Постановление от 22 июня 2018 г. по делу № А48-6211/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

_______________________________________________________________



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело №А48-6211/2017
г.Калуга
22 июня 2018 года



Резолютивная часть постановления объявлена 18 июня 2018 года

Постановление в полном объеме изготовлено 22 июня 2018 года


Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи

ФИО1

судей

ФИО2

ФИО3

при участии:

от Администрации города Ливны Орловской области (<...>): не явились, о месте и времени слушания дела извещена надлежащим образом;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (<...>): ФИО4 - представитель по доверенности от 22.01.2018;

от индивидуального предпринимателя ФИО5 (Орловская область, г.Ливны): не явились, о месте и времени слушания дела извещён надлежащим образом;

от индивидуального предпринимателя ФИО6 (Орловская область, г.Ливны): не явились, о месте и времени слушания дела извещён надлежащим образом;

от индивидуального предпринимателя ФИО7 (Орловская область, г.Ливны): не явились, о месте и времени слушания дела извещён надлежащим образом;

от индивидуального предпринимателя ФИО8 (Орловская область, г.Ливны): не явились, о месте и времени слушания дела извещён надлежащим образом;

от индивидуального предпринимателя ФИО9 (Орловская область, г.Ливны): не явились, о месте и времени слушания дела извещён надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Ливны Орловской области на решение Арбитражного суда Орловской области от 15.11.2011 (судья Клименко Е.В.) и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2018 (судьи Семенюта Е.А., Миронцева Н.Д., Донцов П.В.) по делу №А48-6211/2017,



УСТАНОВИЛ:

Администрация города Ливны Орловской области (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Орловской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (далее – ответчик, Управление, антимонопольный орган) о признании незаконным и отмене решения от 26.04.2017 №069-17/03 АЗ.

В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривалось с участием третьих лиц - индивидуального предпринимателя ФИО5, индивидуального предпринимателя ФИО6, индивидуального предпринимателя ФИО7, индивидуального предпринимателя ФИО8, индивидуального предпринимателя ФИО9.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 15.11.2017 требования Администрации оставлены без удовлетворения.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2018 решение Арбитражного суда Орловской области от 15.11.2017 оставлено без изменения.

Не согласившись с судебными актами Администрация обратилась с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление отменить, приняв по делу новый судебный акт, ссылаясь на то, что индивидуальные предприниматели, с которыми заключены муниципальные контракты по результатам аукционов, выполняли свои обязанности по осуществлению пассажирских перевозок в полном объеме, в том числе путем привлечения посторонних транспортных средств вместе с услугами по их управлению. Не расторжение администрацией города контрактов в одностороннем порядке не подтверждает наличие соглашения или согласованных действий с перевозчиками с целью ограничения конкуренции на определенном товарном рынке. Объединение в один лот для проведения аукциона нескольких маршрутов является правом администрации.

УФАС по Орловской области в отзыве просит отказать в удовлетворении кассационной жалобы, поскольку наличие соглашения между администрацией и четырьмя предпринимателями по их участию в четырех аукционах на согласованных условиях, привело к сокращению количества предпринимателей, осуществляющих перевозки с 71 до 66, создало дополнительные трудности для ведения хозяйственной деятельности предпринимателем ФИО9, который обратился с соответствующим заявлением в УФАС.

Администрация в ходатайстве от 18.06.2018 просит рассмотреть кассационную жалобу без участия представителя.

Представитель УФАС по Орловской области в судебном заседании просит отказать в удовлетворении жалобы, пояснил, что о заключении соглашений свидетельствуют протоколы совещаний администрации и предпринимателей, объяснения предпринимателей, участников аукциона, заявления ФИО9, определение количества заключаемых контрактов на основании максимального количества автобусов в рамках применяемой предпринимателем упрощенной системы налогообложения, не проведение исследования пассажиропотоков, рентабельности маршрутов, признание всех аукционов не состоявшимися с учетом подачи только одной заявки по каждому из них, не расторжение контрактов после нарушения предпринимателями их условий.

Иные стороны в судебное заседание представителей не направляли, что в силу положений части 3 статьи 284 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела.

Суд округа, выслушав представителя антимонопольного органа, с учётом заявленных доводов, проверив в порядке, установленном главой 35 АПК РФ, правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие выводов арбитражных судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и отзыве, пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в виду следующего.

