Решение от 22 декабря 2020 г. по делу № А15-2867/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН

г. Махачкала, ул. Керимова, 7

http://www.mahachkala.arbitr.ru; е-mail: info@mahachkala.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело №А15-2867/2020
22 декабря 2020 года
г. Махачкала


Резолютивная часть решения объявлена 16 декабря 2020 года.

Полный текст решения изготовлен 22 декабря 2020 года.

Арбитражный суд Республики Дагестан в составе судьи Омаровой П.М.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Халипаевым А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

администрации муниципального района "Гумбетовский район" (ОГРН <***>)

к Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан (ОГРН <***>) о признании незаконным и отмене постановления от 28.07.2020 №117 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ,

при участии в судебном заседании:

от заявителя – представителя ФИО1 (доверенность от 01.12.2020 №07-01-4-1195/20, копия диплома, паспорт),

от заинтересованного лица – не явились, извещено,

от третьего лица – генерального директора ФИО2 (паспорт, копия приказа),

УСТАНОВИЛ:

администрация муниципального района "Гумбетовский район" (далее – заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан (далее – заинтересованное лицо, министерство) от 28.07.2020 №117 о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Заявление мотивировано тем, что администрация, по мнению заявителя, не является субъектом ответственности за вмененное нарушение. Строительный контроль на спорном объекте капитального строительства осуществляется привлеченным на основании муниципального контракта лицом - ООО "Стройконсалтинг".

Определением суда от 11.08.2020 заявление принято к производству, дело назначено к рассмотрению в порядке упрощенного производства без вызова сторон в соответствии со ст. 228 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Минстрой РД в отзыве на заявление просит отказать в удовлетворении требований заявителя, считает факт правонарушения доказанным, а постановление законным и обоснованным.

Определением от 12.10.2020 суд перешел к рассмотрению дела по общим правилам административного судопроизводства, привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, ООО "Стройконсалтинг".

Судебное разбирательство по делу определением от 11.11.2020 отложено на 16.12.2020. Копии определения направлены лицам, участвующим в деле и получены ими.

Заинтересованное лицо, извещенное надлежащим образом, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило. На основании части 3 статьи 156 АПК РФ дело рассмотрено в его отсутствие.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал заявление по изложенным основаниям, просил его удовлетворить и признать незаконным постановлением Минстроя РД. Он пояснил, что для осуществления строительного контроля администрацией привлечено другое лицо по муниципальному контракту – ООО «Стройконсалтинг», представил копии актов приемки выполненных работ. Представитель администрации также заявил, что уведомление на рассмотрение дела администрация не получила, а протокол об административном правонарушении получен в начале августа 2020 года, уже после вынесения постановления.

Представитель третьего лица подержал позицию администрации, просил удовлетворить заявление. Пояснил, что строительный контроль проводится ООО «Стройконсалтинг» по муниципальному контракту с администрацией, об этом было доведено до сведения министерства, вывод об отсутствии строительного контроля считает не соответствующим действительности.

Выслушав представителей заявителя и третьего лица, исследовав материалы дела, оценив все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, суд приходит к выводу об удовлетворении заявления администрации.

Как видно из материалов дела, на основании распоряжения от 18.06.2020 №02.1-401-УГСН Управлением госстройнадзора Минстроя РД 08.07.2020 проведена проверка в отношении администрации МР "Гумбетовский район" по объекту капитального строительства "Школа на 250 ученических мест" в с. Ново-Аргвани.

По результатам проверки составлен акт проверки от 08.07.2020 №000331, в котором отражены выявленные в ходе проверки нарушения при строительстве указанного объекта, а именно:

1) Лестничная клетка в спальном корпусе выполнена в отклонение от проектной документации, по проекту предусмотрена сборная, по факту выполнена монолитная;

2) в перегородках отсутствую железобетонные обрамления дверных проемов;

3) в перегородках не предусмотрено армирование по высоте продольной арматурой (два стержня диаметром 5 мм), по факту – один стержень диаметром 3 мм;

4) в местах сопряжения стен (в углах, местах пересечений монолитных железобетонных сердечников и стоек, а также вертикального армирования стен) не предусмотрена арматурная сетка СТ-1 по типу серии 2.130-6с, в.1 из 5 продольных стержней диаметром 5 мм; по факту уложено 4 продольных стержня диаметром 3 мм;

