Решение от 20 ноября 2017 г. по делу № А26-9726/2017

Арбитражный суд Республики Карелия

ул. Красноармейская, 24 а, г. Петрозаводск, 185910, тел./факс: (814-2) 790-590 / 790-625, E-mail: info@karelia.arbitr.ru

официальный сайт в сети Интернет: http://karelia.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №

А26-9726/2017
г. Петрозаводск
21 ноября 2017 года
Резолютивная часть решения принята 13 ноября 2017 года.

Мотивированное решение составлено 21 ноября 2017 года.

Арбитражный суд Республики Карелия в составе судьи Свидской А.С.,

рассмотрев в порядке упрощенного производства по правилам главы 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации без вызова сторон материалы дела по заявлению Министерства строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия к Территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Карелия о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении № 27 (о назначении административного наказания) от 21.08.2017,

установил:

Министерство строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия, место нахождения: 185035, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***> (далее – заявитель, Министерство) обратилось в суд с заявлением к Территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Карелия, место нахождения: 185035, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***> (далее – ответчик, Территориальный орган Росздравнадзора по РК, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении № 27 (о назначении административного наказания) от 21.08.2017, которым заявитель привлечен к административной ответственности по части 21 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей.

Заявитель сослался на отсутствие оснований его привлечения к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное частью 21 статьи 19.5 КоАП РФ, поскольку на Министерство не возложены обязанности, перечисленные в пунктах 1 и 3 предписания от 26.04.2017 № 35, за неисполнение которого заявитель привлечен ответчиком к административной ответственности. Свою правовую позицию заявитель пояснил следующим: подпрограммой 11 «Модернизация здравоохранения Республики Карелия на 2014-2017 годы» государственной программы Республики Карелия «Развитие здравоохранения в Республике Карелия на 2014-2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Республики Карелия от 09.04.2015 № 118-П, (далее – Подпрограмма) уполномоченными органами исполнительной власти Республики Карелия по ее реализации определены Министерство здравоохранения Республики Карелия и Министерство строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия; заявитель осуществляет свои полномочия по реализации Подпрограммы в соответствии с распоряжением Правительства Республики Карелия от 27.11.2014 № 740р-П и на основании Соглашения от 27.11.2014 № РТ/1447-10163 о предоставлении субсидии из бюджета Республики Карелия (далее – Соглашение), заключенного между Правительством Республики Карелия и Государственной корпорацией по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» (далее – ГК «Ростех»); в соответствии с Соглашением Министерство в установленном порядке предоставляет ГК «Ростех» субсидию из бюджета, а ГК «Ростех» обеспечивает целевое расходование средств на обеспечение предусмотренных Соглашением мероприятий; Министерство в полном объеме выполняет свои обязательства по Соглашению, в том числе по контролю соблюдения условий предоставления субсидии, при этом Соглашением не установлены меры ответственности за несвоевременное исполнение ГК «Ростех» своих обязанностей по Соглашению; у Министерства отсутствуют какие-либо гражданско-правовые или иные отношения с генеральным подрядчиком – обществом с ограниченной ответственностью (далее – ООО) «РТ-СоцСтрой», в связи с чем заявитель лишен возможности оказывать воздействие на указанное лицо и применять к нему меры по устранению нарушений сроков выполнения работ; Министерством не осуществляется проведение конкурсных процедур на поставку медицинского оборудования, поэтому оно не может обеспечить своевременность их проведения. Несмотря на отсутствие обязанностей Министерства по контролю и координации реализации мероприятий по строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра, а также по обеспечению соблюдения сроков строительства, заявитель отметил, что им на постоянной основе проводятся проверки качества выполненных работ, проверки организационно-правового характера, финансовые проверки, а также еженедельные совещания с участием представителей заказчика, генерального подрядчика и субподрядной организации; приказом Министерства от 27.12.2016 № 350 создана постоянно действующая межведомственная комиссия по контролю за ходом строительства перинатального центра; в целях исполнения сетевого графика выполнения работ по строительству Министерство подготовило проекты писем в адрес руководителей органов исполнительной власти федерального уровня. На основании изложенного, заявитель полагал, что принимает все возможные меры для соблюдения ГК «Ростех» и ООО «РТ-СоцСтрой» сроков строительства перинатального центра.

Определением суда от 29 сентября 2017 года заявление Министерства принято судом к рассмотрению в порядке упрощенного производства (т.1, л.д.1-3).

