Решение от 18 сентября 2018 г. по делу № А50-20269/2018

Арбитражный суд Пермского края

Екатерининская, дом 177, Пермь, 614068, www.perm.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

19 сентября 2018 года                                                     Дело № А50-20269/2018

Резолютивная часть решения оглашена 12 сентября 2018 года.

Полный текст решения изготовлен 19 сентября 2018 года.

Арбитражный суд Пермского края в составе судьи Вавиловой Н.В.,  при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению Администрации города Перми (ОГРН <***>, ИНН <***>), Пермского муниципального унитарного предприятия «Ритуальные услуги» (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (Пермскому УФАС России, ОГРН <***>, ИНН <***>)

об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) антимонопольных органов,

при участии лиц:

от заявителей:

Администрации города Перми – ФИО2, предъявлено служебное удостоверение, доверенность от 26.12.2017;

ПМУП «Ритуальные услуги» – ФИО3, предъявлен паспорт, доверенность от 30.03.2018;

от ответчика – ФИО4, предъявлено служебное удостоверение, доверенность от 08.09.2017, ФИО5, предъявлено служебное удостоверение, доверенность от 23.05.2018,

У С Т А Н О В И Л:

Администрация города Перми (далее по тексту – администрация),  Пермское муниципальное унитарное предприятие «Ритуальные услуги»  (далее – ПМУП «Ритуальные услуги», предприятие) обратились в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решения и предписаний Пермского УФАС России от 16.05.2018, вынесенных по делу           № 044-18-а.

Заявители просят признать недействительными оспариваемые решение и предписания в части признания в действиях администрации и предприятия факта нарушения ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), выразившегося в фактическом наделении хозяйствующего субъекта - ПМУП «Ритуальные услуги» функциями органа местного самоуправления по учету захоронений и ведению архива в сфере похоронного дела, что приводит или может привести к ограничению конкуренции на соответствующем рынке оказания услуг.

Оспаривая решение, заявители считают, что факт нарушения ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции не доказан, поскольку определение полномочий ПМУП «Ритуальные услуги» вести учет и архивацию учетных данных по захоронениям не свидетельствует о передаче органом местного самоуправления своих функций хозяйствующему субъекту, поскольку данному субъекту обязанность вести архивное дело не передавалось. Указывают, что пунктом 1 Постановления администрации города Перми от 09.12.2004 № 3691 «О мерах по реализации решения Пермской городской Думы от 23.09.2003  № 112 «Об утверждении Положения о порядке оказания услуг по погребению и эксплуатации кладбищ на территории города Перми» (далее - постановление № 3691) указанными функциями службы по вопросам похоронного дела было наделено муниципальное унитарное предприятие «Ритуальные услуги», кроме того, законность постановления № 3691 установлена, вступившим в законную силу решением Ленинского районного суда города Перми по делу № 2-3468/10 от 09.08.2010.

По мнению заявителей, антимонопольным органом также не доказано, что определение полномочий ПМУП «Ритуальные услуги» вести учет и архивацию учетных данных по захоронениям противоречит действующему законодательству и требует внесения соответствующих изменений, о чем указано в оспариваемом предписании Пермского УФАС.

Пермское УФАС России против требований заявителя возражало по основаниям, изложенным в письменном отзыве. В судебном заседании представитель антимонопольного органа пояснил, что, принимая оспариваемое решение и предписания, Комиссия Пермского УФАС России пришла к выводу, что наделение хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления, путем определения его городской специализированной службой по вопросам похоронного дела, в соответствии с которыми предприятие получило возможность осуществлять деятельность в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений, является нарушением Закона о защите конкуренции и противоречит нормам Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Федеральный закон № 8-ФЗ, Закон о погребении), а также создает либо может создавать преимущественные условия для деятельности данного хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг. В подтверждение своих доводов, указывает на наличие судебной практики по указанным выше обстоятельствам.

Изучив материалы дела, выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, арбитражный суд первой инстанции установил следующее.

В Пермское УФАС обратилась ФИО6 с заявлением, содержащим сведения о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях Администрации г. Перми, ПМУП «Ритуальные услуги» при осуществлении последним функций специализированной службы по вопросам похоронного дела.

