Постановление от 13 января 2021 г. по делу № А66-3989/2020

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

E-mail: 14ap.spravka@arbitr.ru, http://14aas.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А66-3989/2020
г. Вологда
13 января 2021 года


Резолютивная часть постановления объявлена 28 декабря 2020 года.

В полном объёме постановление изготовлено 13 января 2021 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Алимовой Е.А. и Болдыревой Е.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии от Ржевской городской Думы ФИО2 по доверенности от 07.04.2020№ 01, от Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области ФИО3 по доверенности от 15.11.2019, от администрации города Ржева ФИО4 по доверенности от 20.04.2020 № 43,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы веб-конференции апелляционную жалобу Ржевской городской Думы на решение Арбитражного суда Тверской области от 13 августа 2020 года по делу № А66-3989/2020,

у с т а н о в и л:

Ржевская городская Дума (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 172381, <...>; далее – дума) обратилась в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тверской области (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 170100, <...>; далее – управление, УФАС, антимонопольный орган) о признании незаконными решения от 02.03.2020 по делу № 04-6/1-1-2019 и предписания от 02.03.2020 по делу № 04-6/1-1-2019.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация города Ржева (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 172381, <...>; далее – администрация), муниципальное унитарное предприятие г. Ржева «Ритуал» (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 172381, <...>, кабинет 1; далее – МУП «Ритуал»), индивидуальный предприниматель ФИО5 (адрес: Тверская область, город Ржев), индивидуальный предприниматель ФИО6 (адрес: Тверская область, город Ржев), индивидуальный предприниматель ФИО7 (адрес: Тверская область, город Ржев), индивидуальный предприниматель ФИО8 (адрес: Тверская область, город Ржев), Уполномоченный по защите прав предпринимателей Тверской области.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 13 августа 2020 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Дума с судебным актом не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, а также на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права. Полагает, что действовала в соответствии с правами, предоставленными ей частью 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), а также пунктом 4 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон № 8-ФЗ).

Управление в отзыве отмечает отсутствие оснований для отмены судебного акта.

Иные лица, участвующие в деле, отзывы на апелляционную жалобу не представили.

МУП «Ритуал», уполномоченный по защите прав предпринимателей Тверской области и предприниматели надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей думы, управления и администрации, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, в связи с поступившими от предпринимателей ФИО6, ФИО7 и ФИО5 заявлений о создании им препятствии в осуществлении их предпринимательской деятельности на рынке оказания услуг по погребению на муниципальных кладбищах города Ржева, управлением возбуждено дело № 04-6/1-1-2019, по результатам рассмотрения которого вынесено решение от 02.03.2020 о признании думы нарушившей пункты 2 и 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

Во исполнение этого решения УФАС думе вынесено предписание от 02.03.2020 по делу № 04-6/1-1-2019 о принятии в срок до 30.04.2020 мер, направленных на устранение нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции путем внесения изменения в пункт 8.8 Положения об организации похоронного дела, предоставления ритуальных услуг и содержания муниципальных мест погребений на территории города Ржева Тверской области, утвержденное решением Ржевской городской Думы от 01.10.2010 № 76 (далее – Положение № 76), исключающие создание необоснованных преимуществ МУП «Ритуал» и неравных условий для участников рынка услуг по захоронению на муниципальных кладбищах города Ржева.

Не согласившись с принятыми УФАС по делу № 04-6/1-1-2019 решением и предписанием, дума оспорила их в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правомерно исходил их следующего.

Из части 1 статьи 198 АПК РФ следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

В силу положений части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 указанного Кодекса обязанность доказывания законности принятого решения возлагается на соответствующие орган, который его принял.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе путем необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2) и создания дискриминационных условий (пункт 8).

В пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» разъяснено, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Квалификация действий (бездействия) применительно к части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ именно как нарушения антимонопольного запрета требует анализа не только антимонопольного законодательства, но и связанных с ним федеральных законов и нормативных требований.

Согласно подпункту 23 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения муниципального, городского округа.

При этом в силу пункта 4 статьи 7 указанного Закона муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности установлены Законом № 8-ФЗ, которым определены гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников (пункт 1 статьи 1 названного закона).

Под погребением в силу статьи 3 Закона № 8-ФЗ понимаются обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).

В соответствии со статьей 6 Закона № 8-ФЗ исполнителями волеизъявления умершего являются лица, указанные в его волеизъявлении, при их согласии взять на себя обязанность исполнить волеизъявление умершего. В случае отсутствия в волеизъявлении умершего указания на исполнителей волеизъявления либо в случае их отказа от исполнения волеизъявления умершего оно осуществляется супругом, близкими родственниками, иными родственниками либо законным представителем умершего. В случае мотивированного отказа кого-либо из указанных лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Из положений статей 9 и 10 этого Закона в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации.

Закон № 8-ФЗ не содержит понятия специализированной службы по вопросам похоронного дела, такое понятие закреплено в пункте 2.1.3 ГОСТа 32609-2014 и под ней понимается специализированная служба по вопросам похоронного дела – хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших.

Из приведенных положений Закона № 8-ФЗ в их совокупности суд первой инстанции верно отметил в своем решении, что на специализированные службы возложена обязанность по безвозмездному оказанию ритуальных услуг по приведенному перечню в установленных законом случаях. В то же время, это не исключает возможности выполнения данных услуг иными лицами, осуществляющими деятельность в сфере оказания ритуальных услуг, на возмездной основе. Одновременно это не исключает и возможности оказания специализированной организацией платных услуг по погребению в случаях, выходящих за рамки гарантированного предоставления бесплатных услуг, возложенных на специализированную организацию.

