Решение от 24 марта 2022 г. по делу № А32-19444/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ

350063, г. Краснодар, ул. Постовая, д. 32

http://krasnodar.arbitr.ru

_______________________________________________________________________

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

арбитражного суда первой инстанции


Дело № А32-19444/2021

г. Краснодар « 24 » марта 2022 года


Резолютивная часть решения объявлена 21.03.2022.

Полный текст решения изготовлен 24.03.2022.


Арбитражный суд Краснодарского края

в составе: судьи Петруниной Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Савченко О.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению ООО «Специализированный застройщик «Марго» (ОГРН <***>, ИНН <***>) к администрации города Сочи (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании незаконным постановления

при участии:

от заявителя: ФИО1 – представитель по доверенности от 27.04.2021,

от заинтересованного лица: ФИО2 – представитель по доверенности от 13.01.2022

установил:

ООО «Специализированный застройщик «Марго» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации города Сочи (далее – администрация) и просит:

1) признать постановление № 664 от 20.04.2021 «Об отмене разрешения на строительство от 11 июля 2019 года № RU-23-309-8272-2019, выданного ООО «Специализированный застройщик «Марго», не соответствующим закону и нарушающим права и законные интересы общества с ограниченной ответственностью «Специализированный застройщик «Марго» в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

2) признать недействительным постановление № 664 от 20.04.2021 «Об отмене разрешения на строительство от 11 июля 2019 года № RU-23-309-8272-2019, выданного ООО «Специализированный застройщик «Марго» администрацией муниципального образования город курорт Сочи.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 27.07.2021 по делу № А32-19444/2021, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 29.09.2021, заявленные требования удовлетворены со ссылкой на несоответствие принятого заинтересованным лицом приказа требованиям части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) и положениям статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс).

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 01.02.2022 № Ф08-12321/2021 по делу № А32-19444/2021 решение Арбитражного суда Краснодарского края от 27.07.2021 и постановление апелляционного суда от 29.09.2021 отменены, дело направлено на новое рассмотрение с указанием о преждевременности выводов судов о незаконности действий администрации по отмене выданного обществу разрешения на строительство.

В ходе предварительного судебного заседания заявитель поддержал доводы заявления и представил письменную правовую позицию общества, которая приобщена к материалам дела.

Заинтересованное лицо в удовлетворении заявленных требований просит отказать, отзыв на заявление не представило.

С учетом отсутствия возражений сторон и на основании части 4 статьи 137 АПК РФ суд завершает предварительную подготовку дела и переходит к судебному разбирательству в этом же судебном заседании.

Заявитель обратился с ходатайством об отложении судебного заседания в целях получения результатов рассмотрения представления об устранении нарушений законодательства об инвестиционной деятельности, о государственном контроле (надзоре).

Заинтересованное лицо по ходатайству заявителя полагается на усмотрение суда.

Стороны пояснили, что дополнительных документов и ходатайств не имеют.

Как следует из материалов дела, в соответствии с распоряжением главы администрации Краснодарского края от 15.10.2010 № 1028-р «О предоставлении в аренду обществу с ограниченной ответственностью «Марго» земельного участка для строительства многофункционального комплекса в городе Сочи», договором аренды земельного участка государственной собственности несельскохозяйственного назначения № 0000002280 от 26.11.2010 земельный участок с кадастровым номером 23:49:0402048:891 площадью 22000 кв.м, расположенный по адресу: Краснодарский край, г. Сочи, Адлерский район, вдоль ул. Каспийской, участок № 1 (с нагорной стороны федеральной автомобильной дороги), передан в аренду ООО «Марго».

ООО «Специализированный застройщик «Марго» разработана проектная документация № 61-05/2018, выполненная ООО «Земельно-архитектурная мастерская».

В отношении указанной проектной документации получено положительное заключение экспертизы № 23-2-1-3-000172-18, выполненное ООО «ПроектСтройНадзор».

11.07.2019 администрацией города Сочи выдано разрешение № RU-23-309-8272-2019 на строительство многофункционального комплекса, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 23:49:0402048:891 сроком действия до 11.03.2026.

20.04.2021 администрацией города Сочи принято постановление № 664 от 20.04.2021 «Об отмене разрешения на строительство № RU-23-309-8272-2019».

Посчитав постановление органа местного самоуправления недействительным, заявитель обратился с настоящим заявлением в Арбитражный суд Краснодарского края.