При рассмотрении дела антимонопольный орган пришел к выводам, что выступая в роли специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории г. Перми, ПМУП «Ритуальные услуги» в том числе осуществляет функции по регистрации и учету произведенных захоронений на муниципальных кладбищах г. Перми, оформлению связанных с этим документов, ведению муниципального архива данных по захоронениям, а также осуществляет функции контрольного характера в форме контроля за выполнением санитарных норм и требований при захоронениях и исполнением Закона о погребении, тем самым нарушает установленный ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции антимонопольный запрет, а также создает либо может создавать преимущественные условия для деятельности данного хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг.

16.05.2018 комиссией УФАС приняты оспариваемые решение (резолютивная часть оглашена 27.04.2018) и предписания по делу                             № 044-18-а. В соответствии с пунктом 2 резолютивной части решения в действиях заявителей установлено нарушение ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в фактическом наделении хозяйствующего субъекта - ПМУП «Ритуальные услуги» функциями органа местного самоуправления по учету захоронений и ведению архива а сфере похоронного дела, что приводит или может привести к ограничению конкуренции на соответствующем рынке оказания услуг.

В соответствии с предписанием (исх.№05313/2-18) Администрации предлагалось в срок до 01.07.2018 принять меры по прекращению нарушения, путем принятия исчерпывающих мер, направленных на прекращение фактического наделения предприятия функциями и правами органа местного самоуправления по учету захоронений, ведению архивного дела, в том числе путем внесения изменений в Постановление Администрации г. Перми от 09.12.2014 № 3691  «О мерах по реализации решения Пермской городской Думы от 23.09.2003  № 112 «Об утверждении Положения об организации похоронного дела и порядке деятельности муниципальных кладбищ на территории города Перми».

 В соответствии с предписанием (исх.№05313/1-18) ПМУП «Ритуальные услуги» предлагалось в срок до 01.07.2018 принять меры по прекращению нарушения, путем принятия исчерпывающих мер, направленных на прекращение совмещения предприятием функций хозяйствующего субъекта и функций органа местного самоуправления по учету захоронений, ведению архивного дела, а также иных функций контрольного характера за выполнением санитарных норм и требований при захоронениях и исполнением Закона о погребении.

Посчитав принятое решение и выданные на его основании предписания незаконными, Администрация и ПМУП «Ритуальные услуги» обратились в арбитражный суд в порядке гл. 24 АПК РФ с вышеуказанными заявлениями.

Из системного толкования части 1 статьи 198, статьей 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту в силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ возложено на орган или лицо, принявший данный акт.

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», Федеральным законом от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».

На основании пункта 23 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003  № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

На основании п. 2 ст. 25 Федерального закона № 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В силу положений ст. 29 Федерального закона № 8-ФЗ органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Таким образом, к полномочиям органов местного самоуправления приведенными нормами Федерального закона «О погребении и похоронном деле» отнесены организация похоронного дела, создание специализированных служб по вопросам похоронного дела и определение порядка деятельности этих служб, а непосредственное оказание услуг по погребению отнесено к функциям таких специализированных служб.

Постановлением администрации города Перми от 09.12.2004 № 3691 «О мерах по реализации решения Пермской городской Думы от 23.09.2003  № 112 «Об утверждении Положения о порядке оказания услуг по погребению и эксплуатации кладбищ на территории города Перми» утверждены Общие требования по предоставлению услуг по погребению и порядок работы муниципальных кладбищ в городе Перми. В абзаце 5 пункта 1 Общих требований предусмотрено, что специализированная служба по вопросам похоронного дела - Пермское муниципальное унитарное предприятие «Ритуальные услуги» - обязано обеспечивать строгий учет произведенных захоронений, а также архивацию учетных данных.

Как следует из материалов дела, при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства № 044-18-а Пермским УФАС в действиях заявителей установлено нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в фактическом наделении хозяйствующего субъекта - ПМУП «Ритуальные услуги» функциями органа местного самоуправления по учету захоронений и ведению архива в сфере похоронного дела.

В силу ч. 3 ст. 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Ленинским районным судом рассмотрено дело № 2-3468/10 по заявлению прокурора города Перми о признании недействующим и не подлежащим применению в части постановление администрации города Перми от 09.12.2004 № 3691 «О мерах по реализации решения Пермской городской Думы от 23.09.2003                 № 112 «Об утверждении Положения о порядке оказания услуг по погребению и эксплуатации кладбищ на территории города Перми».

Судебным актом по указанному делу установлено, что оказание услуг по погребению осуществляется на территории города Перми специализированной организацией, созданной органом местного самоуправления - ПМУП «Ритуальные услуги», в связи с чем учет произведенных захоронений и последующее архивирование утих данных правомерно возложены, согласно абзацу 5 пункта 1 Общих требований по предоставлению услуг по погребению и порядка работы муниципальных кладбищ в городе Перми, утвержденных постановлением № 3691, на ПМУП «Ритуальные услуги», как специализированную службу по вопросам похоронного дела. 

