Постановление от 22 января 2020 г. по делу № А45-42960/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень Дело № А45-42960/2018


Резолютивная часть постановления объявлена 16 января 2020 года

Постановление изготовлено в полном объеме 22 января 2020 года


Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Чапаевой Г.В.

судей Буровой А.А.

Кокшарова А.А.

рассмотрел в судебном заседании с использованием средств аудиозаписи кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Новосибирской области на решение от 27.06.2019 Арбитражного суда Новосибирской области (судья Рубекина И.А.) и постановление от 27.09.2019 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Кривошеина С.В., Логачев К.Д., Хайкина С.Н.) по делу № А45-42960/2018 по заявлению Государственного казенного учреждения Новосибирской области «Территориальное управление автомобильных дорог Новосибирской области» (630009, г. Новосибирск, ул. Никитина, 20/2, офис 903, ОГРН 1025401923580, ИНН 5405100316) к Управлению Федерального казначейства по Новосибирской области (630008, г. Новосибирск, ул. Кирова, 3/1, ОГРН 1025402464493, ИНН 5406105211) о признании недействительными представления и предписания в части.

Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора:

- Федеральное казенное учреждение «Центр по обеспечению деятельности казначейства России» в лице Межрегионального филиала федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности казначейства России» в г. Новосибирске (109240, г. Москва, Площадь Славянская, 4, стр. 1, эт.4, ком. 2-8; ОГРН 1127746046691, ИНН 7709895509; 630049, г. Новосибирск, ул. Дуси Ковальчук, 276, к.12);

- открытое акционерное общество по строительству, ремонту и содержанию автомобильных дорог и инженерных сооружений «Новосибирскавтодор» (630099, г. Новосибирск, ул. Каменская, 19, ОГРН 1025402462689, ИНН 5405162714);

- Министерство транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области (630011, г. Новосибирск, проспект Красный, 18, ОГРН 1105476028866, ИНН 5406636090);

- Федеральное дорожное агентство (129085, г. Москва, ул. Бычкова, 4, ОГРН 1047796331494, ИНН 7717509757).

В заседании приняли участие представители Государственного казенного учреждения Новосибирской области «Территориальное управление автомобильных дорог Новосибирской области» - Блескунов А. А. по доверенности от 20.09.2019, Королева М.Н. по доверенности от 06.08.2019.

Суд установил:

Государственное казенное учреждение Новосибирской области «Территориальное управление автомобильных дорог Новосибирской области» (далее – Учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Новосибирской области (далее – Управление) о признании недействительными предписания от 20.09.2018 № 51-18-17/10-11773 и пунктов 1, 2, 3, 4, 5, 7 представления от 20.09.2018 № 51-18-17/10-11775.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, судом привлечены Федеральное казенное учреждение «Центр по обеспечению деятельности казначейства России» в лице Межрегионального филиала федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности казначейства России» в г. Новосибирске (далее – Центр), открытое акционерное общество по строительству, ремонту и содержанию автомобильных дорог и инженерных сооружений «Новосибирскавтодор» (далее - Общество), Министерство транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области (далее – Министерство), Федеральное дорожное агентство (далее – Росавтодор).

Решением от 27.06.2019 Арбитражного суда Новосибирской области, оставленным без изменения постановлением от 27.09.2019 Седьмого арбитражного апелляционного суда, требования заявителя удовлетворены частично: признаны незаконными вынесенные Управлением предписание и пункты 1, 2, 3, 4, 7 представления, в остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, просит принятые по делу судебные акты отменить в части удовлетворения требований заявителя, вынести новое решение. Доводы кассационной жалобы поддерживает Центр согласно отзыву.

Учреждение, Общество, Министерство возражают против удовлетворения кассационной жалобы согласно отзывам.

В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, если иное не предусмотрено АПК РФ.

Суд кассационной инстанции, в соответствии со статьями 284, 286АПК РФ изучив материалы дела, проанализировав доводы кассационной жалобы, отзывов, заслушав представителей Учреждения, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, не находит оснований для отмены принятых по делу судебных актов.

Судами установлено и материалами подтверждено следующее.

В отношении Учреждения Управлением проведена плановая выездная проверка соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках подпрограммы «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2021 годы) государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, а также на обеспечение дорожной деятельности в рамках подпрограммы «Дорожное хозяйство» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» за периодс 01.01.2016 по 31.12.2017.

