Решение от 15 мая 2024 г. по делу № А52-173/2024

Арбитражный суд Псковской области

ул. Свердлова, 36, г. Псков, 180000

http://pskov.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А52-173/2024
город Псков
15 мая 2024 года
Резолютивная часть решения оглашена 25 апреля 2024 года

Полный текст решения изготовлен 15 мая 2024 года

Арбитражный суд Псковской области в составе судьи Алиевой С.И., рассмотрев в судебном заседании, при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Коротун Я.А., дело по заявлению Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации (адрес: 180007, <...>; ОГРН: <***>, ИНН: <***>)

к Управлению Федерального казначейства по Псковской области (адрес: 180000, <...>; ОГРН: <***>, ИНН: <***>)

о признании недействительным представление Управления Федерального казначейства по Псковской области от 14.12.2023 № 57-21-07/3541, о признании недействительным представление Управления Федерального казначейства по Псковской области от 13.12.2023 № 57-21-07/3511, в части требования о принятии мер по устранению причин и условий нарушений, указанных в пункте 4 представления,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО1 - представитель по доверенности;

от ответчика: ФИО2 - представитель по доверенности; ФИО3 - представитель по доверенности,

установил:

Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации (далее – заявитель) обратился в суд с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Псковской области (далее – ответчик) о признании недействительным представление Управления Федерального казначейства по Псковской области от 14.12.2023 № 57-21-07/3541, о признании недействительным представление Управления Федерального казначейства по Псковской области от 13.12.2023 № 57-21-07/3511, в части требования о принятии мер по устранению причин и условий нарушений, указанных в пункте 4 представления.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал заявленные требования в полном объёме, по основаниям, изложенным в заявлении.

Представители ответчика в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве.

Заслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, доводы и возражения, изложенные сторонами в позициях, суд установил следующее.

Как следует из материалов дела, Управлением Федерального казначейства по Псковской области в соответствии с приказом Управления Федерального казначейства по Псковской области от 31 августа 2023 года № 167 в период с 05 сентября 2023 года по 30 октября 2023 года, приказом Управления Федерального казначейства по Псковской области от 26 октября 2023 года № 193 в период с 30 сентября 2023 года по 03 ноября 2023 года в отношении Отделения Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации по Псковской области проведена выездная проверка соблюдения законности при заключении и реализации государственных контрактов по обеспечению граждан техническими средствами реабилитации, а также порядка формирования и предоставления сведений для определения размера субвенции (межбюджетного трансферта), предоставляемого из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, Фонду социального страхования Российской Федерации (Фонду пенсионного и социального страхования Российской Федерации) на осуществление переданных полномочий Российской Федерации по предоставлению мер социальной защиты инвалидам и отдельным категориям граждан из числа ветеранов, выездная проверка соблюдения законодательства Российской Федерации и иных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в отношении отдельных закупок для обеспечения федеральных нужд (нужд соответствующего субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, финансовое обеспечение которых частично или полностью осуществляется за счет субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, из федерального бюджета).

По результатам указанных мероприятий в адрес заявителя были вынесены представления от 13.12.2023 № 57-21-07/3511, от 14.12.2023 № 57-21-07/3541.

Не согласившись с указанными представлениями заявитель, обратился в Арбитражный суд Псковской области с заявлением о признании недействительным представление Управления Федерального казначейства по Псковской области от 14.12.2023 № 57-21-07/3541, о признании недействительным представление Управления Федерального казначейства по Псковской области от 13.12.2023 № 57-21-07/3511, в части требования о принятии мер по устранению причин и условий нарушений, указанных в пункте 4 представления.

Заслушав доводы сторон, оценив представленные доказательства в соответствии со ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), суд приходит к следующему.

По смыслу части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ для признания ненормативного акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, незаконными необходимо наличие в совокупности двух условий: оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должен не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту и нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно пункту 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений отнесен к контрольной деятельности Федерального казначейства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий. При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в том числе проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания (пункт 2).

Согласно пункту 68 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года № 1092, при осуществлении полномочий, предусмотренных пунктом 6 настоящих Правил, Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет представления, предписания и уведомления о применении бюджетных мер принуждения в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с пунктом 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных бюджетных нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому бюджетному нарушению: 1) требование об устранении бюджетного нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; 2) требование о принятии мер по устранению причин и условий бюджетного нарушения в случае невозможности его устранения.

