Решение от 28 октября 2022 г. по делу № А53-27244/2022

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ


Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е


г. Ростов-на-Дону

«28» октября 2022 г.Дело № А53-27244/22


Резолютивная часть решения объявлена «24» октября 2022 г.

Полный текст решения изготовлен «28» октября 2022 г.


Арбитражный суд Ростовской области в составе судьи Паутовой Л.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению администрации Ремонтненского района Ростовской области ИНН <***>, ОГРН <***>

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

об оспаривании ненормативного правового акта (предупреждения №15938/04 от 28.06.2022)

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, ФИО2


при участии:

от заявителя: представитель ФИО3 (доверенность от 25.03.2022), после перерыва не явился

от антимонопольного органа: представитель ФИО4 (доверенность от 09.03.2022)

от третьего лица: не явился

установил:

администрация Ремонтнеского района Ростовской области (далее – администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее – УФАС по РО, антимонопольный орган) о признании незаконным предупреждения от 28.06.2022 №15938/04, в соответствии с которым в действиях администрации, выразившихся в не опубликовании в сети «Интернет» в установленном статьей 39.18 Земельного кодекса РФ порядке извещения о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 61:32:0600002:4675, площадью 2737511 кв.м. и, соответственно, не обеспечении возможности поступления заявлений от иных заинтересованных лиц, содержатся признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции, Закон №135-ФЗ).

Определением от 15.08.2022 суд в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, ФИО2.

В судебном заседании представитель администрации требования поддержал в полном объеме.

Представитель УФАС по РО возражал относительно удовлетворения требований с учетом доводов, изложенных в отзыве на заявление.

ФИО2 в судебное заседание не явился, явку представителя не обеспечил, о месте и времени рассмотрения дела извещен надлежащим образом, о чем свидетельствует уведомление о вручении ему определения суда, направленного заказной корреспонденцией.

На основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в заседании суда 20.10.2022 объявлялся перерыв до 16 часов 30 минут 24.10.2022.

После перерыва судебное заседание продолжено при участии представителя антимонопольного органа. Заявитель явки представителя не обеспечил, направил возражения на отзыв УФАС по РО.

Суд рассмотрел дело в отсутствие заявителя и третьего лица в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, надлежащим образом извещенных.

Суд, исследовав материалы дела, изучив представленные в материалы дела документы и оценив их в совокупности, установил следующее.

19.05.2022 в УФАС по РО из прокуратуры Ремонтненского района Ростовской области поступила информация о передаче администрацией в аренду ФИО2 земельного участка без проведения торгов и без опубликования в сети «Интернет» информации о намерении предоставить данный участок.

Прокуратурой Ремонтненского района установлено, что ФИО2 является индивидуальным предпринимателем, видом деятельности которого является выращивание зерновых культур, разведение молочного крупного рогатого скота, овец, коз.

ФИО2 (глава хозяйства) по состоянию на 2021 г. имел 218 голов крупного рогатого скота, согласно выписке из похозяйственней книги. В связи с чем прокуратура Ремонтнетского района считает необходимым соблюдение администрацией публичности для иных хозяйствующих субъектов.

28.06.2022 УФАС по РО вынесено предупреждение, в соответствии с которым администрации необходимо прекратить вышеуказанные действия путем следующих мер в срок до 05.08.2022:

1. Отменить постановление администрации №798 от 07.12.2021;

2. Изъять земельный участок, переданный ФИО2 в аренду по договору №38 от 07.12.2021.

3. Рассмотреть заявление ФИО2 (№93-ВХ/1964 от 25.11.2021) в порядке, установленном статьей 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации.

Не согласившись с предупреждением антимонопольного органа, воспользовавшись правом на обжалование, предусмотренным статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании предупреждения недействительным.

Согласно части 1 статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для удовлетворения таких требований необходима совокупность (одновременное наличие) двух условий: несоответствие оспариваемых решения, действий (бездействия) закону (иному нормативному правовому акту) и нарушение прав (законных интересов) заявителя (ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 Кодекса).

Согласно пункту 46 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 №2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» при рассмотрении споров, связанных с оспариванием законности предупреждений, судам необходимо учитывать, что по смыслу взаимосвязанных положений частей 1 и 4 статьи 39.1, пункта 7 части 9 статьи 44 Закона предупреждение должно содержать предварительную оценку действий (бездействия) лица на предмет наличия в них нарушения антимонопольного законодательства и представлять возможность лицу самостоятельно устранить допущенные нарушения, если таковые имели место в действительности.