10 октября 2017 года в суд от ответчика поступил отзыв на заявление от 06.10.2017 № 04-105/1343 (т.1, л.д.34-39), в котором Территориальный орган Росздравнадзора по РК сослался на законность и обоснованность постановления, вынесенного руководителем уполномоченного административного органа с соблюдением требований статьи 29.11 КоАП РФ; сообщил следующее: в ходе проведения проверки исполнения предписания от 26.04.2017 № 35 административным органом был зафиксирован рост отставания от сетевого графика выполнения работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра, а также графика производства работ по объекту: «Перинатальный центр по адресу: <...> мощностью 130 коек»: по состоянию на 01 августа 2017 года отставание составило 2 месяца; опасения вызвала ситуация с проведением конкурсных процедур на поставку медицинского оборудования, своевременным монтажом и запуском медицинского оборудования, что ставило под угрозу срыва дату начала работы перинатального центра – 31 декабря 2017 года; в ходе проверки Министерством не были представлены какие-либо документы, подтверждающие принятие им мер в отношении ООО «РТ-СоцСтрой» по устранению нарушений сроков производства работ, а также график производства работ по объекту, скорректированный с учетом отклонения от установленных сроков завершения ряда работ. Ответчик отметил, что предписание от 26.04.2017 № 35 Министерством оспорено не было, по его исполнению в Территориальный орган Росздравнадзора по РК были представлены ответы (письма от 03.05.2017 и 03.07.2017); полагал, что на Министерство возложены обязанности по контролю и координации реализации мероприятий по строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра, а также по обеспечению соблюдения сроков строительства, поскольку оно является органом исполнительной власти Республики Карелия, уполномоченным на реализацию Подпрограммы в части мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра в Республике Карелия, а также уполномоченным на выполнение Соглашения. В связи с изложенным, ответчик посчитал, что пункты 1 и 3 предписания от 26.04.2017 № 35 не были выполнены заявителем, и, соответственно, он обоснованно привлечен к административной ответственности. С отзывом были представлены материалы дела об административном правонарушении.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены судом о принятии заявления к производству, возбуждении производства по делу и рассмотрении дела в порядке упрощенного производства (т.1, л.д.156-157).

13 ноября 2017 года судом принята резолютивная часть решения (т.1, л.д.159), которая размещена на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» 14 ноября 2017 года (т.2, л.д.1-2).

В срок, установленный частью 2 статьи 229 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), заявитель направил в суд заявление о составлении мотивированного решения (т.2, л.д.3-4).

Исследовав материалы дела, суд установил следующие обстоятельства.

Министерство зарегистрировано в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственным регистрационным номером <***> (т.1, л.д.30-31).

Должностными лицами Территориального органа Росздравнадзора по РК на основании распоряжения (приказа) временно исполняющего обязанности руководителя от 10.07.2017 № 109-пр (т.1, л.д.52-53) проведена внеплановая выездная проверка в отношении Министерства на предмет исполнения им требований ранее выданного предписания от 26.04.2017 № 35 (т.1, л.д.46), которым Министерству предписывалось, в том числе:

обеспечить эффективный контроль и координацию мероприятий по строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра в г. Петрозаводске – постоянно до получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (пункт 1);

принять меры по контролю за исполнением Сетевого графика выполнения работ по строительству перинатального центра в г. Петрозаводске, утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 09.04.2015 № 118-П, а также исполнения плана-графика, согласованного ГК «Ростех», ООО «РТ-СоцСтрой» и Министерством в соответствии с поручением первого заместителя Главы Республики Карелия ФИО1 от 17.02.2017, – в сроки, установленные Сетевым графиком и планом-графиком производства работ по объекту «Перинатальный центр по адресу: <...> мощностью 130 коек» (пункт 3).

Из предписания следовало, что выявленные нарушения должны быть устранены в указанные сроки, а информацию об исполнении предписания с приложением документов, подтверждающих устранение нарушений, необходимо представить в Территориальный орган Росздравнадзора по РК в срок до 03 июля 2017 года.

В ходе проверки установлены факты неисполнения пунктов 1 и 3 указанного предписания, что было зафиксировано в акте проверки от 04.08.2017 № 113 (т.1, л.д.57-60).

Уведомлениями от 02.08.2017 и 04.08.2017 Министр и Министерство извещены о том, что составление протокола об административном правонарушении состоится 04 августа 2017 года в 11 час. 00 мин. (т.1, л.д.99-с оборотом).

03 августа 2017 года в административный орган поступило письмо Министра от 03.08.2017 № 9002/01.2-07/МСЖКХиЭ о невозможности обеспечить явку представителя и направлении материалов административного дела по почте (т.1, л.д.100).

На основании материалов проверки ведущим специалистом-экспертом отдела организации контроля и надзора в сфере предоставления медицинских услуг Территориального органа Росздравнадзора по РК ФИО2 без участия представителя Министерства составлен протокол № 65/27 об административном правонарушении от 04.08.2017 (т.1, л.д.101-104).