Судами установлено, что 06.10.2016 Администрацией г.Ливны вынесено распоряжение №187 «О подготовке аукциона на право заключения муниципального контракта на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам в городе Ливны».

07.10.2016 Администрацией г.Ливны проведено совещание по вопросу осуществления регулярных пассажирских перевозок в городе Ливны, на котором согласно протоколу от 07.10.2016 №б/н присутствовало 45 индивидуальных предпринимателей, осуществляющих регулярные пассажирские перевозки по муниципальным маршрутам города Ливны.

14.10.2016 заявителем проведено очередное совещание, в виде заседания рабочей группы по вопросу осуществления регулярных пассажирских перевозок в городе Ливны, на котором, согласно протоколу присутствовало 7 индивидуальных предпринимателей, осуществляющих регулярные пассажирские перевозки по муниципальным маршрутам города Ливны, в том числе: ИП ФИО5, ИП ФИО6., ИП ФИО7., ИП ФИО8

По итогам заседания рабочей группы совещания от 14.10.2016, протоколом от 14.10.2016 №б/н, приняты следующие решения:

1) определить количество транспортных средств, необходимых для организации пассажирских перевозок в городе Ливны в размере не более 75;

2) определить количество аукционов в размере 4-х, исходя из включения в один аукцион не более 20 автотранспортных средств;

3) определить муниципальные маршруты (схемы и расписания движений);

4) разработать техническое задание для проведения аукционов.

15.11.2016 Администрация, руководствуясь Федеральным законом от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон №44-ФЗ) приняла постановление от 15.11.2016 №766.

В пункте 1.2 постановления, указано на организацию и проведение в ноябре 2016 года четырёх электронных аукционов на право заключения муниципальных контрактов на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных пассажирских перевозок по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам в г.Ливны Орловской области, начальная (максимальная) цена контракта 100 рублей по каждому аукциону.

17.11.2016 в единой информационной системе на официальном сайте zakupki.gov.ru размещено извещение №0154300000216000286, документация об электронном аукционе №228.2, а также техническое задание.

По результатам проведенных аукционов, Администрацией города Ливны заключены муниципальные контракты с единственными участниками закупки: с ИП ФИО7 (муниципальный контракт №0154300000216000285 от 19.12.2016), ИП ФИО5 (муниципальный контракт №0154300000216000286 от 19.12.2016), ИП ФИО6 (муниципальный контракт №0154300000216000295 от 26.12.2016), ИП ФИО8 (муниципальный контракт №0154300000216000284 от 19.12.2016).

Из материалов дела следует, что 23.01.2017 в УФАС по Орловской области поступило заявление ИП ФИО9 - хозяйствующего субъекта, осуществлявшего ранее деятельность по выполнению регулярных пассажирских перевозок по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам города Ливны, а так же 30.01.2017 материалы правоохранительных органов, в которых указывается на наличие в действиях администрации города и перевозчиков признаков нарушения антимонопольного законодательства, допущенных Администрацией при организации и проведении аукционов №0154300000216000284, №0154300000216000285, №0154300000216000286, №0154300000216000295 на выполнение работ связанных с осуществлением регулярных пассажирских перевозок по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам в г.Ливны Орловской области» и исполнении муниципальных контрактов, заключенных по итогам аукционов.

В результате рассмотрения заявления и материалов Управлением были установлены признаки нарушения Администрацией и перевозчиками пункта 4 статьи 16 Федерального закона №44-ФЗ.

22.02.2017 Управлением вынесен приказ от №35 о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Закона «О защите конкуренции» Администрацией и перевозчиками.

По результатам рассмотрения указанного дела УФАС по Орловской области принято решение от 26.04.2017 №069-17/03 АЗ, которым признан факт нарушения Администрацией г.Ливны, ИП ФИО5, ИП ФИО6, ИП ФИО7, ИП ФИО8 пункта 4 статьи 16 Закона «О защите конкуренции», которое выразилось в том, что все хозяйствующие субъекты, кроме перевозчиков, не принимавшие участие в достижении указанной договоренности, в том числе заявитель, не имели возможности принимать участие в аукционах, поскольку не обладали необходимым количеством транспортных средств, но в виду наличия указанной договоренности подали заявки на участие в аукционе, а администрация не расторгла заключенные с ними муниципальные контракты, несмотря на невыполнение перевозчиками в установленные сроки требований документации об аукционах и условий контракта.

