Резолютивная часть решения от 24 октября 2017 г. по делу № А53-28105/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А53-28105/17
24 октября 2017 г.
г. Ростов-на-Дону


Арбитражный суд Ростовской области в составе:

судьи ФИО1

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мищенко Е.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Южный федеральный университет» (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

о б оспаривании ненормативных правовых актов

третьи лица:

общество с ограниченной ответственностью «Росттехсервис»,

общество с ограниченной ответственностью «Актив Групп»,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: представитель ФИО2 (доверенность от 10.10.2017), представитель ФИО3 (доверенность от 10.10.2017);

от заинтересованного лица: представитель ФИО4 (доверенность от 29.05.2017), представитель ФИО5 (доверенность от 19.01.2017);

от третьих лиц:

ООО «Росттехсервис»: представитель ФИО6 (доверенность от 18.10.2017), представитель ФИО7 ( доверенность от 18.10.2017) – после перерыва не явилась;

ООО «Актив Групп»: представитель ФИО8 (доверенность от 15.10.2017);

установил:

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Южный федеральный университет» (далее-Университет, Заказчик) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 14.08.2017 по делу № 14860/05 и предписания от 14.08.2017 №843/05.

Судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, были привлечены общество с ограниченной ответственностью «Росттехсервис» и общество с ограниченной ответственностью «Актив Групп».

В судебном заседании 19.10.2017 объявлен перерыв до 14 часов 30 минут 24 октября 2017г. с размещением информации на официальном сайте Арбитражного суда Ростовской области в телекоммуникационной сети интернет.

После перерыва судебное заседание продолжено.

Представители Университета требования поддержали.

Представители Ростовского УФАС в удовлетворении заявленных требований просили отказать.

Представители третьих лиц ООО «Росттехсервис» и ООО «Актив Групп» поддержали позицию антимонопольного органа.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив письменные доказательства, суд находит заявленные требования, подлежащими удовлетворению.

Из материалов дела следует, что основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства послужило поступившее в Ростовское УФАС обращение ООО «Росттехсервис», в котом указано на несогласие с присвоенными заказчиком баллами, не позволившие принять участие в предварительном отборе заявок.

В ходе рассмотрения жалобы, комиссией антимонопольного органа установлено следующее.

На основании Приказа уполномоченного должностного лица Университета от 07.04.2017 №460 был подготовлен и проведен предварительный отбор на оказание услуг (работ) по комплексному эксплуатационно-техническому обслуживанию зданий ЮФУ.

Заказчиком 10.04.2017 на официальном общероссийском сайте www.zakupki.gov.ru опубликовано извещение о проведении предварительного от бора и размещена документация о проведении предварительного отбора №232.02.02.03-08/01по/17.

Согласно протоколу рассмотрения заявок на участие в данной закупке по лотам №№ 1-9 заявке участника ООО «Росттехсервис» по показателю «наличие технологической карты» присвоено «0» баллов.

По результатам рассмотрения дела, комиссия антимонопольного органа признала жалобу обоснованной, а заказчик был признан нарушившим часть 6 статьи 3 закона №223-ФЗ с выдачей предписания и рассмотрением вопроса о привлечении к административной ответственности виновным лиц заказчика.

Не согласившись с вынесенными антимонопольным органом актами, Университет оспорил их в судебном порядке.

Удовлетворяя заявленные требования, суд руководствовался следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 и статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ненормативный правовой акт может быть признан недействительным при наличии одновременно двух условий: если он не соответствует закону или иному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу установленных главой I Конституции Российской Федерации основ конституционного строя Российская Федерация является правовым государством, в котором вмешательство органов публичной власти в права частных лиц может иметь место только в рамках реализации законных полномочий соответствующего органа (часть 1 статьи 1, часть 2 статьи 4, часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации).

В связи с этим полномочия органа публичной власти, реализация которых возлагает обязанности на участников хозяйственного оборота, не могут следовать из одного лишь факта отнесения определенной сферы оборота к ведению (контролю) этого органа, а требуют своего непосредственного закрепления в законе (принимаемых в соответствии с законом правовых актах) и должны осуществляться в надлежащих административных процедурах.

В соответствии с пунктом 4.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы наделены полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов. Порядок рассмотрения указанных жалоб установлен статьей 18.1 Закона о защите конкуренции. Данные нормы введены в действие Федеральным законом от 06.12.2011 N 401-ФЗ в рамках т.н. "третьего антимонопольного пакета".

Федеральным законом от 13.07.2015 N 250-ФЗ, принятым в рамках т.н. "четвертого антимонопольного пакета", положения части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции изложены в новой редакции, согласно которой установленный данной статьей порядок рассмотрения жалоб применяется также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом N 223-ФЗ.

Таким образом, статья 18.1 Закона о защите конкуренции регламентирует лишь порядок действий антимонопольного органа (процедуру) при рассмотрении жалоб участников закупок, осуществляемых в соответствии с Законом N 223-ФЗ, но не определяет основания компетенции (полномочия) антимонопольного органа.