5) узел сопряжения стропильной ноги к мауерлату выполнен в отклонение от проектной документации (узел 1);

6) опорный брус (лежень) в соответствии с проектной документацией необходимо размещать на кирпичной кладке выше уровня выравнивающей цементно-песчаной стяжки; фактически опорный брус утоплен в цементно-песчаной стяжке (узел 2);

7) осуществлена замена материала наружных стен в учебном корпусе, пищеблоке, спортзале, переходной галерее, а именно, облицовочный и керамический кирпич наружных стен с утеплителем заменен на несъемную опалубку с заполнителем из бетона;

8) в спальном и учебном корпусах при устройстве покрытия применен утеплитель не проектных характеристик;

9) в соответствии с положительным заключением экспертизы проектной документации, высота учебных помещений должна быть равно 3,60 м, фактически высота потолка учебных помещений составляет порядка 3,0 м;

10) не представлена исполнительская документация (акты скрытых работ, паспорта и сертификаты на используемые материалы, результаты лабораторных испытаний бетона, сварных стыков и т.д.).

В связи с выявленными нарушениями главный специалист отдела ФИО3 составил в отношении администрации МР "Гумбетовский район" протокол об административном правонарушении от 21.07.2020 №000179 по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ, в котором указано, что администрацией не проводится строительный контроль.

Постановлением Минстроя РД от 28.07.2020 №117 администрация МР "Гумбетовский район" признана виновной в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ, и ей назначено наказание в виде наложения административного штрафа в размере 100000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 3 статьи 30.1 КоАП РФ и части 2 статьи 207 АПК РФ арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании решений, постановлений о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

Частью 2 статьи 208 АПК РФ установлено, что заявление может быть подано в арбитражный суд в течение десяти дней со дня получения копии оспариваемого решения, если иной срок не установлен федеральным законом.

Заявление администрации об оспаривании постановления от 28.07.2020 составлено и подано в арбитражный суд (сдано в отделение почтовой связи) 07.08.2020, т.е. с соблюдением 10-дневного срока его обжалования, в который не включаются нерабочие дни.

В соответствии с ч. 6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 АПК РФ).

Частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий).

Объективная сторона правонарушения состоит в нарушении требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства.

Субъектом административного правонарушения, может являться как застройщик, так и лицо, осуществляющие строительство.

Частями 3, 4 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) определено, что лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства (далее – лицо, осуществляющее строительство), может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо. Лицо, осуществляющее строительство, организует и координирует работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации.

В силу части 6 статьи 52 ГрК РФ лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием на проектирование, проектной документацией и (или) информационной моделью (в случае, если формирование и ведение информационной модели являются обязательными в соответствии с требованиями настоящего Кодекса), требованиями к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленными на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенным использованием земельного участка, ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия. Лицо, осуществляющее строительство, также обязано проводить строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации, извещать застройщика, технического заказчика, лицо, ответственное за эксплуатацию здания, сооружения, или регионального оператора, представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.

Отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в соответствии с настоящим Кодексом, в том числе в порядке, предусмотренном частями 3.8 и 3.9 статьи 49 настоящего Кодекса (ч. 7 ст. 52 ГрК РФ).

Частями 1, 2 статьи 53 ГрК РФ строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации (в том числе решениям и мероприятиям, направленным на обеспечение соблюдения требований энергетической эффективности и требований оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов), требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительного подряда строительный контроль проводится также застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором либо привлекаемыми ими на основании договора индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом. Застройщик или технический заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.

Согласно пункту 3 Положения о проведении строительного контроля пи осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 21.06.2010 №468 (далее – Положение о строительном контроле), строительный контроль проводится:

лицом, осуществляющим строительство (далее - подрядчик);

застройщиком, заказчиком либо организацией, осуществляющей подготовку проектной документации и привлеченной заказчиком (застройщиком) по договору для осуществления строительного контроля (в части проверки соответствия выполняемых работ проектной документации) (далее - заказчик).