В результате соглашения 67 предпринимателей из 71 не смогли подать заявки на участие в аукционах, 5 предпринимателей деятельность, связанную с автобусными пассажирскими перевозками на территории города прекратили.

Посчитав, что решение УФАС по Орловской области от 26.04.2017 №069-17/03 АЗ является незаконным, Администрация г.Ливны обратилась в арбитражный суд с заявлением.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 15.11.2017, оставленным в силе постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2018, в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с судебными актами Администрация обратилась с кассационной жалобой.

Суд округа считает жалобу неподлежащей удовлетворению.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 АПК РФ).

Соглашение - договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (пункт 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Таким образом, соглашение является согласованным выражением воли двух или более участников.

Согласно пункту 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, если такие соглашения приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Признаками ограничения конкуренции являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Для квалификации действий хозяйствующего субъекта и органа местного самоуправления как не соответствующих статье 16 Закона о защите конкуренции необходимо установить наличие противоречащих закону соглашений между указанными лицами или их согласованных действий и наступление (возможность наступления) в результате этих действий (соглашения) последствий, связанных с недопущением, ограничением, устранением конкуренции.

Антимонопольный орган обязан доказать, как наличие негативных последствий для конкурентной среды (возможность их наступления), так и причинно-следственную связь между соглашениями (действиями) и соответствующими негативными последствиями.

Как установили суды и следует из оспоренного решения Управления 17.11.2016 в единой информационной системе на официальном сайте zakupki.gov.ru администрацией города было размещено извещение №0154300000216000286, документация об электронном аукционе №228.2, а также техническое задание.

Аналогичным образом было объявлено о проведении аукционов №0154300000216000295, №0154300000216000285, №0154300000216000284.

Таким образом, всего администрацией было объявлено о проведении четырех аукционов о заключении контракта на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных пассажирских перевозок по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам города Ливны автомобильным транспортом.

Судами проанализированы протоколы совещаний рабочей группы по подготовке аукционов с предпринимателями-перевозчиками и установлено, что для организации пассажирских перевозок городу необходимо не более 75 транспортных средств, с учетом того, что реальное объединение предпринимателей может быть произведено в пределах 20 транспортных средств, рабочей группой администрации было принято решение о проведении 4 аукционов, а в пункт 4 Технического задания включено требование к транспортным средствам участника аукциона: количество транспортных средств не более 19 единиц, в описании конкретных маршрутов указано необходимое количество транспортных средств для обеспечения расписания движения, по 19 единиц в каждом аукционе.

При этом по итогам проведенных аукционов, признанных не состоявшимися по причине подачи единственной заявки, Администрацией города Ливны заключены муниципальные контракты с единственными участниками закупки: ИП ФИО7, ИП ФИО5, ИП ФИО6, ИП ФИО8, то есть с предпринимателями, участвовавшими в заседании рабочей группы, определившей количество проводимых аукционов.

По объяснениям самих перевозчиков, отраженных в решении Управления в результате проведения этих собраний была достигнута договоренность о том, что заявки на участие в аукционах будут подавать именно перевозчики в интересах других хозяйствующих субъектов, а остальные хозяйствующие субъекты, осуществляющие перевозки будут заключать договоры уже с обозначенными перевозчиками.

Из пункта 3.3.37 Проекта контракта усматривается, что в течение 3 рабочих дней со дня заключения контракта заказчику необходимо представить копии документов, подтверждающих наличие на праве собственности или ином законном основании предполагаемых к использованию для перевозок пассажиров в рамках исполнения контракта автобусов, соответствующих требованиям, указанным в контракте, приложениях к контракту, а также документов, подтверждающих их государственную регистрацию, в том числе паспортов транспортных средств, талонов о прохождении технического осмотра транспортных средств; действующей лицензии на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек.