В предупреждении антимонопольного органа не могут устанавливаться факты нарушения антимонопольного законодательства и не может указываться на применение мер государственного принуждения.

При выдаче предупреждения антимонопольный орган согласно части 2 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ устанавливает лишь признаки нарушения антимонопольного законодательства, а не факт допущенного нарушения. Вопрос о виновности хозяйствующего субъекта в антимонопольном правонарушении при выдаче предупреждения также не исследуется.

Факт нарушения антимонопольного законодательства и вина в его совершении устанавливаются антимонопольным органом в порядке, установленном главой 9 Закона № 135-ФЗ, после возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Согласно положениям части 1 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Предупреждение выдается в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона № 135-ФЗ (часть 2 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ).

В силу части 4 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ предупреждение должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Пунктом 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, разъяснено, что судебный контроль при обжаловании предупреждения, являющегося ненормативным правовым актом, как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Учитывая изложенное, при проверке законности предупреждения в судебном порядке подлежит выявлению обстоятельство его соответствия требованиям статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ, равно как выяснение того, что предписанные к совершению действия, будучи реально исполнимыми в установленные сроки, действительно направлены на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения.

Как следует из материалов дела, спорное предупреждение от 28.06.2022 №15938/04 вынесено антимонопольным органом в связи с выявлением признаков, указывавших на нарушение Администрацией положений части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

В соответствии с части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Из документов, представленных антимонопольным органом, следует:

14.10.2021 в администрацию поступило заявление от ФИО2 о предоставлении земельного участка без проведения торгов на основании подпункта 19 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации.

25.11.2021 в газете «Рассвет» №48 опубликовано извещение о имеющимся земельном участке для предоставления гражданам в аренду для выпаса сельскохозяйственных животных.

07.12.2021 администрацией постановлением №798 принято решение о предоставлении земельного участка ФИО2

В представленных пояснениях администрация сообщила, что не размещала извещение о намерении предоставить земельный участок в сети «Интернет».

Прокуратурой Ремонтненского района установлено, что ФИО2 является индивидуальным предпринимателем видом деятельности, которого является выращивание зерновых культур, разведение молочного крупного рогатого скота, овец, коз. Согласно выписке из похозяйственней книги, ФИО2 (глава хозяйства) по состоянию на 2021 г. имел 218 голов крупного рогатого скота.

Земельным кодексом Российской Федерации предусмотрено право граждан, на заключение договора аренды земельных участков, находящихся в публичной собственности, без проведения торгов для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных (подп. 19 п. 2 статьи 39.6 ЗК РФ).

Таким образом, в качестве исключения из общего правила о предоставлении земельных участков по результатам аукциона, предусмотрена возможность предоставления в аренду земельных участков без проведения торгов гражданам (подп. 19 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ) для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества или земельных участков, расположенных за границами населенного пункта, гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, то есть, не в целях осуществления предпринимательской деятельности, а в целях обеспечения личных потребностей граждан, ведения ими личного подсобного хозяйства.

Максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, устанавливается в размере 1,0 га (10 000 кв.м), согласно ст. 8.1 Областного закона Ростовской области от 22.07.2003г. №19-ЗС «О регулировании земельных отношений в Ростовской области».

Подпункт 19 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации в системе действующего правового регулирования предусматривает исключение из общего правила о предоставлении на торгах права аренды определенных видов земельных участков. В свою очередь положение статьи 8.1 Областного закона Ростовской области от 22.07.2003 №19-ЗС «О регулировании земельных отношений в Ростовской области», принятое законодателем субъекта Российской Федерации в пределах его компетенции и в порядке реализации пункта 5 статьи 4 Федерального закона от 7 июля 2003 года № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве», устанавливает гарантии для справедливого распределения участков между гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство. Данные требования обусловлены целевым назначением указанных земельных участков, призванным удовлетворить исключительно личные потребности граждан, реализация которых не связана с ведением сельского хозяйства в значительных объемах и на больших площадях земли, характерным для коммерческой деятельности.

Соответствующий правовой подход к совокупному толкованию нормативных актов, регулирующих отношения, связанные с предоставлением земельных участков в порядке статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, сформулирован в определении Конституционного Суда РФ от 28.01.2021 №124-О.

Согласно пункту 8 статьи 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности осуществляется с учетом особенностей, установленных статьи 39.18 этого Кодекса.