18 августа 2017 года руководителем Территориального органа Росздравнадзора по РК ФИО3 с участием представителей Министерства ФИО4 и ФИО5, действовавших по доверенностям от 14.08.2017 (т.1, л.д.109 с оборотом) в отношении Министерства вынесено постановление (резолютивная часть) по делу об административном правонарушении № 27, которым Министерство привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 21 статьи 19.5 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 30 000 рублей. Полный текст постановления составлен 21 августа 2017 года (т.1, л.д.9-16, 110-113).

Постановление о назначении административного наказания получено 12 сентября 2017 года (т.1, л.д.8).

Не согласившись с данным постановлением, заявитель в установленный частью 2 статьи 208 АПК РФ срок – 22 сентября 2017 года (т.1, л.д.4) – обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 1 статьи 28.3 КоАП РФ установлено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

Согласно статье 23.81 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 21 статьи 19.5 КоАП РФ, рассматривают федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, его территориальные органы. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени указанных органов, вправе руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, их заместители.

Пунктами 1 и 4 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 323, предусмотрено, что Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор) непосредственно и через свои территориальные органы осуществляет контроль и надзор за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в сфере здравоохранения.

В Перечень должностных лиц Росздравнадзора и его территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержденный приказом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения от 10.10.2005 № 2220-Пр/05, входят должностные лица Управлений Росздравнадзора по субъектам Российской Федерации, уполномоченные проводить мероприятия по контролю. Согласно распоряжению (приказу) от 10.07.2017 № 109-пр ведущий специалист-эксперт отдела организации контроля и надзора в сфере предоставления медицинских услуг Территориального органа Росздравнадзора по РК ФИО2 являлась таким должностным лицом (т.1, л.д.52).

Таким образом, процессуальные документы составлены уполномоченными лицами.

Анализ административного производства свидетельствовал о соблюдении административным органом срока давности привлечения заявителя к административной ответственности.

Суд установил, что распоряжение (приказ) от 10.07.2017 № 109-пр вручено Министерству 10 июля 2017 года (т.1, л.д.54), то есть заблаговременно до начала проверки (13 июля 2017 года); о времени и месте проведения процессуальных действий привлекаемое лицо извещалось надлежащим образом, однако явку для участия в составлении протокола об административном правонарушении не обеспечило.

Оценив доводы сторон по существу спора, суд пришел к следующим выводам.

Частью 21 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания, решения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, его территориального органа, в виде административного штрафа, налагаемого на юридических лиц в размере от 30 000 до 50 000 рублей.

Объективной стороной указанного правонарушения является неисполнение в установленный срок законного предписания, вынесенного уполномоченным органом.

Учитывая диспозицию части 21 статьи 19.5 КоАП РФ, суд должен установить факт законности выданного заявителю предписания Территориального органа Росздравнадзора по РК, за неисполнение которого заявитель был привлечен к административной ответственности, предусмотренной данной нормой.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.12.2013 № 2302-р утверждена Программа развития перинатальных центров в Российской Федерации (далее – Программа), целями которой являются обеспечение доступности и качества медицинской помощи матерям и детям, снижение материнской и младенческой смертности, а одной из задач – строительство региональных перинатальных центров. Контроль за реализацией мероприятий Программы осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения.

На основании пункта 1 Положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, утвержденного приказом Минздрава России от 13.12.2012 № 1040н, Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения осуществляет функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

13 февраля 2014 года заключено Соглашение Правительства Республики Карелия с Министерством здравоохранения Российской Федерации и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования о финансовом обеспечении региональной программы модернизации здравоохранения Республики Карелия (в части мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра) (размещено на сайте Министерства здравоохранения Республики Карелия по адресу в сети Интернет: http://mzsocial-rk.ru/zdravooxranenie/modernzd/pm_dok.html, вкладка «Соглашения»).

Предметом настоящего Соглашения являются условия реализации Программы модернизации здравоохранения Республики Карелия на 2011-2016 годы, утвержденной распоряжением Правительства Республики Карелия от 28.03.2011 № 124р-П (в редакции от 07.02.2014), в части мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра на 130 коек в г. Петрозаводске и финансового обеспечения указанных мероприятий в 2014-2016 годах.

Контроль за реализацией мероприятий Программы модернизации здравоохранения Республики Карелия, в том числе за достижением целевых значений показателей и индикаторов реализации мероприятий, осуществляет Министерство здравоохранения Российской Федерации (пункт 2 Соглашения от 13.02.2014).

