Решение от 21 февраля 2024 г. по делу № А40-261008/2023

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ГОРОДА МОСКВЫ

115225, г.Москва, ул. Большая Тульская, д. 17

http://www.msk.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

21 февраля 2024 года Дело № А40-261008/2023-144-2009

Полный текст решения изготовлен 21 февраля 2024 года Резолютивная часть решения объявлена 13 февраля 2024 года

Арбитражный суд города Москвы

в составе судьи Папелишвили Г.Н.

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1

рассматривает в судебном заседании дело по заявлению МИНИСТЕРСТВА НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

к заинтересованному лицу: ФЕДЕРАЛЬНАЯ АНТИМОНОПОЛЬНАЯ СЛУЖБА третьи лица: ФСБ России, ФСТЭК России

о признании недействительными решения и предписания от 15.09.2023 по делу № 18/01/15-6/2023

с участием:

от заявителя: ФИО2 (паспорт, доверенность от 09.01.2024 № 9-Др, диплом) от ответчика: ФИО3 (удостоверение, доверенность от 27.12.2023 №

МШ/111285/23, диплом), ФИО4 (удостоверение, доверенность от 09.02.2024

№ МШ/10259/24 согласно постановлению КС РФ от 16.07.2020 № 37-П)

от третьего лица ФСБ России: ФИО5 (служебное удостоверение,

доверенность от 25.12.2023 № 20253-Б) от третьего лица ФСТЭК России: не явился, извещен

УСТАНОВИЛ:

Министерство науки и высшего образования Российской Федерации обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительными решения и предписания ФАС России от 15.09.2023 по делу № 18/01/15-6/2023.

Заявитель требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении. Ответчик требования отклонил по доводам, изложенным в отзыве.

Третье лицо ФСБ России требования отклонило по доводам, изложенным в письменных пояснениях.

Лица, явившиеся в судебное заседание, пояснили, что иных доказательств, кроме тех, что уже были представлены в материалы настоящего дела, не имеют.

Рассмотрев материалы дела, выслушав доводы представителей явившихся в судебное заседание сторон, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности на основании ст.71 АПК РФ, арбитражный суд установил, что требования заявлены необоснованно и не подлежат удовлетворению в полном объеме по следующим основаниям.

В соответствии с ч.4 ст.198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Срок подачи заявления об оспаривании решения и предписания ФАС России, заявителем не пропущен.

Согласно ст.198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, процессуальный закон устанавливает наличие одновременно двух обстоятельств, а именно, не соответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.

Как указывает заявитель, Решением Федерального антимонопольной службы от 15.09.2023 № ТН/75084/23 по делу № 18/01/15/6/2023 о нарушении антимонопольного законодательства действия Минобрнауки России признаны нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 «О защите конкуренции», а также вынесено предписание по данному делу, в отсутствии с которым Минобрнауки России в течении трёх месяцев с момента получения предписания прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции путем обеспечения приведения Порядка разработки дополнительных профессиональных программ, содержащие государственную тайну, и дополнительных профессиональных программ в области информационной безопасности, утверждённого приказом Минобрнауки России от 19.10.2020 № 1316, в соответствии с требованиями антимонопольного законодательства предусмотрев сроки рассмотрения и согласования ФСТЭК России и ФСБ России дополнительный профессиональных программ в области информационной безопасности, а также основания и порядок принятия мотивированных решений об отказе в согласования программ.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения Министерства науки и высшего образования Российской Федерации в суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходит из следующего.

Согласно п.4 ст.200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие

закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом согласно п.5 ст.200 АПК РФ с учетом п.1 ст.65 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно ст.13 ГК РФ ненормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина, может быть признан судом недействительным.

Согласно п.1 Постановления Пленума ВС РФ от 01.07.1996 № 6 и Пленума ВАС РФ № 8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 ГК РФ, он может признать такой акт недействительным.