По результатам проверки Управлением составлен акт, вынесено представление от 20.09.2018 № 51-18-17/10-11775 о принятии мер по устранению причин и условий совершения выявленных правонарушений с отражением нарушений, в отношении которых требуется рассмотреть информацию и принять меры по устранению причин и условий их совершения, а также предписание от 20.09.2018 № 51-18-17/10-11773 об обеспечении возврата средств иных бюджетных трансфертов из федерального бюджета в Росавтодор: - в сумме 3 332 511,16 руб., израсходованных на оплату материалов, сопутствующих устройству защитного слоя из литых эмульсионно-минеральных смесей (Сларри Сил) при исполнении контракта от 20.06.2017 № Ф.2017.224422 по капитальному ремонту автомобильной дороги «Новосибирск-Колывань-Томск (в границах НСО)» в Новосибирском районе, принятых к учету в расшифровке к акту приемки выполненных работ (форма КС-2) от 07.11.2017 № 1/Ф.2017.224422 (позиции: 106-110, 298-302, 326-330, 396-400) и оплаченных по актуот 07.11.2017, справке от 07.11.2017; - в сумме 139 989,3 руб., израсходованных на оплату фактически невыполненных работ по устройству кровли из наплавляемых материалов для зданий в два слоя, принятых и оплаченных согласно расшифровке к акту приемки выполненных работ (форма КС-2) от 07.11.2017 №1/Ф.2017.224422 (номер по порядку 547, номер позиции по смете 144), справке о стоимости выполненных работ и затрат № 1/Ф.2017.224422 от 07.11.2017; в предписании и представлении указаны сроки исполнения.

Учреждение, не согласившись с предписанием от 20.09.2018 и пунктами 1, 2, 3, 4, 5, 7 представления от 20.09.2018, обратилось в арбитражный суд.

Суды, руководствуясь, в том числе положениями статей 200, 201 АПК РФ, статей 34, 162, 265, 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон№ 44-ФЗ), пришли к выводам о том, что в рассматриваемом случае имеются основания для удовлетворения заявленных требований о признании незаконными оспариваемого представления от 20.09.2018 в части пунктов 1, 2, 3, 4, 7 и предписания от 20.09.2018.

Как установлено при проверке, Учреждением (заказчик) путем проведения электронного аукциона в соответствии и в порядке, предусмотренном Законом № 44-ФЗ, заключен контракт от 20.06.2017 с Обществом (подрядчик) на выполнение подрядных работ по капитальному ремонту автомобильной дороги «Новосибирск-Колывань-Томск (в границах НСО)» в Новосибирском районе Новосибирской области в рамках реализации мероприятия по улучшению дорожных условий на аварийно-опасных участках.

В пункте 1 представления отражено, что при осуществлении бюджетных полномочий в части исполнения бюджетных обязательств в 2017 году, принятых путем заключения контракта от 20.06.2017, заявителем в 2017 году неправомерно изменены существенные условия контракта при его исполнении в результате замены видов и объемов работ и отсутствии положительного заключения экспертизы проектной документации в части внесенных изменений.

Управление полагает, что замена предусмотренного проектной документацией материала защитного слоя из литых эмульсионно-минеральных смесей (Сларри Сил) толщиной 1 см на защитный слой из горячей плотной асфальтобетонной смеси типа Б марки I толщиной 3 см на основании протокола технического совета от 25.09.2017 не является исключительным случаем, предусмотренным подпунктами 1-7 части 1статьи 95 Закона № 44-ФЗ, в связи с чем неправомерно изменены существенные условия контракта (виды и объем работ).

Отклоняя соответствующие доводы Управления, суды верно указали, что само по себе изменение условий государственного контракта не образует бюджетного правонарушения в случае, если такое изменение не влечет за собой понижения эффективности и/или результативности использования бюджетных средств, нарушение принципов адресности и целевого характера бюджетных средств (статьи 28, 34, 38 БК РФ). Действующее законодательство допускает изменение условий государственного контракта путем внесения изменений в техническую документацию при условии неизменности характера работ, то есть предмета государственного контракта.

В данном случае существенные условия контракта от 20.06.2017 (предмет, стоимость, сроки выполнения работ) не изменены; капитальный ремонт автомобильной дороги проведен; претензий по качеству и объему работ, фактически выполненных по данному объекту, не заявлено; стоимость не превышена.

Судами обоснованно учтено, что изменения в контракт в части замены защитного слоя внесены по соглашению сторон с целью улучшения параметров конструкций, предусмотренных проектно-сметной документацией. При этом ошибка в наименовании позицийне свидетельствует о наличии бюджетного нарушения: денежные средства в размере 1 241 437,75 руб., ошибочно указанные как стоимость работ по устройству защитного слоя из смеси Сларри Сил, перечислены в оплату работ по устройству защитного слоя из асфальтобетонной смеси с учетом улучшения свойств объекта.