Статьей 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации установлен специальный порядок предоставления земельных участков гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления своей деятельности.

В частности, в силу пункта 1 статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации в случае поступления заявления о предоставлении земельного участка для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности уполномоченный орган в срок, не превышающий тридцати дней с даты поступления заявления, обеспечивает опубликование извещения о предоставлении земельного участка для указанных целей в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов уставом поселения, городского округа, по месту нахождения земельного участка и размещает извещение на официальном сайте, а также на официальном сайте уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Требования к содержанию извещения указаны в пункте 2 статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 этой статьи граждане, крестьянские (фермерские) хозяйства, которые заинтересованы в приобретении прав на испрашиваемый земельный участок, могут подавать заявления о намерении участвовать в аукционе.

Пунктом 7 статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в случае поступления в течение тридцати дней со дня опубликования извещения заявлений иных граждан, крестьянских (фермерских) хозяйств о намерении участвовать в аукционе уполномоченный орган в недельный срок со дня поступления этих заявлений принимает решение:

1) об отказе в предоставлении земельного участка без проведения аукциона лицу, обратившемуся с заявлением о предоставлении земельного участка, и о проведении аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для целей, указанных в заявлении о предоставлении земельного участка;

2) об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка лицу, обратившемуся с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка. В этом случае уполномоченный орган обеспечивает образование испрашиваемого земельного участка или уточнение его границ и принимает решение о проведении аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для целей, указанных в заявлении о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Проанализировав положения приведенных норм, устанавливающих особенности предоставления земельных участков гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления их деятельности, антимонопольный орган пришел к выводу о том, что возможность предоставления земельного участка таким лицам без проведения торгов связана с обязательным опубликованием органом власти извещения о предоставлении участка и отсутствием заявлений о его предоставлении от иных заинтересованных лиц.

Поскольку в рассматриваемом случае после поступления заявления о предоставлении земельного участка от ФИО2 администрация не опубликовала в установленном порядке извещение о предоставлении земельного участка, не разместила его в сети «Интернет» и, соответственно, не учла и не обеспечила возможность поступления заявлений от иных заинтересованных лиц.

Для осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства земельный участок может быть предоставлен без проведения аукциона на основании предоставленного заявления при условии, что это крестьянское (фермерское) хозяйство является единственным претендентом на испрашиваемый земельный участок. При этом наличие иных лиц, заинтересованных в приобретении прав на этот земельный участок и подавших заявление о намерении участвовать в аукционе, является основанием для проведения конкурентных процедур - аукциона на право заключения договора аренды земельного участка.

Установленный земельным законодательством порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в пользование направлен на обеспечение публичных интересов. Данный порядок предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов КФХ и законных интересов граждан, закрепленному в подпункте 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

При таких обстоятельствах с учетом изложенного договор аренды земельного участка заключен с нарушением требований статей 39.14 и 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации и посягает на публичные интересы.

С учетом изложенного суд согласился с позицией антимонопольного органа об ограничении администрацией конкуренции и создании необоснованных преимуществ одним из хозяйствующих субъектов (в данном случае – ФИО2).

Суд установил, что оспариваемое предупреждение в полной мере отвечает требованиям статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ и не нарушает права и законные интересы администрации.

Вопреки доводам заявителя, указанные в оспариваемом предупреждении действия, предлагаемые для совершения, отвечают критериям исполнимости, определенности, разумности в части установления срока исполнения.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Оценив в совокупности по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все представленные в дело доказательства, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое предупреждение о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, соответствует Закону № 135-ФЗ и не нарушает права и интересы заявителя, в связи с чем заявленные администрацией требования удовлетворению не подлежат.

При вынесении решения суд учел правовую позицию, изложенную в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 02.09.2022 по делу №20-36/2022; в постановлении Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 12.08.2022 по делу А33-20815/2021; в постановлении Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 20.02.2020 по делу №А74-7282/2019.

Ссылка заявителя на судебную практику, в частности на решение Арбитражного суда Ростовской области по делу №А53-18811/2020 не может быть принята во внимание при рассмотрении настоящего дела, так как судебные акты приняты судами по конкретному делу, фактические обстоятельства которого отличны от фактических обстоятельств настоящего дела.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Заявитель от уплаты госпошлины освобожден, в связи с чем суд не рассматривает вопрос о распределении государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месяца со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Ростовской области в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения, а также в кассационном порядке в соответствии с главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


СудьяЛ.Н. Паутова