Отношения в сфере закупок, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ), в части 1 статьи 93 которого установлен перечень случаев, при наличии которых допускается закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). В частности, в пункте 2 данной нормы предусмотрено, что закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае осуществления закупки для государственных, нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), определенного указом или распоряжением Президента Российской Федерации, либо в случаях, установленных поручениями Президента Российской Федерации, у поставщика (подрядчика, исполнителя), определенного постановлением или распоряжением Правительства Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 111 Закона № 44-ФЗ Правительство Российской Федерации вправе определить особенности осуществления конкретной закупки, в том числе установить способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), не предусмотренный статьёй 24 Закона № 44-ФЗ, а также в целях создания Российской Федерации дополнительных технологических и экономических преимуществ (в том числе встречных обязательств) вправе определить дополнительные условия исполнения контракта, не связанные с его предметом.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 08.03.2022 № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 46-ФЗ) в период до 31.12.2023 включительно Правительство Российской Федерации в дополнение к случаям, предусмотренным частью 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ, вправе устанавливать иные случаи осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), а также определять порядок осуществления закупок в таких случаях.

В соответствии с указанной нормой было издано постановление Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 339 «О случаях осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) и порядке их осуществления» (далее - Постановление № 339).

Постановлением № 339 установлено, что в дополнение к случаям, предусмотренным частью 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ, заказчик вправе осуществлять закупку товаров, работ, услуг (далее - закупка) для обеспечения федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на основании соответственно акта Правительства Российской Федерации, акта высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, муниципального правового акта местной администрации, изданными в соответствии с настоящим постановлением.

Пункт 2 Постановления № 339 определяет случаи принятия актов, предусмотренные пунктом 1 Постановления № 339 и случаи их подготовки Правительством Российской Федерации.

Одним из таких случаев в соответствии с подпунктом «а» пункта 2 Постановления № 339 является протокол заседания Правительства Российской Федерации, координационного или совещательного органа под председательством Председателя Правительства Российской Федерации, Правительственной комиссии по повышению устойчивости российской экономики в условиях санкций (ее Президиума), который содержит решение, определяющее единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и (или) муниципальных нужд.

В соответствии с подпунктом «а» п. 2 Постановления № 339 издано распоряжение Правительства Российской Федерации от 18.02.2023 № 402-р «Об определении акционерного общества «Московское протезно-ортопедическое предприятие» единственным поставщиком осуществляемых Фондом пенсионного и социального страхования Российской Федерации в 2023 году закупок абсорбирующего белья, подгузников и специальных средств при нарушениях функций выделения (моче - и калоприемников), а также работ по изготовлению сложной ортопедической обуви для обеспечения инвалидов» (далее - Распоряжение № 402-р). Главной целью принятия Распоряжения № 402-р являлось своевременное, бесперебойное обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации первой необходимости и, как следствие, как можно более быстрое вливание бюджетных средств в российскую экономику. При этом в силу части 6 статьи 15 Закона № 46-ФЗ, принцип обеспечения конкуренции, который является основным принципом, определяющим применение Закона № 44-ФЗ, в данном случае не применяется.

Согласно пункту 5 Постановления № 339 при осуществлении заказчиком закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с данным постановлением:

а) в контракте указывается подпункт пункта 2 Постановления № 339, на основании которого подготовлен акт, предусмотренный пунктом 1 Постановления № 339, и в соответствии с которым осуществляется закупка,

б) обоснование цены контракта является неотъемлемой частью контракта,

в) исполнение контракта, включение информации и документов о таком контракте в соответствующий реестр контрактов, предусмотренный статьей 103 Федерального закона, осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом для контракта, заключенного по результатам осуществления закупки в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона,

г) не позднее 3 рабочих дней со дня, следующего за днем заключения контракта, заказчик направляет в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, или контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа уведомление о закупке. К такому уведомлению прилагается копия заключенного в соответствии с настоящим постановлением контракта.

Распоряжение № 402-р принято Правительством Российской Федерации в соответствии с предоставленными ему федеральным законодательством полномочиями на издание такого нормативного акта. Распоряжение № 402-р издано в целях минимизации рисков перерыва в обеспечении инвалидов жизненно необходимыми техническими средствами реабилитации и направлено на формирование резерва абсорбирующего белья, подгузников, специальных средств при нарушениях функций выделения (моче- и калоприемники) в целях бесперебойного обеспечения инвалидов и удовлетворения в 2023 году потребности инвалидов в указанной продукции ежедневного использования.