Отклоняя доводы Управления, что соглашение заключено после даты принятия, оплаты и окончания действия контракта, суды исходили из того, что фактически изменения в проектно-сметную документацию внесены в 2017 году в ходе выполнения работ, выдержки откорректированной документации от 2017 года на капитальный ремонт объекта приобщены к материалам дела, при этом материалами дела подтверждено, что на дату выдачи предписания Управление располагало информацией о том, что изменения в проект внесены до приемки работ.

Удовлетворяя требования заявителя в части признания недействительным пункта 2 представления, суды исходили из того, что выполнение работ по устройству защитного слоя в объеме, предусмотренном проектом, подтверждается исполнительной документацией; замена материала при устройстве защитного слоя на иной материал с улучшенными характеристиками произведена по соглашению сторон, существенные условия контракта не изменены, защитный слой дороги выполнен, капитальный ремонт объекта произведен; несвоевременное внесение изменений в контракт на суть внесенных изменений и объем работне повлияло, в связи с чем нарушение Закона № 44-ФЗ, выразившееся,по мнению Управления, в невыполнении работ, предусмотренных контрактом, неправомерно вменено Учреждению.

Суды отклонили доводы Управления относительно необходимости в проведении повторной государственной экспертизы в части внесенных изменений, поскольку из представленных в материалы дела документов(в том числе ответ ГБУ НСО «Государственная вневедомственная экспертиза Новосибирской области» от 15.01.2019, письмо проектной организации ООО «ТрансПроект» от 17.07.2018) следует, что защитный слой не является конструктивным слоем дорожной одежды, изменение его материалане влияет на надежность и безопасность объекта капитального ремонта, в связи с чем необходимости в проведении экспертизы в части внесенных изменений не имелось.

Из пункта 3 представления следует, что Учреждению вменяется нарушение, выразившееся в том, что при осуществлении бюджетных полномочий в части исполнения контракта от 20.06.2017 произведены расходы за счет средств иных межбюджетных трансфертов по платежному поручению от 30.11.2017 на оплату не исключенных из перечня работ, материалов, используемых при работе по устройству защитного покрытия из смеси Сларри Сил, фактически не выполненных, исключенных из акта приемки выполненных работ от 07.11.2017.

По итогам рассмотрения дела суды не усмотрели нарушений Учреждением бюджетного законодательства, указанных в пункте 3 представления, поскольку работы по устройству защитного покрытия из смеси Сларри Сил не производились, соответственно, материалы, сопутствующие устройству защитного слоя из литых эмульсионно-минеральных смесей (Сларри Сил) не использовались; улучшение характеристик объекта в связи с изменением материала защитного слоя произведено по соглашению сторон в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств; первичные учетные документы оформлены по фактически выполненным и принятым работам.

При этом судами обоснованно принято во внимание, что техническая ошибка в акте приемки выполненных работ устранена Учреждением, чтоне противоречит положениям Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», приказу Минфина России от 29.07.1998 № 34н«Об утверждении Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации».

Признавая необоснованным пункт 4 представления (произведенные расходы в рамках исполнения контракта по платежному поручению от 30.11.2017 на оплату принятых к учету по акту приемки выполненных работ от 07.11.2017, но фактически не выполненных работ (по устройству асфальтобетонных покрытий дорожек и тротуаров однослойных из литой мелкозернистой асфальтобетонной смеси; по устройству кровель из наплавляемых материалов; по установке баков мусорных БМ-1), суды исходили из следующего.

При составлении расшифровки к акту приемки выполненных работот 07.11.2017 допущена техническая ошибка в наименовании позиций (указаны неверно номера позиций в акте выполненных работ по порядку: 544-551), но средства, указанные по данным позициям, фактически направлены на оплату выполненных работ по устройству кровли из наплавляемых материалов и по устройству бортового камня в соответствии с протоколом рабочего совещания от 25.09.2017.

В обоснование проведения данных работ Учреждением представлены документы качества, журналы производства работ, акты на скрытые работы, и др.; в документы о приемке (акт приемки выполненных работ от 27.09.2018, справка о стоимости выполненных работ и затрат от 27.09.2018) заявителем внесены исправления.

Учреждением своевременно не внесены изменения в контракт, что повлияло и на ошибочное указание наименований позиций в расшифровке к акту приемки выполненных работ.

Однако несвоевременное внесение таких изменений в контрактне образует бюджетного нарушения и не свидетельствует об оплате фактически не выполненных работ, поскольку, как установлено судом,в настоящее время соответствующие изменения внесены в реестр контрактов путем размещения соглашения № 4 к контракту, отчета об исполнении, сведений об исполнении в Единой информационной системе в сфере закупок в соответствии с требованием части 9 статьи 94 Закона № 44-ФЗ.

