 300 руб. Кроме того, штатная численность Общества составляла 4 единицы. Неправомерным ограничением в рассматриваемом случае признано и установление Учреждением срока подачи заявок на участие в спорной закупочной процедуре длительностью семь календарных либо пять рабочих дней. Антимонопольный орган также обратил внимание на внесение отдельных изменений в ряд существенных условий договора от 07.07.2017 № 96, а именно выплату дополнительно аванса, увеличение объема работ и цены договора, неоднократный перенос даты завершения работ, фактическое дозволение Учреждением осуществлять работы до 30.06.2019 без предъявления пени.

Ввиду установления факта умышленного уклонения участников недопустимого соглашения от применения Закона № 44-ФЗ и создание необходимых условий для этого, является доказанным нарушение Учреждением запрета, предусмотренного частью 1 статьи 17 Закона № 135-ФЗ, не допускающего при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Доводы заявителей о недопустимости рассмотрения антимонопольным органом обращения Вологдина В.А., поскольку он не являлся участником спорной закупки, правомерно отклонены судами, поскольку не согласуются с положениями части 1, пункта 2 части 2 статьи 39 Закона № 135-ФЗ, согласно которым антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания. Основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является, в числе прочего, заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Применительно к настоящему делу судами сделан правильный вывод о том, что антимонопольным органом с достоверностью установлено наличие соглашения, недопустимого статьей 16 Закона № 135-ФЗ.

С учетом изложенного, согласившись с выводами Управления о наличии в действиях Администрации, Управления финансов, Комитета по культуре, Учреждения и ООО «ГрандТехСтрой» нарушения статьи 16 Закона № 135-ФЗ, суды обоснованно отказали в удовлетворении заявленных требований о признании недействительными оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа.

Приводимые в кассационной жалобе доводы не опровергают обоснованности вывода судов и подлежат отклонению как основанные на неверном толковании норм действующего законодательства в их взаимосвязи с обстоятельствами настоящего дела.

Нормы материального права применены судами по отношению к установленным ими обстоятельствам правильно, выводы судов соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным в соответствии с требованиями, определенными статьями 65, 71 АПК РФ.

Оснований для переоценки доказательств и сделанных на их основании выводов у суда кассационной инстанции не имеется (статья 286 АПК РФ).

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены принятых судебных актов, не установлено.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены обжалуемых судебных актов.


Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 29.01.2021 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.05.2021 по делу № А42-774/2020 оставить без изменения, а кассационные жалобы Администрации города Мурманска, общества с ограниченной ответственностью «ГрандТехСтрой», Комитета по культуре администрации города Мурманска, Управления финансов администрации города Мурманска, муниципального автономного учреждения культуры «Мурманские городские парки и скверы» - без удовлетворения.

Председательствующий Е.А. Аникина Судьи О.А. Алешкевич

И.Г. Савицкая