Таким образом, контракты от 15.03.2023 № 2-16 на поставку подгузников для детей-инвалидов, от 23.03.2023 № 2-21, от 05.06.2023 № 2-59 на поставку специальных средств при нарушении функций выделения (моче- и калоприемники) заключены не в рамках действия Закона № 44-ФЗ, а в рамках действия статьи 15 Закона № 46-ФЗ и Постановления № 339. При этом нормы закона №44-ФЗ в данном случае применятся только в той части, в которой его применение определено статьёй 15 Закона № 46-ФЗ и Постановлением № 339.

Следовательно, в силу указанных законодательных норм, обоснование контракта, которое является неотъемлемой частью контракта, заключаемого в рамках применения статьи 15 Закона № 46-ФЗ и Постановления № 339, не требует подготовки в соответствии с положениями Закона № 44-ФЗ.

При этом часть 3 статьи 15 Закона № 46-ФЗ устанавливает, что при планировании закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, установленных в соответствии с частями 1 и 2 статьи 15 Закона № 46-ФЗ, и при исполнении контрактов, заключенных при осуществлении таких закупок, применяются положения Закона № 44-ФЗ, касающиеся закупок, осуществляемых в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ, с учетом положений частей 4 и 5 статьи 15 Закона № 46-ФЗ.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ порядок подготовки проектов правовых актов и поручений Правительства Российской Федерации и перечень документов, прилагаемых при подготовке указанных проектов, включая обоснование цены контракта, предусмотренное статьёй 22 Закона № 44-ФЗ, определяются нормативным актом Президента Российской Федерации.

Согласно пункту 5 Порядка подготовки проектов правовых актов и поручений Президента Российской Федерации, проектов правовых актов Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14.09.2020 № 558, для подготовки проектов правовых актов к предложению об определении единственного поставщика прилагается подготовленное в соответствии со статьёй 22 Закона № 44-ФЗ и подписанное заказчиком обоснование цены контракта, заключаемого с единственным исполнителем.

Таким образом, при подготовке Распоряжения № 402-р в адрес Правительства Российской Федерации направлялся расчет цены государственного контракта, заключаемого с единственным поставщиком, подготовленный в соответствии со статьёй 22 Закона № 44-ФЗ. Копия данного расчета была доведена до Отделения письмом СФР от 10.03.2023 № НС-20-18/36048 и использовалась заказчиком при обосновании цены контрактов № 2-16 от 15.03.2023, № 2-21 от 23.03.2023 и № 2-59 от 05.06.2023.

Учитывая, что нормативные документы, на основании которых Отделением заключены поименованные выше государственные контракты, не определяют порядок подготовки обоснования цены контракта, но при этом устанавливают, что при планировании закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, установленных в соответствии с частями 1, 2 статьи 15 Закона № 46-ФЗ, и при исполнении контрактов, заключенных при осуществлении таких закупок, применяются положения Закона № 44-ФЗ (часть 3 статьи 15 Закона № 46-ФЗ), заказчиком обоснование цены контракта осуществлено в соответствии со статьёй 22 Закона № 44-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 22 Закона № 44-ФЗ, в предусмотренных Законом № 44-ФЗ случаях, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяется и обосновывается заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких методов: 1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка); 2) нормативный метод; 3 (тарифный метод; 4) проектно-сметный метод; 5) затратный метод.

При этом частями 2-11 статьи 22 Закона № 44-ФЗ определены порядок и случаи использования данных методов.

Отделению вменяется неприменение при обосновании цены контракта метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка).

Однако метод обоснования цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, предусмотренных частью 1 статьи 22 Закона № 44-ФЗ не мог быть применен Отделением при обосновании цены контрактов № 2-16 от 15.03.2023, № 2-21 от 23.03.2023 и № 2-59 от 05.06.2023 по следующим причинам.

Согласно части 2 статьи 22 Закона № 44-ФЗ метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заключается в установлении цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг.

При этом порядок определения цены контракта методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), определен Приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 № 567 (далее - Приказ № 567).