Эти основания установлены в части 10 статьи 3 Закона о закупках, согласно которой антимонопольные органы рассматривают жалобы участников закупки на действия (бездействие) заказчика в случаях:

1) неразмещения в единой информационной системе положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с Законом N 223-ФЗ размещению в единой информационной системе, или нарушения сроков такого размещения;

2) предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;

3) осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд";

4) неразмещения или размещения в единой информационной системе недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

Перечисленные в данной норме основания обжалования действий заказчика в административном порядке соотносятся с принципом прозрачности информации о закупках. Иные же действия заказчиков подлежат обжалованию в судебном порядке, о чем указано в части 9 статьи 3 Закона о закупках.

Таким образом, правовое значение при определении полномочий антимонопольного органа в процедуре обжалования действий (бездействия) заказчика имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.

Аналогичная правовая позиция ранее уже высказывалась Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в определении от 11.04.2017 N 304-КГ16-17592., в котором Верховный Суд Российской Федерации поддержал выводы судов первой и апелляционной инстанций, принявших во внимание положения частей 9 и 10 статьи 3 закона N 223-ФЗ в соответствии с которыми у антимонопольного органа отсутствовали полномочия на рассмотрение жалобы судебно-экспертного учреждения, поскольку в ней отсутствовали указания на нарушения, перечисленные в закрытом перечне части 10 статьи 3 Закона о закупках; требования Закона о закупках не распространяются на общество, так как оно не входит в круг лиц, указанных в части 2 статьи 1 данного Закона.

В Определении от 02.10.2017 N 309-КГ17-7502 Верховный Суд Российской Федерации изложил правовой подход и указал следующее.

В отличие от закупок, осуществляемых в рамках контрактной системы для обеспечения государственных и муниципальных нужд, первоочередной целью Закона N 223-ФЗ является создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности (часть 1 статьи 1 Закона о закупках), что предполагает относительную свободу заказчиков в определении условий закупок, недопустимость вмешательства кого-либо в процесс закупки по мотивам, связанным с оценкой целесообразности ее условий и порядка проведения. Таким образом, воля законодателя не направлена на то, чтобы предоставить антимонопольному органу тот же объем полномочий по оперативному вмешательству в закупки, какими данный орган в силу положений части 1 статьи 99, части 1 статьи 105 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", пункта 4.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции обладает в отношении закупок для публичных нужд и в иных случаях, когда проведение торгов является обязательным в соответствии с законодательством (например, в связи с исполнительным производством, ведением банкротных процедур).

С учетом изложенного, в рамках административной процедуры по рассмотрению жалоб участников закупки, установленной статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган вправе принимать решения только по тем нарушениям, перечень которых установлен в части 10 статьи 3 Закона о закупках.

Подача участником закупки жалобы, в которой содержатся доводы о несоблюдении заказчиком антимонопольных требований к торгам (части 1 и 5 статьи 17 Закона о защите конкуренции), равно как самостоятельное выявление антимонопольным органом указанных нарушений, могли служить основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства и его рассмотрения в порядке, установленном главой 9 Закона о защите конкуренции. Однако антимонопольным органом данная процедура соблюдена не была.

Верховным Судом также отмечено, что в силу части 4 статьи 17 Закона о защите конкуренции нарушение правил, установленных данной статьей, является основанием для признания судом соответствующих торгов и заключенных по результатам таких торгов сделок недействительными, в том числе по иску антимонопольного органа.

Аналогичные выводы сделаны в Определении от 13 октября 2017 г. N 305-КГ17-8138, Определении Верховного Суда РФ от 03.08.2017 N 309-КГ17-7502 по делу N А50-9299/2016, в пункте 25 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ №3 (2017).

Из системного анализа действующих правовых норм закона №223-ФЗ, закона №135-ФЗ, а также правовых позиций ВС РФ, изложенных в приведенных выше судебных актах, суд приходит к выводу о том, что доводы ООО «Ростехсервис», изложенные в жалобе, не содержат ссылки ни на один из пунктов, части 10 статьи 3 Закона №223-ФЗ.

Выводы антимонопольного органа в рассматриваемом деле о предъявлении к участнику закупки требований о предоставлении документов, не предусмотренных документаций о закупке, судом признаются несостоятельными, поскольку и содержание жалобы, и выводы Ростовского УФАС сводятся только к неправомерному требованию заказчика технологической карты на каждый из объектов уборки и порядку ее заполнения, что никаким образом не может быть соотнесено с требованием о предоставлении документа, не предусмотренного документацией о закупке.

Соответственно, указание в жалобе на необоснованное уменьшение баллов при оценке заявок ООО «Ростехсервис» не подпадает по действия, позволяющие антимонопольному органу принять жалобу участника к рассмотрению.

Обосновывая правомерность принятия жалобы к рассмотрению антимонопольный орган на втором листе решения указывает «из содержания жалобы ООО «Ростехсервис» следует, что заказчик нарушил требования путем предъявления к участнику требований, не предусмотренных документацией», а слово «документ» ошибочно упущено.