Таким образом, из существа приведенных норм следует, что для признания недействительными обжалуемых заявителем решения и предписания, необходимо наличие двух обязательных условий, а именно, несоответствие их закону и наличие нарушения ими прав и охраняемых законом интересов юридического лица.

Как следует из материалов дела, в ходе осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства ФАС России установлено, что Минобрнауки России издан приказ от 19.10.2020 № 1316 «Об утверждении Порядка разработки дополнительных профессиональных программ, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, и дополнительных профессиональных программ в области информационной безопасности» (далее - Порядок, приказ Минобрнауки России № 1316).

Пунктом 18 Порядка установлено, что программы профессиональной переподготовки в области информационной безопасности согласовываются с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области обеспечения безопасности критической информационной инфраструктуры, противодействия иностранным техническим разведкам и технической защиты информации, и (или) федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности в соответствии с их компетенцией и утверждаются образовательной организацией.

Порядком не предусмотрены сроки рассмотрения и согласования указанными федеральными органами исполнительной власти программ профессиональной переподготовки в области информационной безопасности, а также основания отказа в согласовании таких программ.

С учётом Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11.08.2003 № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» (далее - Положение о ФСБ России), и Положения о Федеральной службе по техническому и экспортному контролю, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16.08.2004 № 1085 «Вопросы Федеральной службы по техническому и экспортному

контролю» (далее -Положение о ФСТЭК России), программы профессиональной переподготовки в области информационной безопасности согласовываются с ФСТЭК России и (или) ФСБ России в соответствии с их компетенцией.

Вместе с тем в случае невыполнения победителем проведенной в рамках государственных закупок процедуры отбора (конкурса или аукциона) обязательства по разработке и согласованию с ФСТЭК России и (или) ФСБ России программы профессиональной переподготовки в области информационной безопасности в течение установленного конкурсной документацией срока, заказчик имеет право отказаться от исполнения контракта в связи с существенным нарушением победителем проведенной процедуры отбора условий контракта, что в силу части 2 статьи 104 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» будет являться основанием для включения победителя проведенной процедуры отбора в реестр недобросовестных поставщиков.

Таким образом, отсутствие установленных сроков согласования программ профессиональной переподготовки в области информационной безопасности, а также оснований для принятия решения об отказе в их согласовании может приводить к ограничению конкуренции на рынке разработки таких программ, в связи с чем в адрес Минобрнауки России было выдано предупреждение ФАС России от 27.03.2023 № МШ/77540/22 (далее — Предупреждение).

Поскольку признаки нарушения антимонопольного законодательства Минобрнауки России устранены не были, в соответствии с частью 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции ФАС России было возбуждено дело № 18/01/15-6/2023 о нарушении антимонопольного законодательства.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции) федеральным органам исполнительной власти органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению. устранению конкуренции. за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно пункту 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» при наличии спора о соответствии статье 15 Закона о защите конкуренции правовых актов, решений, действий (бездействия) антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках.

В силу правовой позиции, отраженной в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2015 № 307- КГ15-1408, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Таким образом, для установления факта нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции достаточно установить возможность для наступления последствий в виде ограничения конкуренции.

ФАС России по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства было установлено, что отсутствие установленных сроков согласования программ профессиональной переподготовки в области информационной безопасности, а также оснований для принятия решения об отказе в их согласовании может приводить к ограничению конкуренции на рынке разработки программ профессиональной переподготовки в области информационной безопасности, поскольку:

- потенциальные участники государственных закупок, не обладая информацией о сроках согласования программ профессиональной переподготовки в области информационной безопасности, о том, подлежат ли несогласованные программы доработке и в какие сроки, не могут прогнозировать возможность своего участия в той или иной процедуре отбора, а в случае их участия в процедуре отбора и признания победителем имеют риски неисполнения в установленные сроки требований конкурсной (аукционной) документации и включения в реестр недобросовестных поставщиков;