Таким образом, в данном случае средства на устройство кровель из наплавляемых материалов потрачены не в объеме 80,56 м2, а в объеме 20,14 м2, остальные средства перераспределены в пределах твердой цены государственного контракта, при этом конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта капитального строительства не снижены (доказательств обратного Управлениемне представлено). Перераспределение средств в пределах одного вида работ в результате устранения выявленной ошибки (неверное указание на чертежах и в ведомости объемов работ площади покрытия на посадочных площадках и пешеходных дорожках, площади кровли и количества кровельного материала) не влечет изменения цены контракта более чем на 10 %.

Относительно замечаний о наличии (отсутствии) мусорных баков Учреждение указало, что баки БМ-1 в количестве 2 штук были повреждены (воспламенение ТБО внутри бака привело к его деформации и повреждению окраски) и на момент проверки (05.07.2018) находились на территории Колыванского участка Обского ДРСУ с целью их восстановления (ремонт, окраска); 06.07.2018 они были установлены на остановочных площадках в рамках исполнения гарантийных обязательств Общества. Данные работы были приняты и оплачены Учреждением, в связи с чем вмененное нарушение, как верно указал суд, не подтверждено.

Из пункта 7 представления следует, что на основании экспертного заключения ООО «НТЦ Эксим» № ФКУ2018/ЭСМ-034 Управление пришло к выводу о несоответствии отобранных проб требованиям ГОСТ 9128-2013 «Смеси асфальтобетонные, полимерасфальтобетонные, асфальтобетон, полимерасфальтобетон для дорог и аэродромов. Технические условия», в результате чего Учреждению вменено завышение стоимости работ.

Признавая данный пункт представления Управления необоснованным, суды исходили из того, что: - экспертным учреждением определено недостаточное количество проб, позволяющих достоверно установить показатели асфальтобетонной смеси (расчет необходимого количества проб со ссылками на нормативные документы представлен в материалы дела); - пробы отобраны по прошествии 1 года эксплуатации автодороги в дорожных условиях в климатической зоне Сибири, при этом доказательств того, что при приемке работ по окончании строительства имелись нарушения требований по толщине защитного слоя из асфальтобетона, не представлено; - по представленным в исполнительной документации протоколам испытаний образцы из защитного слоя из асфальтобетона типа Б марки I, отобранные по норме в соответствии с требованиями пункта 12.5.2.СП 78.13330.2012 в количестве 9 образцов, соответствовали требованиям ГОСТ 9128-2013; - результаты замеров не противоречат требованиям СП 78.13330.2012; - при проведении приемочных испытаний слоя износа из асфальтобетона, проведенного лабораторией заявителя, результаты испытаний всех вырубок соответствовали требованиям ГОСТ 9128-2013 по показателю «водонасыщение», требования по коэффициенту уплотнения для защитных слоев износа нормативными документами не предусмотрены.

Оспариваемое предписание Управления от 20.09.2018 содержит указание на установленные представлением нарушения, а также на необходимость возврата в срок до 01.12.2018 средств иных бюджетных трансфертов из федерального бюджета в Росавтодор в указанной в нем сумме на основании установленных нарушений.

Признавая незаконным и нарушающим права и интересы Учреждения предписание, суды исходили из того, что в данном случае возложение обязанности на Учреждение возвратить средства, израсходованные в оплату фактически выполненных работ, будет необоснованно, поскольку денежные средства направлены на цели, предусмотренные контрактом, при этом факт выполнения работ не оспаривается, нецелевое, неэффективное расходование средств Управлением не вменяется; понижение эффективности и/или результативности использования бюджетных средств, нарушение принципов адресности и целевого характера бюджетных средств не установлены.

Таким образом, поскольку по итогам рассмотрения дела суды признали, что со стороны Учреждения не допущено нарушений норм бюджетного законодательства при исполнении контракта, поименованных в оспариваемых 1, 2, 3, 4 и 7 пунктах представления, то возложение обязанности на Учреждение возвратить средства межбюджетных трансфертов является неправомерным.

Ссылка Управления на иные судебные дела не может быть принята, поскольку обстоятельства и объем доказательств по каждому из дел различны.

В целом доводы кассационной жалобы, в том числе относительно изменения существенных условий контракта при отсутствии правовых оснований, о фактическом невыполнении отдельных работ, оплаченных по контракту, о допущенных заявителем нарушениях норм финансово-бюджетного законодательства, получили соответствующую оценку судов, повторяют позицию Управления по делу и не опровергают выводов судов, направлены на переоценку уже исследованных и оцененных судом обстоятельств и материалов дела.

Нарушений при рассмотрении дела судами норм материального и процессуального права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебного акта,не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые решение и постановление судов подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 27.06.2019 Арбитражного суда Новосибирской области и постановление от 27.09.2019 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А45-42960/2018 оставить без изменения, кассационнуюжалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.




Председательствующий Г.В. Чапаева



Судьи А.А. Бурова



А.А. Кокшаров