Из представленной в материалы дела документации о проведении предварительного отбора, в пункте 1.4 «Обязательные требования к участнику» в абзаце втором указано « Обязательные требования к участникам закупки, а также документы и сведения, необходимые для подтверждения соответствия требованиям указаны в Информационной карте (т.1 л.д.32).

В пункте 1.4 Информационной карты перечислены требованиям к участникам, а пункте 1.4.1 - дополнительные требования к участникам закупки (лота), где в подпункте 6 указано на наличие технологической карты.

Судом достоверно установлено и не оспаривается участвующим в деле лицами, что спором по существу является количество технологических карт: одна на лот или по одной технологической карте на каждый объект, а также порядок их заполнения.

Однако, из буквального толкования пункта 2 части 10 статьи 3 закона, следует, что в статье идет речь о предъявлении требований к предоставлению документов, не предусмотренных документаций о закупке.

При этом пункт 1.4. 1 не содержит указания на перечень необходимых для представления документов, а устанавливает только лишь квалификационные требования, которые могут предоставляться в виде справок, пояснений, выписок и пр. и на законодательном уровне форм для подачи такого рода сведений не предусмотрено.

Тогда как понятие «Документ» закреплено в ГОСТ Р 51141-98 – это зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать. Одним из свойством документа- обладание юридической силой, а именно: это свойство документа быть подлинным доказательством фактов, событий или действий, которые сообщаются ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленным порядком его оформления. Юридическая сила документа может быть обеспечена установленным для каждой разновидности документов комплексом реквизитов, т.е. обязательных элементов оформления документов: наименование организации - автора документа, подпись, дата, регистрационный номер документа, гриф утверждения, печать и др.

Спорные технологические карты к документам отнесены быть не могут, поскольку используются непосредственно в производственном процессе.

В Законе N 223-ФЗ положения о дополнительных квалификационных требованиях, форме и порядку их предоставления отсутствуют, но исходя из принципа добросовестности участников хозяйственного оборота и отсутствии у антимонопольной службы полномочий по рассмотрению жалоб на действия (бездействия) заказчика, не предусмотренных в части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, разумным поведением участника закупки, несогласного с документацией о закупке, является ее оспаривание в установленном порядке до подведения итогов закупки.

Признавая необоснованными возможность применительно к положениям частей 17, 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции выявлять нарушения в действиях лиц, чьи действия непосредственно не обжалуются, суд отмечает, что вышеуказанные нормы Закона о защите конкуренции в их совокупном буквальном толковании не наделяют антимонопольный орган подобного рода правом.

Указанная норма Закона о закупках (часть 10 статьи3) носит императивный характер и приведенный в ней перечень оснований для обжалования действий (бездействия) заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим, соответственно положения статьи 18.1 Закона о защите конкуренции должны применяться с учетом данной нормы.

При этом право участника закупки обжаловать в судебном порядке действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг предусмотрено в пункте 9 статьи 3 Закона о закупках и не ограничено какими-либо условиями, как это определено при обращении с жалобой в антимонопольный орган.

Таким образом, правовое значение имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.

Указанные нарушения являются самостоятельными основаниями для признания оспариваемых решения и предписания Ростовского УФАС недействительными.

Учитывая, что в рамках настоящего спора подлежат применению правовые положения Закона о закупках, суд пришел к выводу, что оспариваемые ненормативные акты являются незаконными ввиду отсутствия у антимонопольного органа полномочий на рассмотрение жалобы ООО «Ростехсервис» в связи с отсутствием в ней доводов о нарушениях заказчика, перечисленных в части 10 статьи 3 названного Закона.

В соответствии со статьей 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган выдает обязательные для исполнения предписания.

Предписание выносится на основании решения антимонопольного органа о признании лица нарушившим нормы антимонопольного законодательства, должно быть логически согласовано с решением и направлено на устранение нарушений, установленных антимонопольным органом в рамках конкретного дела, а требования, изложенные в предписании, должны быть определенными и исполнимыми.

Поскольку предписание Управления следует судьбе принятого им решения, требования заявителя о признании недействительным предписания также полежит удовлетворению.

Согласно части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для вынесения оспариваемых решения и предписания, возлагается на антимонопольный орган.

Ростовским УФАС не представлено суду доказательств, объективно свидетельствующих о наличии у него полномочий по рассмотрению жалобы ООО «Ростехсервис».

В силу части 5 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации
резолютивная часть решения должна содержать, в том числе, указание на распределение между сторонами судебных расходов.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы Университета по оплате государственной пошлины подлежат отнесению на Ростовское УФАС.

Руководствуясь статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Признать недействительными решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 14.08.2017 по делу № 14860/05. И предписание от 14.08.2017 №843/05.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области в пользу Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Южный федеральный университет» (ИНН <***>, ОГРН <***>) расходы по оплате государственной пошлины 3000 рублей.

Решение суда по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия. Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения через суд, принявший решение.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения через суд, принявший решение, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

СудьяИ.В. ФИО1