При этом установлено единственное ограничение для хозяйствующих субъектов, оказывающих платные ритуальные услуги – соответствие качества предоставляемых услуг требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

С другой стороны, родственникам умершего и иным лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, гарантируется свобода в выборе лица, оказывающего ритуальные услуги на платной основе, что вытекает, помимо изложенного, из положений пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В рассматриваемом случае в рамках дела № 04-6/1-1-2019 управлением установлено и отражено в его решении от 02.03.2020, что на территории города Ржева порядок организации похоронного дела установлен Положением № 76, которое изначально предусматривало право производить прием заказов на погребение и само погребение как специализированной службой по вопросам похоронного дела, так и иными ритуальными организациями, при условии регистрации смерти в актовых записях органов ЗАГС и получения всех необходимых документов в администрации, установленных Положением № 76 (пункты 7.1 и 8.8 этого Положения).

Затем решением думы от 28.06.2018 № 244 (далее – Решение № 244) в пункт 8.8 Положения № 76 внесены изменения, согласно которым подготовку могил и погребение умершего вправе производить только лица, заключившие с администрацией договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих кладбищ.

Решением Тверского областного суда от 08.04.2019 по делу № 3а-56/2019, оставленного без изменения апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 14.08.2019 № 35-АПА19-14, пункт 8.8 Положения № 76 в редакции Решения № 244 признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу в той части, в которой он исключает возможность осуществления погребения умершего специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории города Ржева.

Далее с учетом решением Ржевской городской Думы от 05.09.2019 № 313 пункт 8.8 Положения № 76 изложен в новой редакции, в соответствии с которой абзац второй данного пункта дополнен словами «за исключением случаев осуществления подготовки могил и погребения умершего специализированной службой по вопросам похоронного дела, созданной на территории города Ржева».

С учетом такой редакции пункта 8.8 действующего Положения № 76 единственным хозяйствующим субъектом на территории города Ржева, оказывающим полный комплекс ритуальных услуг, является МУП «Ритуал», наделенное статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела и с которым заключен договор от 22.08.2018.

Управлением установлено, что иные хозяйствующие субъекты, осуществляющие свою деятельность на рынке услуг по погребению города Ржева, а именно предприниматели ФИО6, ФИО7, ФИО5, оказывавшие услуги по погребению до октября 2018 года, лишены возможности осуществлять свою деятельность на этом рынке услуг, то есть рынок услуг по погребению путем внесения изменений в пункт 8.8 Положения № 76 административным методом искусственно сокращен до одного хозяйствующего субъекта.

При этом с учетом приведенных выше положений Законов № 131-ФЗ и № 8-ФЗ следует, что статус специализированной службы по вопросам похоронного дела не предоставляет хозяйствующему субъекту, имеющему вышеуказанный статус, дополнительных прав, по сравнению с иными участниками рынка, а лишь возлагает дополнительные обязанности в виде недопустимости уклонения от оказания услуг.

В апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации, от 25.07.2018 № 9-АПГ18-9 также сделан вывод о недопустимости ограничение субъектного состава лиц, имеющих право оказывать услуги по погребению, и созданию преимущественных условий специализированным службам по вопросам похоронного дела. Отмечено, что правовые акты, которые ограничивают такое право или создают неравные условия, ограничивают конкуренцию и являются недопустимыми с точки зрения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Аналогичный вывод содержится в определении Верховного Суда Российской Федерации от 01.06.2018 № 36-КГПР18-3.

В связи с изложенным является верным вывод управления о том, что пункт 8.8 Положения № 76, предусматривающий, что право оказывать услуги по погребению на территории города Ржева имеет исключительно лицо, заключившее с администрацией договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих кладбищ, вводит не предусмотренные федеральным законодательством запреты на осуществление предпринимательской деятельности, что свидетельствует о нарушении думой пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Поскольку для МУП «Ритуал» созданы особые условия на рынке услуг по захоронению на кладбищах г. Ржева и дискриминационные условия для иных участников рынка, так как последние поставлены в зависимость от МУП «Ритуал», то имеет место и нарушение думой требований пункта 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Ссылка думы на то, что правомерность пункта 8.8 Положения № 76 проверена вступившим в законную силу решением Тверского областного суда от 08.04.2019 по делу № 3а-56/2019, не может быть принята, поскольку в рамках этого дела рассматривался административный иск заместителя прокурора Тверской области об оспаривании признании недействующим абзаца второго пункта 8.8 Положения № 76 в части слов «и погребение умершего» в той мере, в какой он исключает возможность осуществления погребения умершего специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории города Ржева.

Отраженные в мотивировочной части этого судебного акта вывод суда о том, что процедура конкурсного отбора администрацией конкретного кладбища и исполнителя услуг по погребению не может быть расценено как нарушение конкуренции, также является лишь выводом суда при оценке довода стороны в рамках заявленного требования и, соответственно, без учета собранных по делу № 04-6/1-1-2019 доказательств и установленных обстоятельств.

С учетом изложенного у суда первой инстанции не имелось основания для признания недействительными вынесенными управлением 02.03.2020 в рамках дела № 04-6/1-1-2019 решения и предписания.

Доводы апелляционной жалобы думы, аналогичные по смыслу и содержанию аргументам, приведенным думой и администраций суду первой инстанции, были предметом исследования Арбитражного суда Тверской области и получили надлежащую правовую оценку, с которой апелляционная коллегия согласна. Иное толкование апеллянтом норм материального права не свидетельствуют о неправильном их применении судом первой инстанции.

Поскольку материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено, оснований для отмены обжалуемого судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Тверской области от 13 августа 2020 года по делу № А66-3989/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Ржевской городской Думы – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

Е.А. Алимова

Е.Н. Болдырева