При этом суд пришел к выводу, что учет произведенных захоронений и архивация этих сведений не могут относиться непосредственно к содержанию мест захоронения, а также к санитарным или экологическим требованиям и правилам содержания мест погребения.

Вместе с тем, судом признаны несостоятельными доводы о нарушении статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» при возложении на предприятие обязанности по учету захоронений и архивации учетных данных, так как учет произведенных захоронений и архивация учетных данных о произведенных захоронениях, не относятся непосредственно к функциям органов местного самоуправления по содержанию мест захоронения, и эти вопросы не могут быть отнесены к функциям этих органов местного самоуправления по формированию и содержанию муниципального архива, но в полномочия органов местного самоуправления входит определение порядка деятельности к специализированной службы по вопросам похоронного дела (ПМУП «Ритуальные услуги»), то определение органом местного самоуправления (администрацией города Перми) порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела (ПМУП «Ритуальные услуги») путем строгого учета произведенных захоронений с архивацией этих данных, нормам Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», пункту 22 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не противоречит. При этом определение полномочий предприятия в соответствии с абзацем 5 пункта 1 Общих требований вести учет произведенных захоронений и архивировать эти учетные данные не свидетельствует о передаче органом местного самоуправления своих функций этому хозяйствующему субъекту, поскольку именно к компетенции органов местного самоуправления отнесен вопрос определения порядка деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела.

Таким образом, суд пришел к выводу о том, что данные обстоятельства применительно к части 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса РФ имеют преюдициальное значение для рассмотрения настоящего дела и свидетельствуют об ошибочности позиции антимонопольного органа, изложенной в оспариваемом решении.

Довод антимонопольного органа о создании преимущественных условий для деятельности предприятия по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг, суд находит несостоятельным, поскольку как следует из представленной ПМУП «Ритуальные услуги» информации об имеющейся статистике по захоронениям, оно занимает в общей доле рынка услуг по организации похорон порядка 10% с учетом захоронений биоостанков, невостребованных, неизвестных умерших (захоронение которых осуществляется ПМУП «Ритуальные услуги» как победителем конкурентной закупочной процедуры) и захоронений по гарантированному перечню, произведенных предприятием как специализированной службой.

Указанное свидетельствует о том, что ведение учета производимых захоронений со стороны ПМУП «Ритуальные услуги» никоим образом не влияет на конкурентное состояние рынка ритуальных услуг, не создает для него каких-либо необоснованных преимуществ и не влечет за собой ограничение конкуренции либо распределение услуг на рынке преимущественно указанному лицу.

Соответственно, оснований для вывода о наличии объективных свидетельств ограничения на товарном рынке либо создания необоснованных преимуществ, влекущих выгоду для одного хозяйствующего субъекта, не имеется, доказательств обратного Пермским УФАС не представлено.

Относительно доводов о наличии судебной практики, подтверждающей выводы антимонопольного органа в оспариваемом решении, суд отмечает, что она не относится к делу, поскольку в приведенных делах ситуации не аналогичны рассматриваемой.

В соответствии с ч. 2  ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, требования заявления следует удовлетворить, оспариваемые ненормативные правовые акты - признать недействительными.

В соответствии со ст. 110 АПК РФ и ст. 333.21 НК РФ в связи с удовлетворением заявления судебные расходы относятся на ответчика.

Руководствуясь статьями 110, 112, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края

Р Е Ш И Л:

заявленные требования Администрации города Перми удовлетворить.

Заявленные требования Пермского муниципального унитарного предприятия «Ритуальные услуги» удовлетворить.

Признать недействительными решение и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 044-18-а от 16.05.2018 (исх. 16.05.2018 №05313-18, №05313/1-18, №05313/2-18) как несоответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите

конкуренции», Федеральному закону от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,

Федеральному закону от 12.01.1996 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле».

Обязать антимонопольный орган устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителей.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ОГРН <***>, ИНН <***>) в пользу Пермского муниципального унитарного предприятия «Ритуальные услуги» (ОГРН <***>, ИНН <***>) государственную пошлину в сумме 3000 руб.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его изготовления в полном объеме через Арбитражный суд Пермского края.


Судья                                                                                        Н.В. Вавилова