Согласно пунктам 4.1, 4.11 и 4.14 Соглашения от 13.02.2014 субъект Российской Федерации обеспечивает финансовое обеспечения расходных обязательств в размере 2 466 043,6 тыс. рублей; проведение проектных и изыскательских работ за счет средств бюджета Республики Карелия; завершение мероприятий по вводу в эксплуатацию перинатального центра до 01 октября 2016 года.

Распоряжением Президента Российской Федерации от 04.03.2014 № 46-рп функции заказчика по строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра в субъекте возложены на Государственную корпорацию по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии» (ГК «Ростех»).

16 мая 2014 года между Правительством Республики Карелия (Правительство) и ГК «Ростех» (заказчик) подписано Соглашение № РТ/1439-8774, которое по пункту 1.1 определяет порядок реализации совместных мероприятий по проведению инженерных изысканий, проектированию (корректировке проектной документации), строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра в Республике Карелия по адресу: <...> мощностью 130 коек (далее – Центр) в рамках Программы модернизации здравоохранения Республики Карелия на 2011-2016 годы, оснащению Центра оборудованием в соответствии с проектной документацией, разработанной с учетом требований Министерства здравоохранения Российской Федерации (размещено на сайте Министерства здравоохранения Республики Карелия по адресу в сети Интернет: http://mzsocial-rk.ru/zdravooxranenie/modernzd/pm_dok.html, вкладка «Соглашения»).

Согласно подпункту 4.1.1 Соглашения № РТ/1439-8774 Правительство в целях реализации Соглашения осуществляет контроль за ходом выполнения работ и направляет своих представителей для участия в комиссионной приемке Центра.

В соответствии с подпунктом 4.2.1 Соглашения № РТ/1439-8774 заказчик в целях реализации Соглашения обеспечивает: проектирование (корректировку проектной документации) на стадии создания проекта и рабочей документации; выполнение технических условий региональных служб по подключению Центра к сетям инженерно-технического обеспечения; получение положительного заключения государственной экспертизы; получение разрешения на строительство; строительство Центра; оснащение Центра оборудованием, мебелью и инвентарем; проведение пусконаладочных работ; инструктаж персонала; ввод центра в эксплуатацию. Заказчик вправе привлекать третьих лиц для непосредственного выполнения работ, предусмотренных подпунктом 4.2.1 настоящего Соглашения (подпункт 4.2.4 Соглашения № РТ/1439-8774).

27 ноября 2014 года между Правительством Республики Карелия (Правительство) и ГК «Ростех» (корпорация) подписано Соглашение № РТ/1447-10163 о предоставлении ГК «Ростех» субсидии из бюджета Республики Карелия на проведение инженерных изысканий, проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в Республике Карелия в рамках реализации мероприятий Программы модернизации здравоохранения Республики Карелия на 2011-2016 годы (т.1, л.д.17-25).

Распоряжением Правительства Республики Карелия от 27.11.2014 № 740р-П (т.1, л.д.26) Министерство определено органом исполнительной власти Республики Карелия, уполномоченным на выполнение указанного Соглашения. Контроль за выполнением Соглашения возложен на указанное лицо и Министерство здравоохранения и социального развития Республики Карелия.

За счет средств бюджета Республики Карелия, передаваемых ГК «Ростех» в виде субсидии, осуществляется, в том числе: мероприятия по вводу Центра в эксплуатацию, проведение строительно-монтажных работ по строительству Центра (пункт 3.2 Соглашения № РТ/1447-10163 ).

В соответствии с пунктом 4.2 Соглашения № РТ/1447-10163 ГК «Ростех» обязуется: представить в Правительство заявку на предоставление субсидии с приложением копий заключенных корпорацией контрактов на выполнение работ (оказание услуг), счетов (счетов-фактур), справок о стоимости выполненных работ и затрат (КС-3), актов о приемке выполненных работ (КС-2); направить в установленном порядке полученные денежные средства на реализацию мероприятий, предусмотренных условиями Соглашения; обеспечить реализацию мероприятий в соответствии с законодательством; обеспечить ввод центра в эксплуатацию до 31 мая 2016 года.

Пунктом 5.1 Соглашения № РТ/1447-10163 предусмотрено, что Правительство и уполномоченные органы государственного финансового контроля вправе проводить проверки соблюдения ГК «Ростех» условий предоставления субсидии в соответствии с законодательством, а корпорация обязана предоставлять указанным лицам по их требованию необходимые документы, относящиеся к предмету соглашения.