Пунктом 6 Положения о строительном контроле предусмотрено, что строительный контроль, осуществляемый заказчиком, включает проведение следующих контрольных мероприятий:

а) проверка полноты и соблюдения установленных сроков выполнения подрядчиком входного контроля и достоверности документирования его результатов;

б) проверка выполнения подрядчиком контрольных мероприятий по соблюдению правил складирования и хранения применяемой продукции и достоверности документирования его результатов;

в) проверка полноты и соблюдения установленных сроков выполнения подрядчиком контроля последовательности и состава технологических операций по осуществлению строительства объектов капитального строительства и достоверности документирования его результатов;

г) совместно с подрядчиком освидетельствование скрытых работ и промежуточная приемка возведенных строительных конструкций, влияющих на безопасность объекта капитального строительства, участков сетей инженерно-технического обеспечения;

д) проверка совместно с подрядчиком соответствия законченного строительством объекта требованиям проектной и подготовленной на ее основе рабочей документации, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка, требованиям технических регламентов;

е) иные мероприятия в целях осуществления строительного контроля, предусмотренные законодательством Российской Федерации и (или) заключенным договором.

Согласно пункту 9 Положения №468 в ходе контроля последовательности и состава технологических операций по строительству объектов капитального строительства осуществляется проверка:

соблюдения последовательности и состава выполняемых технологических операций и их соответствия требованиям технических регламентов, стандартов, сводов правил, проектной документации, результатам инженерных изысканий, градостроительному плану земельного участка;

соответствия качества выполнения технологических операций и их результатов требованиям проектной и подготовленной на ее основе рабочей документации, а также требованиям технических регламентов, стандартов и сводов правил.

В соответствии с пунктом 4.4 Свода правил. Организация строительства (СП 48.13330.2011), утвержденного приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (Минрегион России) от 27 декабря 2010 г. №781, к базовым функциям застройщика относится, в том числе обеспечение строительного контроля застройщика (заказчика).

Пунктом 4.5 СП 48.13330.2011 предусмотрено, что застройщик для выполнения строительного контроля заказчика может привлечь в соответствии с действующим законодательством специализированную организацию или специалиста соответствующей квалификации.

Согласно пункту 7.3 СП 48.13330.2011 строительный контроль заказчика выполняет, в том числе оценку (совместно с лицом, осуществляющим строительство) соответствия выполненные работ, конструкций, участков инженерных сетей, подписание двухсторонних актов, подтверждающих соответствие; контроль за выполнением лицом, осуществляющим строительство, требования о недопустимости выполнения последующих работ до подписания указанных актов.

Как установлено в ходе судебного разбирательства и не оспаривается заявителем, администрация МР "Гумбетовский район" является застройщиком (заказчиком) объекта капитального строительства "Строительство школы на 250 ученических мест в с. Ново-Аргвани Гумбетовского района (1 этап)" на основании разрешения на строительство от 03.11.2016 №05-25-06-2016.

Следовательно, в соответствии с вышеприведенными нормами градостроительного законодательства на администрацию возложена обязанность по осуществлению строительного контроля застройщика.

Из материалов проверки и оспариваемого постановления следует, что строительный контроль на указанном объекта администрацией не осуществляется.

В своем заявлении администрация и его представитель в судебном заседании ссылаются на передачу функций застройщика по осуществлению строительного контроля другой организации – ООО "Стройконсалтинг" по муниципальному контракту №10 от 30.09.2019. В подтверждение исполнения этого контракта представлены акты об оказании услуг по проведению строительного контроля и документы об оплате за оказанные услуги.

Вместе с тем, ни заявителем, ни третьим лицом, суду не представлены первичные документы, подтверждающие фактическое осуществление застройщиком (или привлеченным им лицом) строительного контроля на указанном объекте. Из представленных актов об оказании услуг и счетов на их оплату неясно, какие конкретно услуги по строительному контролю оказаны привлеченным лицом.

Отраженные в акте проверки от 08.07.2020 нарушения при строительстве означенного объекта (отклонение от проектных значений параметров строительства и применяемых материалов, отсутствие исполнительской документации), наличие которых заявителем не оспорено и документально не опровергнуто, также указывает на отсутствие надлежащего строительного контроля заказчика (застройщика) при строительстве данного объекта.