- программы профессиональной переподготовки в области информационной безопасности одних образовательных организаций могут быть согласованы в более короткие сроки, чем других, при условии соответствия содержания программ и тех, и других образовательных организаций предъявляемым требованиям, а также примерным типовым программам, разработанным уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Заказчики в отсутствие нормативных правовых актов, регламентирующих процедуру разработки и согласования указанных программ, не обладая информацией о фактической процедуре согласования программ и сроках, устанавливают в конкурсной документации сокращенные сроки разработки и согласования с заказчиком программы профессиональной переподготовки в области информационной безопасности, которая также должна быть согласована с ФСТЭК России или ФСБ России (например, заказчики устанавливают срок «не позднее 10 рабочих дней после заключения контракта»).

При этом из материалов дела следует, что согласование программ по разным причинам может превышать тридцатидневные сроки.

Таким образом, в случае участия хозяйствующего субъекта, действующего на товарном рынке, в таких закупках и признания его победителем, он может быть включен в реестр недобросовестных поставщиков в связи с неисполнением в установленные сроки требований конкурсной (аукционной) документации.

Указанный факт свидетельствует о том, что участие в закупках на оказание образовательных услуг по программам профессиональной переподготовки в области информационной безопасности затруднено.

Кроме того, из ответов участников рынка разработки программ профессиональной переподготовки в области информационной безопасности (ЧУ ДПО «Смоленский институт повышения квалификации и переподготовки», Учебно-консультационного центра «Алгоритм-С», АНО ДПО «Учебный центр «Информзащита», ЧОУ ДПО «Центр предпринимательских рисков», ЧУДПО«Учебный центр «Дельфа», ФГБОУ ВО «Вятский государственный университет», ФГАО ВО Волгу, ООО «АйЭсТи», ЧОУ ДПО «Межрегиональный образовательный центр», АНО ДПО «СТИМУЛ», ФГБОУ ДПО «Приволжский институт повышения квалификации Федеральной налоговой службы») на запрос информации ФАС России от 28.07.2023 № ТН/60379/23 следует, что:

-регламентация сроков согласования программ профессиональной переподготовки в области информационной безопасности является для участников рынка важной для планирования и реализации образовательной деятельности в сфере дополнительного профессионального образования;

- наличие исчерпывающего перечня оснований отказа в согласовании программ профессиональной переподготовки в области информационной безопасности позволит защитить законные права и интересы образовательной организации в процессе реализации Порядка;

- отсутствие в Порядке информации о сроках рассмотрения и согласования разработанных образовательной организацией программ, а также об основаниях отказа в согласовании таких программ препятствует участию образовательной организации в конкурсных процедурах по дополнительному профессиональному образованию специалистов в области информационной безопасности, а также приводит к разночтению и законодательной неоднозначности, так как уполномоченный орган может рассматривать программу в более длительные сроки, нежели установлены соответствующими разъяснениями, которые не являются нормативными правовыми актами.

Из поступивших ответов от АНО ДПО ЦПК «АИС» , АНО ДПО «Учебный центр «Парадигма», ООО «Учебно-научный центр информационной безопасности» на запрос информации ФАС России от 28.07.2023 № ТН/60379/23 следует, что у данных лиц отсутствуют проблемы в согласовании программ профессиональной переподготовки в области информационной безопасности. Они считают, что добросовестные участники, осуществляющие образовательные услуги в области информационной безопасности, не имеют права выходить на торги без согласования программ ФСТЭК России и ФСБ России (аналогичное мнение у ФГАОУ ВО «Национальный исследовательский ядерный университет «МИФИ»).

Однако позиция указанных хозяйствующих субъектов вступает в противоречие с позицией Минобрнауки России, в соответствии с которой хозяйствующие субъекты не могут участвовать в соответствующих закупках с согласованной программой профессиональной переподготовки в области информационной безопасности.