В пункте 6.1 Соглашения № РТ/1447-10163 установлено, что стороны несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по Соглашению в соответствии с законодательством Российской Федерации; пунктами 6.2-6.4 – определено, что при нецелевом использовании денежных средств корпорация обязана возвратить субсидию на лицевой счет уполномоченного органа в добровольном порядке, а при неосуществлении возврата субсидии – уполномоченный орган принимает меры по ее возврату в судебном порядке.

Распоряжение Правительства Республики Карелия от 28.03.2011 № 124р-П, которым была утверждена Программа модернизации здравоохранения Республики Карелия на 2011-2016 годы, утратило силу в связи с изданием постановления Правительства Республики Карелия от 09.04.2015 № 118-П, которым утверждена государственная программа Республики Карелия «Развитие здравоохранения в Республике Карелия на 2014-2020 годы» (далее – Государственная программа) вместе с подпрограммой 11 «Модернизация здравоохранения Республики Карелия на 2014-2017 годы».

Ответственным исполнителем Государственной программы определено Министерство здравоохранения Республики Карелия.

Паспортом подпрограммы 11 «Модернизация здравоохранения в Республике Карелия на 2014-2017 годы» установлены:

уполномоченные органы исполнительной власти Республики Карелия: Министерство здравоохранения Республики Карелия и Министерство строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия;

срок реализации Подпрограммы: 2014-2107 годы;

мероприятие Подпрограммы: проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в <...> годы.

Подпрограммой утвержден сетевой график выполнения работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра (далее – Сетевой график).

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.12.2016 № 2890-р в распоряжение Правительства Российской Федерации от 09.12.2013 № 2302-р «Об утверждении Программы развития перинатальных центров в Российской Федерации» внесены изменения, вступившие в силу с 01 января 2017 года, которыми предусмотрено, что реализация Программы осуществляется в 2013-2017 годах в 3 этапа:

I этап (ноябрь 2013 г. – июль 2014 г.) – организационный (разработка технического задания, проектной документации, выбор подрядчика, разработка программы подготовки и переподготовки медицинского персонала);

II этап (август 2014 г. – июль 2017 г.) – строительство перинатальных центров, реализация программы подготовки и переподготовки медицинских кадров;

III этап (август – декабрь 2017 г.) – ввод в эксплуатацию перинатальных центров и получение лицензии на осуществление медицинской деятельности в перинатальных центрах.

Исходя из раздела IV Программы, реализация мероприятий Программы осуществляется в соответствии с утвержденным сетевым графиком.

С учетом измененных сроков реализации Программы, постановлением Правительства Республики Карелия от 28.03.2017 № 105-П внесены изменения в Сетевой график в части установления срока получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию – сентябрь 2017 года, срока получения лицензии на медицинскую деятельность – октябрь-декабрь 2017 года.

Из акта проверки от 04.08.2017 № 113 (т.1, л.д.57-60) следовало, что на проведение работ по строительству, оснащению и вводу в эксплуатацию перинатального центра между ГК «Ростех» и ООО «РТ-СоцСтрой» заключен договор подряда. Также ГК «Ростех» заключены договоры на осуществление авторского надзора за строительством перинатальных центров от 19.04.2017 № РТ/1747-15651 (т.1, л.д.73-77) и на оказание услуг по проведению строительного контроля при строительстве, вводе в эксплуатацию оснащении оборудованием перинатальных центров от 20.04.2017 № РТ/1747-15615 (т.1, л.д.66об.-72).

С целью ввода перинатального центра в эксплуатацию в июне 2017 года 09 декабря 2016 года генеральным подрядчиком ООО «РТ-СоцСтрой» заключен договор с закрытым акционерным обществом (далее – ЗАО) «СМУ-303» на завершение работ по строительству объекта (сведения из информации, представленной в материалы административного дела, – т.1, л.д.94-96).

Из протокола совещания по вопросу строительства перинатального центра в Республике Карелия от 30.06.2017 по состоянию на 30 июня 2017 года отставание от актуализированного сетевого графика выполнения работ составило более одного месяца (т.1, л.д.143-145).

Как следовало из материалов дела, Территориальный орган Росздравнадзора по РК, посчитав Министерство лицом, уполномоченным на реализацию Подпрограммы в части мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра в Республике Карелия, а также уполномоченным на выполнение Соглашения № РТ/1447-10163, пришел к выводу о недостаточно эффективном и неполном контроле с его стороны мероприятий по строительству перинатального центра, что привело к неоднократным срывам сроков исполнения мероприятий Государственной программы, повлекло за собой необходимость корректировок Сетевого графика строительства перинатального центра и не позволило завершить строительство объекта в установленные Государственной программой сроки. С целью устранения выявленных нарушений по результатам проведенной проверки Министерству 26 апреля 2017 года выдано предписание № 35.