Оспаривая постановление министерства, представитель заявителя также ссылается на нарушение управлением порядка привлечения к административной ответственности, не извещение его о рассмотрении дела.

Исходя из положений части 1 статьи 1.6 КоАП РФ, одним из условий законности применения мер административного принуждения по факту выявленного правонарушения является соблюдение административным органом установленного законом порядка привлечения к административной ответственности.

При привлечении к административной ответственности должны быть соблюдены требования статей 25.1, 28.2 и 29.7 Кодекса, обеспечивающие гарантию прав и интересов лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

В силу части 2 статьей 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Из представленных министерством копий материалов административного дела следует, что протокол об административном правонарушении от 21.07.2020 №000179 составлен с участием представителя администрации ФИО4 (по доверенности от 17.07.2020), который от подписания протокола и получения его копии отказался.

Уведомление от 21.07.2020 №02.1-504-20 о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении (назначенном на 28.07.2020 в 10 час. 00 мин.) с приложением протокола от 21.07.2020 №000179 направлено администрации почтой по месту его нахождения заказным письмом с идентификатором 36701545036831. Уведомление о вручении адресату заказного письма административным органом суду не представлено. В судебном заседании представитель администрации заявил, что уведомление на рассмотрение дела об административном правонарушении они не получали, а копию протокола от 21.07.2020 получили в начале августа, уже после вынесения постановления. Из представленного отчета об отслеживании почтового отправления с идентификатором 36701545036831 следует, что заказное письмо вручено адресату 01.08.2020. Других доказательства вручения администрации или ее законному представителю указанного уведомления от 21.07.2020, либо доведения его до сведения лица, привлекаемого к ответственности любым иным доступным способом (электронной почтой, факсом, телефонограммой, телеграммой и т.п.) материалы административного дела не содержат и заинтересованным лицом не представлены, равно как и доказательства того, что законный представитель администрации присутствовал в министерстве при рассмотрении дел об административном правонарушении. Как указано в постановлении от 28.07.2020 №117 и в отзыве министерства на заявление, представитель администрации на рассмотрение дела об административном правонарушении не явился.

Таким образом, дело об административном правонарушении рассмотрено, и оспариваемое постановление от 28.07.2020 по делу №117 вынесено в отсутствие представителя администрации МР "Гумбетовский район", не извещенной надлежащим образом о времени и месте рассмотрения указанного дела.

Согласно разъяснениям Пленума ВАС РФ, изложенным в пункте 24 Постановления от 02.06.2004 №10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее – постановление №10), при рассмотрении дел об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

По смыслу пункта 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ с учетом разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данных в пунктах 10, 24 постановления от 02.06.2004 №10 и в пункте 17 постановления от 27.01.2003 №2, рассмотрение дела об административном правонарушении в отсутствие представителя привлекаемого к ответственности лица, не извещенного надлежащим образом о времени и месте совершения соответствующего процессуального действия, является существенным нарушением процессуальных требований, поскольку не позволило лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении №10801000-1813/2020, в полной мере реализовать свои права и гарантии, установленные КоАП РФ, в том числе участвовать при рассмотрении дела об административном правонарушении, ознакомиться с материалами дела, представить объяснения, возражения и доказательства в свою защиту (в то числе в опровержение вмененного правонарушения), воспользоваться помощью защитника и др. Возможность их устранения при рассмотрении дела отсутствует.

В соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

При изложенных обстоятельствах заявление администрации МР "Гумбетовский район" о признании незаконным и отмене оспариваемого постановления Минстроя РД от 28.07.2020 №117 подлежит удовлетворению.

В соответствии с ч. 4 ст. 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 156, 167-170, 176, 207-211 Арбитражного процессуального кодекса РФ, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

постановление Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан от 28.07.2020 №117 о привлечении администрации муниципального района "Гумбетовский район" (ОГРН <***>) к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, признать незаконным и отменить полностью.

Решение суда вступает в законную силу по истечении 10 дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба.

Решение может быть обжаловано в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Республики Дагестан в течение 10-дневного срока со дня его принятия.


Судья П.М. Омарова