В Техническом задании документации, являющимся приложением к проекту контракта, установлены требования к обязанностям исполнителя, в соответствии с которыми исполнитель обязан в течение 3 рабочих дней с момента заключения муниципального контракта предоставить заказчику заверенные надлежащим образом копии документов, подтверждающих наличие на праве собственности или ином законном основании предполагаемых к использованию для перевозок пассажиров в рамках исполнения контракта автобусов, соответствующих требованиям, указанным в контракте, приложениях к контракту, а также документов, подтверждающих их государственную регистрацию, в том числе паспортов транспортных средств, талонов о прохождении технических осмотров транспортных средств; действующей лицензии на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек.

Однако, как установлено, ИП ФИО5, ИП ФИО6, ИП ФИО7, и ИП ФИО8, в нарушение требований муниципальных контрактов, не представили Администрации г.Ливны документы, подтверждающие факт наличия собственных и (или) на иных законных основаниях представленных собственником, транспортных средств для работы на маршрутах.

После проведения аукционов между перевозчиками и иными хозяйствующими субъектами, осуществлявшими автобусные перевозки по муниципальным маршрутам города Ливны, были заключены договоры на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных пассажирских перевозок, и лишь позже, 01.04.2017 договоры аренды транспортных средств: между ИП ФИО6 и 17 предпринимателями; между ИП ФИО8 и 14 предпринимателями; между ИП ФИО7 и 13 предпринимателями; ИП ФИО5 и 18 предпринимателями и в качестве документов, подтверждающих наличие собственных и (или) на иных законных основаниях представленных собственником транспортных средств для работы на маршруте, представили указанные договоры.

Вместе с тем, исходя из пункта 1 части 15 статьи 95 Закона №44-ФЗ, заказчик обязан принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта в случаях, если в ходе исполнения контракта установлено, что поставщик (подрядчик, исполнитель) и (или) поставляемый товар не соответствуют установленным извещением об осуществлении закупки и (или) документацией о закупке требованиям к участникам закупки и (или) поставляемому товару или представил недостоверную информацию о своем соответствии и (или) соответствии поставляемого товара таким требованиям, что позволило ему стать победителем определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

С учетом установленных судами обстоятельств, у суда округа не имеется оснований не согласиться с выводами обжалуемых решения и постановления о наличии договоренности между Администрацией и предпринимателями, с которыми были заключены контракты.

Кроме того, судами обоснованно принято во внимание, что до проведения аукционов в городе Ливны осуществлялись автобусные перевозки по муниципальным маршрутам 71 предпринимателем, а после их проведения только 4 предпринимателями - перевозчиками, заключившими соответствующие договоры с еще 62 предпринимателями, то есть проведение аукционов повлекло сокращение числа хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность, связанную с автобусными перевозками по муниципальным маршрутам: с 71 до 66 по причинам, изложенным в заявлении предпринимателя ФИО9 (т.2, л.д.19).

Кроме того, вопреки мнению подателя жалобы, ни Управлением, ни судами первой и апелляционной инстанции не установлено, что до принятия решения об объединении в один лот нескольких маршрутов, Администрацией проводились какие-либо исследования пассажиропотоков, рентабельности маршрутов. Однако укрупнение лотов в аукционной документации привело к сокращению количества хозяйствующих субъектов на рынке.

Ссылки на то, что проведение аукционов в форме 4-х лотов упростило контроль за исполнением муниципальных контрактов, обоснованно отклонены судами как несостоятельные и объективно не подтвержденные. Проведение торгов в форме большего количества конкурсов, для участия в которых предпринимателям необходимо было бы иметь на праве собственности меньшее количество автобусов, могло привести к добросовестной конкуренции и позволило бы большему количеству хозяйствующих субъектов принять участие в торгах, определить победителя торгов, способного предложить лучшее качество обслуживания на муниципальных маршрутах.

Оснований для переоценки выводов судов первой и апелляционной инстанций, установленных ими фактических обстоятельств и имеющихся в деле доказательств у суда кассационной инстанции в силу статьи 286 АПК РФ не имеется.

При таких обстоятельствах доводы заявителя кассационной жалобы подлежат отклонению, так как они не опровергают выводы судов, направлены на переоценку установленных ими обстоятельств и имеющихся в деле доказательств, были предметом их рассмотрения и им дана надлежащая правовая оценка. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ основанием к отмене обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не выявлено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд



ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 15.11.2017 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2018 по делу №А48-6211/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий


Судьи

ФИО1


ФИО2


ФИО3