На основании пункта 1 части 1 статьи 17 Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны, в частности, выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

По смыслу названной нормы предписание об устранении нарушений требований законодательства представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций. Условиями для вынесения предписания являются нарушения законодательства Российской Федерации, которые к моменту выдачи такого предписания не устранены нарушителем закона самостоятельно. Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности. Следовательно, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы.

Вместе с тем, в данном случае содержащиеся в предписании от 26.04.2017 № 35 формулировки констатировали факты невыполнения Министерством требований Государственной программы, которые сводились к несоблюдению сроков выполнения мероприятий по строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра, установленных Сетевым графиком выполнения работ и планом-графиком, согласованным ГК «Ростех», ООО «РТ-СоцСтрой» и Министерством, а также неэффективному осуществлению контроля и координации реализации указанных мероприятий.

Однако данные сведения не позволяли фактически определить перечень действий, подлежащих выполнению обязанным лицом в установленный срок; в оспариваемом предписании не содержались конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить Министерству, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленных нарушений.

Следовательно, оспариваемое предписание не отвечало принципу исполнимости, чем нарушило права и законные интересы Министерства.

Кроме того, как следовало из акта проверки от 04.08.2017 № 113 и оспариваемого предписания, факт нарушения Министерством законодательства установлен без исследования обстоятельств наличия в действиях Министерства вины при нарушении требований законодательства и мер, принятых последним с целью недопущения таких нарушений.

В письмах от 03.05.2017 № 4711/14.1-13/МСЖКХиЭ-и (т.1, л.д.47), от 03.07.2017 № № 7421/14.1-11/МСЖКХиЭ-и (т.1, л.д.27, 48) и в заявлении об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания Территориального органа Росздравнадзора по РК Министерство указало на то, что предприняло необходимые и возможные меры для выполнения Государственной программы и Подпрограммы: осуществлялся ежедневный мониторинг хода строительства, проведение еженедельных планерок на объекте, участие в еженедельных совещаниях под председательством Федерального инспектора в Республике Карелия.

В подтверждение изложенного Министерством в материалы дела представлены: приказ Министерства от 27.12.2016 № 350 «О создании постоянно действующей комиссии по контролю за ходом строительства объекта «Перинатальный центр в Республике Карелия по адресу: <...> мощностью 130 коек», в том числе за целевым и эффективным использованием средств бюджета Республики Карелия (т.1, л.д.119-120), в состав которой были включены руководители уполномоченных на реализацию Подпрограммы органов, генерального подрядчика и подрядной организации; протоколы совещаний указанной межведомственной комиссии от 12.05.2017, 16.06.2017, 30.06.2017, 11.08.2017 (т.1, л.д.121-130, 143-145, 153-155).

На совещаниях рассматривались вопросы несоблюдения сроков выполнения работ, предусмотренных сетевым графиком, в части производства внутренних работ, работ по утеплению фасада, поставки и монтажа медицинского оборудования, завершения внешней отделки и благоустройства территории, пусконаладочных работ, получения санитарно-эпидемиологического заключения на проект рентгеновского кабинета, установления лифтового оборудования, мероприятий по вводу в эксплуатацию перинатального центра, а также о необходимом финансировании, количестве рабочего персонала, инженерно-технических работников и техники.

Причинами отставания от графика производства работ послужило недостаточное финансирование выполненных работ, несостоявшиеся торги на поставку медицинского оборудования, неподписание ООО «РТ-СоцСтрой» актов выполненных работ и справок о стоимости выполненных работ в связи с наличием замечаний по предоставленному выполнению ЗАО «СМУ-303», отсутствие согласованных смет на сети электроснабжения (причина – многочисленные замены материалов и оборудования по инициативе подрядчика), несогласование подрядчиком и исполнителем стоимости материалов, недостаточность рабочего персонала.

На совещании 30 июня 2017 года установлено, что финансирование поступило в необходимом объеме, ЗАО «СМУ-303» взяло на себя обязательства по увеличению численности рабочего персонала (т.1, л.д.144); на совещании 11 августа 2017 года установлено, что для эффективного выполнения строительно-монтажных работ подрядчиком созданы поэтажные комплексные бригады с назначением старшего мастера (прораба) с ежедневным контролем объемов выполненных работ.

Министерством были подготовлены проекты писем от имени Главы Республики Карелия в адреса Председателя Правительства Российской Федерации, Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе, Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации и Министра здравоохранения Российской Федерации с просьбами о содействии в решении вопросов, препятствующих своевременному строительству объекта, в том числе несвоевременного финансирования выполненных работ (т.1, л.д.49-51, 131-135).