Поскольку предметом контрактов № 2-16 от 15.03.2023, № 2-21 от 23.03.2023 и №2-59 от 05.06.2023 являются технические средства реабилитации инвалидов, которые одновременно также являются медицинскими изделиями, при расчете цены контракта методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заказчик также обязан руководствоваться нормами, установленными распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.09.2017 № 1995-р «Об источниках информации для целей определения начальной (максимальной) цены контракта, пены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на поставку технических средств реабилитации и услуг, предусмотренных федеральным перечнем, утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.12.2005 № 2347-р (далее - Распоряжение № 1995-р) и приказа Минздрава России от 15.05.2020 № 450н «Об утверждении порядка определения начальной максимальной цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и начальной цены единицы товара (работы, услуги) при осуществлении закупок медицинских изделий» (далее - Приказ № 450н).

Таким образом, применяя для обоснования цены контракта метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), в порядке, определенном вышеуказанными нормативными актами, заказчик определяет не только цену контракта, но и поставщика, который предложил наименьшую цену контракта при равных заданных условиях исполнения контракта.

Однако Распоряжением № 402-р уже определен единственный поставщик технических средств реабилитации, закупленных в рамках государственных контрактов № 2-16 от 15.03.2023, № 2-21 от 23.03.2023 и № 2-59 от 05.06.2023 -АО «ПРОП», так же определена продукция, которую может поставлять названный единственный поставщик. Номенклатура продукции определена Правительством Российской Федерации на основании расчета цены контракта, подготовленного в соответствии со статьёй 22 Закона № 44-ФЗ, в соответствии с Распоряжением № 1995-р, в соответствии с Приказом № 567 и доведена до Отделения вышестоящей организацией, которая также является главным распорядителем бюджетных средств Отделения.

Следовательно, Правительство Российской Федерации, принимая Распоряжение № 402-р, исходило из того, что в указанный в Распоряжении № 402-р период более эффективной, по сравнению с проведением конкурентных процедур, будет закупка определенной Распоряжением № 402-р продукции у единственного поставщика.

Данные обстоятельства сделали невозможным применение Отделением метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) при обосновании цены каждого контракта, заключаемого с единственным поставщиком, определенным Распоряжением № 402-р.

Кроме того, нормативные акты, в рамках которых подготовлено и действовало Распоряжение № 402-р, не обязывают заказчика проводить дополнительно изучение действующего рынка с целью определения цены закупаемых товаров на момент заключения контракта во исполнение Распоряжения № 402-р, а также не устанавливают никаких дополнительных ограничений для применения Распоряжения № 402-р. В противном случае невозможно достижение главной цели, определенной подпунктом «а» пункта 2 Постановления № 339, а именно - повышение устойчивости российской экономики в условиях санкций.

Аналогичная позиция изложена в определении Верховного Суда РФ от 28.06.2021 № 308-ЭС21-9002 по делу № А32-35643/2019.

Также судом установлено, что представления УФК по Псковской области от 14.12.2023 № 57-21-07/3541 и от 13.12.2023 № 57-21-07/3511 вынесены на основании актов разных проверок, однако оба вменяют Отделению в нарушение отсутствие обоснования цены контракта № 2-16 от 15.03.2023 в связи с использованием расчета цены контрактов, выполненного Минтруда РФ при подготовке распоряжения Правительства № 402-р от 18.02.2023.

При изложенных обстоятельствах, представление Управления Федерального казначейства по Псковской области от 14.12.2023 № 57-21-07/3541, а также представление Управления Федерального казначейства по Псковской области от 13.12.2023 № 57-21-07/3511, в части требования о принятии мер по устранению причин и условий нарушений, указанных в пункте 4 представления, подлежат признанию незаконными.

В соответствии с частью 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. Вместе с тем, заявитель и ответчик освобождены от уплаты государственной пошлины на основании статьи 333.37 НК РФ. Поэтому вопрос о взыскании государственной пошлины по настоящему делу не рассматривается.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

признать незаконным представление Управления Федерального казначейства по Псковской области от 14.12.2023 № 57-21-07/3541.

Признать незаконным представление Управления Федерального казначейства по Псковской области от 13.12.2023 № 57-21-07/3511, в части требования о принятии мер по устранению причин и условий нарушений, указанных в пункте 4 представления.

На решение в течение месяца после его принятия может быть подана апелляционная жалоба в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Псковской области.


Судья С.И. Алиева