Частями 1, 4 статьи 4 АПК РФ установлено, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом. Обращение в арбитражный суд осуществляется, в числе прочих: в форме искового заявления - по экономическим спорам и иным делам, возникающим из гражданских правоотношений; в форме заявления - по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

В силу статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) обратившееся в суд лицо самостоятельно определяет способ защиты гражданских прав. При этом избранный лицом способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и спорного правоотношения, и в конечном итоге привести к восстановлению нарушенного права.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Кодекса для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя. Часть 5 статьи 200 Кодекса возлагает обязанность доказывания законности оспариваемых актов, действий (бездействия) на орган или лицо, которые его совершили (допустили).

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий и сооружений регламентируются Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определено, что разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если подготовка таких проектов не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство, по общему правилу, выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (часть 4 статьи 51 Градостроительного кодекса).

В части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса закреплено, что уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы в течение 7 рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, за исключением случая, предусмотренного частью 11.1 данной статьи, проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводят проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации; выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Согласно части 1 статьи 7 и пункту 1 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты.

В силу части 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона № 131-ФЗ). Статьей 48 Закона № 131-ФЗ органы и должностные лица местного самоуправления, принявшие (издавшие) муниципальный правовой акт, уполномочены на отмену таких актов или приостановление их действия. Такие полномочия основаны на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004 № 1424/04).

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 26.05.2011 № 739-О-О, положение части 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Исходя из содержания части 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ и разъяснений высших судебных инстанции, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону. Данный вывод соответствует правовой позиции, сформулированной в определениях Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 24.04.2018 № 309-КГ17-20985 и от 29.04.2019 № 307-КГ18-21642.

При этом суды должны проверить законность и обоснованность разрешения на строительство исходя из действующих на момент его выдачи нормативных правовых актов. Если уполномоченный орган выдал разрешение на строительство, но впоследствии установил, что оно выдано в противоречие с действующим законодательством на момент его выдачи, то прекращение действия такого разрешения на строительство является правомерным (пункт 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17.07.2019).

При первоначальном рассмотрении заявленных требований, суды исходили из того, что разрешение на строительство на момент его выдачи соответствовало требованиям действующего законодательства, поэтому пришли к выводу об отсутствии у администрации оснований для его отмены.

Отменяя судебные акты нижестоящих судом и направляя дело на новое рассмотрение, суд кассационной инстанции указал на необходимость исследовать доводы администрации о том, что участок предоставлен в целях строительства без проведения торгов.

Выполняя указания суда кассационной инстанции судом установлено, что земельный участок предоставлен в целях строительства без проведения торгов.

Вступившим в законную силу 10.01.2005 Федеральным законом от 29.12.2004 № 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" в Земельный кодекс введена статья 30.1 (в редакции до 01.03.2015), согласно которой предоставление в аренду для жилищного строительства земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускалось исключительно на торгах в форме аукциона.

Процедура предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства в спорный период была урегулирована положениями статей 30, 31, 32 Земельного кодекса и ее соблюдение было необходимо в целях обеспечения эффективности, справедливости, публичности предоставления таких земельных участков.

В качестве исключения из названного правила на основании пункта 15 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон № 137-ФЗ) до 01.03.2007 такой участок мог быть предоставлен в аренду для жилищного строительства без проведения торгов лицу, которому предоставление такого участка предусмотрено принятым до 01.10.2005 решением о предварительном согласовании места размещения объекта. Договор аренды в этом случае мог быть заключен на срок не более чем пять лет и прекращался в случае, если арендатор по истечении шести месяцев с даты заключения договора не получил в установленном порядке разрешение на строительство.

По общему правилу, установленному нормами главы V.1 Земельного кодекса, действующими в данный момент, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона (пункт 1 статьи 39.6).

Из материалов дела следует, что договор аренды от 26.11.2010 № 0000002280 подписан застройщиком и департаментом имущественных отношений Краснодарского края на основании распоряжения главы администрации Краснодарского края от 15.10.2010 № 1028-р "О предоставлении в аренду обществу с ограниченной ответственностью "Марго" земельного участка для строительства многофункционального комплекса в городе Сочи". В данных документах отсутствуют сведения о проведении публичных процедур предоставления земельного участка для жилищного строительства.

Суд установил, что нормы Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на дату заключения указанного договора аренды), предусматривали предоставление земельного участка в аренду для жилищного строительства посредством проведения публичных процедур (торгов).