О проделанной работе и выполненных поручениях Министерство уведомляло органы государственной власти Республики Карелия (т.1, л.д.136-142).

В отношении генерального подрядчика – ООО «РТ-СоцСтрой» проведено 8 проверок: 5 выездных проверок качества выполненных работ, 2 проверки организационно-правового порядка, 1 финансовая проверка. Административному органу Министерством представлены: программа проведения проверок на 2017 год (т.1, л.д.79-80), материалы плановых выездных проверок и дела о привлечении ООО «РТ-СоцСтрой» к административной ответственности (т.1, л.д.81-93).

Таким образом, Министерством регулярно проводились рабочие и выездные совещания по объекту, в том числе с участием представителей ООО «РТ-СоцСтрой» и ЗАО «СМУ-303», в отношении генерального подрядчика проводились проверки и принимались меры административного реагирования, велась переписка с уполномоченными на реализацию Государственной программы лицами.

Следовательно, Министерство принимало все возможные меры в целях выполнения мероприятий Государственной программы и завершения строительства перинатального центра в установленные сроки. Тот факт, что объект не был введен в эксплуатацию на момент проверки, не свидетельствовал об отсутствии контроля выполнения Соглашения № РТ/1447-10163 со стороны Министерства.

Поскольку названная документация представлялась Министерством в ходе проверки и имелась у Территориального органа Росздравнадзора по РК, то суд пришел к выводу, что в ходе проведения проверки не были в полном объеме исследованы все обстоятельства по выполнению функций контроля со стороны Министерства. Административным органом не дана оценка действиям Министерства по проведению указанных совещаний, установлению сроков по устранению замечаний, выполнению необходимых мероприятий для обеспечения и финансирования строительства перинатального центра, проведению проверок генерального подрядчика.

В связи с тем, что уполномоченный орган при вынесении предписания не вправе возлагать на юридическое лицо дополнительные обязанности, не предусмотренные законом, то требования предписания должны соответствовать установленным в результате проверки нарушениям, принципам правовой определенности и исполнимости.

Согласно разъяснениям, приведенным в постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 07.07.2014 № 18-АД14-23, содержание предписания контролирующего органа предполагает указание на нарушенную норму закона, четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

В пункте 1 оспариваемого предписания Министерству предложено обеспечить эффективный контроль и координацию мероприятий по строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра.

Поскольку Приложением 3 Подпрограммы 11 предусмотрено, что Министерство является ответственным исполнителем финансового обеспечения реализации Государственной программы за счет средств бюджета Республики Карелия (по остальным мероприятиям Подпрограммы Министерство являлось участником), то контроль и координацию мероприятий Подпрограммы Министерство должно было осуществлять в рамках указанных полномочий.

В пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее – постановление Пленума ВАС РФ № 23) разъяснено, что при рассмотрении дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.

Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В статье 158 БК РФ перечислены основные полномочия главного распорядителя бюджетных средств. При этом названной нормой не предусмотрено осуществление главным распорядителем бюджетных средств контроля за соблюдением сроков строительства и ввода в эксплуатацию, а также осуществление контроля за соблюдением сроков поставки оборудования, и иных мероприятий, связанных со строительством объекта, на который главным распорядителем перечисляются бюджетные средства.

По Соглашениям № РТ/1439-8774 и № РТ/1447-10163 денежные средства из республиканского бюджета и средства Федерального Фонда обязательного медицинского страхования предоставляются ГК «Ростех». При этом акт проверки от 04.08.2017 № 113 и материалы проверки не содержали сведений о фактах неэффективного использования бюджетных средств со стороны Министерства, в частности, использование излишнего количества материалов, отражение объемов работ, фактически не выполнявшихся; завышение стоимости материалов и работ в результате неверного применения расценок (завышение нормативов и расценок по материалам и работам); неэффективное использование бюджетных средств, выразившееся в отсутствии подтверждения стоимости накладными материалов, указанных в актах выполненных работ и т.п.

Информация Министерства о перечислении средств субсидии на строительство объекта в соответствии с Соглашением № РТ/1447-10163 (т.1, л.д.78) административным органом не опровергнута.

Суд установил, что Территориальный орган Росздравнадзора по РК доказательств неэффективного использования Министерством бюджетных средств в порядке, предусмотренном абзацем 4 пункта 23 постановления Пленума ВАС РФ № 23, в материалы дела не представил.