Согласно вышеуказанным закупкам, заказчик, в условиях отсутствия регламентированных сроков рассмотрения и согласования с ФСТЭК России и ФСБ России программ профессиональной переподготовки в области информационной безопасности, может устанавливать такие сроки согласования с заказчиком указанных программ после заключения контракта, которые не позволяют хозяйствующим субъектам участвовать в закупках с несогласованной программой с ФСТЭК России или ФСБ России, в противном случае участвующие в закупках хозяйствующие субъекты с несогласованной программой рискуют не выполнить требования конкурсной документации и попасть в реестр недобросовестных поставщиков.

Рассмотренные антимонопольным органом закупки являются доказательством того, что заказчики в отсутствие нормативного закрепления сроков устанавливают в конкурсной (аукционной) документации сроки разработки и согласования программ профессиональной переподготовки в области информационной безопасности, не соответствующие фактическим срокам их согласования, независимо от того, что указанные закупки не были оспорены или признаны не соответствующими законодательству о контрактной системе.

В отношении доводов Минобрнауки России об отсутствии полномочий по установлению в Порядке сроков и оснований согласования программ профессиональной переподготовки в области информационной безопасности необходимо указать следующее.

В соответствии с частью 8 статьи 76 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и подпунктом 4.2.47 пункта 4.2 Положения о Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2018 № 682, полномочия на утверждение порядка разработки дополнительных программ, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, и дополнительных

профессиональных программ в области информационной безопасности закреплены за Минобрнауки России.

Согласно Положению о ФСБ России и Положению о ФСТЭК России у ФСБ России и ФСТЭК России отсутствуют полномочия по разработке и утверждению нормативных правовых актов, регламентирующих порядок рассмотрения и согласования проектов программ профессиональной переподготовки в области информационной безопасности, включая сроки рассмотрения таких программ и основания отказа в их согласовании.

Из представленного в материалы дела ответа Минюста России от 11.01.2023 № 08/1616-ДЖ также следует, что именно Минобрнауки России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти на внесение изменений в Порядок.

ФСТЭК России и ФСБ России (письма от 15.12.2022 № 240/61/6630, от 15.05.2023 № 240/11/2316, от 17.05.2023 № 74315/23) также указали на необходимость внесения Минобрнауки России изменений в Порядок в части установления сроков рассмотрения и согласования ФСБ России программ профессиональной переподготовки в области информационной безопасности, а также оснований для отказа в согласовании таких программ.

Ссылка Минобрнауки России на 2.4 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.01.2005 № 30, судом отклоняется, поскольку закрепление сроков и оснований согласования разрабатываемых программ не является установлением функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти. Иное толкование приводило бы к тому, что и закреплённая пунктом 18 Правил обязанность согласования программ профессиональной переподготовки в области информационной безопасности являлось бы установлением функций и полномочий ФСБ России и ФСТЭК России.

Таким образом, оспариваемым решением антимонопольный орган обоснованно квалифицировал действия Минобрнауки России, выразившиеся в утверждении приказом Минобрнауки России от 19.10.2020 № 1316 Порядка, которым не предусмотрены сроки рассмотрения и согласования ФСТЭК России и ФСБ России программ профессиональной переподготовки в области информационной безопасности, а также основания для отказа в согласовании таких программ, как нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На основании изложенного, а также имеющихся в материалах дела доказательств суд приходит к выводу о законности и обоснованности оспариваемых решения и предписания ФАС России от 15.09.2023 по делу № 18/01/15-6/2023.

Следовательно, в данном случае, отсутствуют правовые основания, предусмотренные ст.13 ГК РФ, которые одновременно необходимы для удовлетворения заявленных требований заявителя.

При указанных обстоятельствах требования заявителя удовлетворению не подлежат.

Согласно ч.3 ст.201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст.64, 65, 66, 71, 75, 167-170, 176, 180, 181, 197-201 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Проверив на соответствие Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в удовлетворении заявления Министерства науки и высшего образования Российской Федерации отказать.

Решение может быть обжаловано в месячный срок после его принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья Г.Н. Папелишвили