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 25.06.2013 № 1756/13 сформулировал следующий правовой подход. Основным механизмом реализации права на использование земельного участка арендатором является предоставление ему участка в аренду. Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка. Арендатор не вправе изменять договор в одностороннем порядке и не может обязать арендодателя изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка по своему выбору. Воля арендатора как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельного участка иным образом, нежели установленный в договоре, в том числе и посредством изменения вида разрешенного использования земельного участка, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка. Иное толкование названных положений противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы его права. Равным образом арендодатель не имеет права в одностороннем порядке изменять вид разрешенного использования земельного участка, переданного в аренду, в рамках действующего договора аренды. Арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования. Земельным кодексом установлены различный порядок и процедуры для предоставления в аренду земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей строительства, в том числе жилищного строительства, и для целей, не связанных со строительством. Недопустимо обращение с требованием об изменении вида разрешенного использования земельного участка с целью обхода процедур, предусмотренных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей строительства объектов недвижимости, в том числе процедуры торгов для ранее сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков.

Поскольку договор аренды от 26.11.2010 № 0000002280 заключен без соблюдения установленного Земельным кодексом Российской Федерации (статьи 30.1, 30.2) порядка предоставления находящегося в муниципальной собственности земельного участка в аренду в целях строительства, суд пришел к выводу о недействительности (ничтожности) указанной сделки как заключенной с существенным нарушением норм земельного законодательства и публичных интересов, а также незаконности распоряжения главы администрации Краснодарского края распоряжения от 15.10.2010 № 1028-р.

В обоснование заявленных требований общество ссылается на решение Городского Собрания Сочи от 12.12.2011 № 210 "О внесении изменений Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город-курорт Сочи", которым земельный участок с кадастровым номером 23:49:0402048:891 отнесен к территориальной зоне "Ж-5", в которой допускалось строительство объекта "Жилой комплекс".

Довод общества о том, что расхождения в документах территориального планирования и градостроительного зонирования не могло служить основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство отклоняется судом, поскольку из системного толкования положений ч. 3 ст. 9, ч. ч. 9, 10 ст. 31, п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ следует принцип первичности генерального плана поселения, городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Приоритет генерального плана также закреплен в п. 57 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации, утвержденном 14.11.2017 Президиумом Верховного Суда Российской Федерации.

Между тем, генеральным планом городского округа города Сочи, утвержденным решением Городского собрания Сочи от 14.07.2009 № 89, застраиваемый земельный участок на момент выдачи разрешения на строительство располагался в функциональной зоне усадебной застройки и садоводств, которая не предусматривала размещение апартамент-отелей, МКД, гостиниц и многофункциональных комплексов.

В силу положений п.п. 1, 2, 4, 9, 10 ст. 2 ЗК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

При этом по смыслу положений п. 3 ст. 1 ЗК РФ устойчивое развитие территории обеспечивается при осуществлении градостроительной деятельности в условиях безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Таким образом, наряду с нарушением прав и законных интересов фактического публичного собственника земельного участка - Российской Федерации, разрешение на строительство, впоследствии отмененное оспариваемым постановлением № 664 от 20.04.2021, а также порождаемые им субъективные права застройщика посягали и напрямую затрагивали конституционные права неопределенного круга лиц.

В этой связи, поскольку спорный земельный участок не мог быть предоставлен обществу для строительства многофункционального комплекса, администрация оспариваемым постановлением отменила в порядке самоконтроля ранее принятые ненормативные акты, как несоответствующие требованиям законодательства. Данное полномочие администрации следует из положений части 4 статьи 7, пункта 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации".

При таких обстоятельствах в отсутствие предусмотренной частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупности оснований для признания обжалуемого постановления незаконным, в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.

В удовлетворении заявленного обществом ходатайства об отложении судебного заседания следует отказать, поскольку в материалах дела имеются все необходимые документы для полного и всестороннего рассмотрения материалов дела.

Согласно части 3 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если лицо, участвующее в деле и извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, заявило ходатайство об отложении судебного разбирательства с обоснованием причины неявки в судебное заседание, арбитражный суд может отложить судебное разбирательство, если признает причины неявки уважительными.

Отложение судебного разбирательства является правом суда, а не его обязанностью. При рассмотрении соответствующего ходатайства суд учитывает конкретные обстоятельства и рассматривает представленные стороной доказательства.

Суду не представлено доказательств того, что дело не может быть рассмотрено в данном судебном заседании.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по госпошлине подлежат отнесению на заявителя.

Руководствуясь статьями 167 – 170, 201 АПК РФ, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении ходатайства заявителя об отложении судебного заседания отказать.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Настоящее решение вступает в законную силу по истечении одного месяца со дня его изготовления в полном объеме, если не будет подана апелляционная жалоба.

В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд, г. Ростов-на-Дону.

Апелляционная и кассационная жалобы подаются через Арбитражный суд Краснодарского края.


Судья Н.В. Петрунина