С учетом недоказанности административным органом нарушения Министерством своих обязанностей в рамках Соглашения № РТ/1447-10163, в частности пункта 6.1 Соглашения, а также в части контроля за его выполнением, суд посчитал, что Министерство предприняло необходимые и возможные меры для выполнения своих обязанностей, предусмотренных Государственной программой и Подпрограммой. Вместе с тем, строительство объекта, поставка и монтаж медицинского оборудования, приведение рабочей, сметной документации с проектной документацией, корректировка календарного графика работ, ведение авторского надзора и иные работы осуществлялись третьими лицами. Выполнение названных мероприятий затягивалось в результате недостаточных действий (бездействия) данных лиц.

Кроме того, из материалов дела усматривалось, что оспариваемое предписание от 26.04.2017 № 35 обязывало Министерство устранить нарушения в срок до 03 июля 2017 года.

В данном случае, установление Министерству названного срока для устранения нарушений являлось неправомерным, поскольку одностороннее исполнение спорного предписания в установленный в нем срок было невозможным.

При этом административный орган не представил доказательств наличия объективной возможности исполнения Министерством указанных в нем мероприятий в установленный срок, с учетом того, что до настоящего времени строительство объекта не завершено, Сетевой график выполнения работ актуализирован, сроки по графику производства работ по объекту продлены (т.1, л.д.82об.-83).

При таких обстоятельствах, суд не усмотрел в действиях заявителя нарушений действующего законодательства и, соответственно, оснований для выдачи Министерству предписания от 26.04.2017 № 35.

На основании части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Согласно статье 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (часть 1). Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2).

В соответствии со статьей 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

Статьей 26.1 КоАП РФ к обстоятельствам, подлежащим обязательному выяснению (доказыванию) по делу об административном правонарушении, отнесены наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении правонарушения, лицо, совершившее противоправные действия (бездействия).

При этом согласно части 4 статьи 1.5 КоАП РФ неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

По делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение (часть 4 статьи 210 АПК РФ).

Из системного толкования приведенных выше норм, определяющих общие предпосылки и условия привлечения к административной ответственности, следовало, что вывод административного органа о совершении лицом административного правонарушения должен базироваться на доказательствах, объективно и безусловно подтверждающих факт совершения соответствующим лицом вменяемого ему в вину правонарушения, то есть его прямую причастность и виновность к выявленным противозаконным деяниям.

Однако в оспариваемом постановлении административного органа не содержатся безусловные доказательные характеристики всей совокупности элементов состава вмененного административного правонарушения применительно к заявителю.

В пункте 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» разъяснено следующее, существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в части 2 статьи 28.2 КоАП РФ, в частности, события правонарушения, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении. Несущественными являются такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу.

Исходя из положений статей 26.1 и 29.10 КоАП РФ, виновность лица в совершении административного правонарушения относится к числу обстоятельств, которые следует выяснять при рассмотрении административного дела и указывать в принимаемом постановлении, а также постановление должно содержать мотивированное решение, в частности, о привлечении к административной ответственности.

Как разъяснено в пунктах 10.1 и 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» обстоятельства, установленные при рассмотрении дела на основе имеющихся доказательств, отражаются в постановлении по делу об административном правонарушении.

Оценив законность оспариваемого постановления о назначении Министерству наказания по части 21 статьи 19.5 КоАП РФ, суд посчитал, что в настоящем деле административным органом не исследованы все имеющие существенное значение для дела обстоятельства, необходимыми и достаточными доказательствами не доказано наличие виновного противоправного поведения Министерства, а также события вмененного ему оспариваемым постановлением административного правонарушения.

В силу пунктов 1 и 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие события и состава административного правонарушения – обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.

С учетом изложенного, требование заявителя об отмене постановления по делу об административном правонарушении № 27 от 21.08.2017 подлежало удовлетворению.

Поскольку настоящее мотивированное решение изготовлено судом по заявлению стороны, то решение по настоящему делу вступает в законную силу и срок на его обжалование исчисляется со дня принятия решения в полном объеме.

Руководствуясь статьями 167-170, 211, 229 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 37 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18.04.2017 № 10 «О некоторых вопросах применения судами положений Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации об упрощенном производстве», арбитражный суд

РЕШИЛ:

1. Заявленное Министерством строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия требование удовлетворить полностью. Признать незаконным и отменить вынесенное в городе Петрозаводске руководителем Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Карелия ФИО3 постановление по делу об административном правонарушении № 27 от 21.08.2017 о назначении Министерству строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия (основной государственный регистрационный номер <***>, ИНН <***>, место нахождения: 185035, <...>) административного наказания по части 21 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 30 000 рублей.

2. Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в срок, не превышающий десяти дней со дня его принятия, а в случае составления мотивированного решения арбитражного суда по заявлению лица, участвующего в деле, – со дня принятия решения в полном объеме, в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд (191015, <...>) через Арбитражный суд Республики Карелия.

Судья

А.С. Свидская