Постановление от 13 апреля 2017 г. по делу № А04-10453/2016

Шестой арбитражный апелляционный суд

улица Пушкина, дом 45, город Хабаровск, 680000,

официальный сайт: http://6aas.arbitr.ru

e-mail: info@6aas.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ



№ 06АП-911/2017
14 апреля 2017 года
г. Хабаровск
Резолютивная часть постановления объявлена 11 апреля 2017 года.Полный текст постановления изготовлен 14 апреля 2017 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Шевц А.В.,

судей Козловой Т.Д., Ротаря С.Б.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии в заседании: представители лиц, участвующих в деле, не явились,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Амурской области

на решение от 12.01.2017

по делу № А04-10453/2016

Арбитражного суда Амурской области,

принятое судьей Лисовской Г.В.,

по иску администрации города Благовещенска

к Амурской области в лице Министерства финансов Амурской области

о взыскании 2 114 500,41 рубля,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерство финансов Российской Федерации, Управление Федерального казначейства по Амурской области, Министерство социальной зашиты населения Амурской области, Правительство Амурской области,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Благовещенска (ОГРН <***>, ИНН <***>, место нахождения: 675000, <...>, далее – администрация) обратилась в Арбитражный суд Амурской области с исковым заявлением к Амурской области в лице Министерства финансов Амурской области (ОГРН <***>, ИНН <***>, место нахождения: 675000, <...>, далее – Минфин Амурской области) о взыскании за счет казны Амурской области 2 114 500,41 рубля убытков городского бюджета муниципального образования города Благовещенска в соответствии со статьями 15, 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), связанных с реализацией норм Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ»), в связи с предоставлением денежных средств по решению суда на приобретение жилья инвалиду ФИО2.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство финансов Российской Федерации, Управление Федерального казначейства по Амурской области, Министерство социальной зашиты населения Амурской области, Правительство Амурской области.

Решением от 12.01.2017 исковые требования удовлетворены в полном объеме.

Минфин Амурской области, не согласившись принятым по делу судебным актом от 12.01.2017, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит оспариваемое решение отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

По мнению заявителя апелляционной жалобы, выводы суда о том, что полномочие по обеспечению жилыми помещениями инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, относится исключительно к полномочиям и к расходному обязательству субъекта Российской Федерации (в спорном случае – Амурской области), не соответствует нормам действующего законодательства; судом не учтено, что в 2015-2016 годах из областного бюджета бюджетополучателю – финансовому управлению г. Благовещенска предусмотрены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотация на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов.

Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, участия в судебном заседании не принимали.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу выразила согласие с оспариваемым судебным актом, указав на его законность и обоснованность.

Правительство Амурской области в отзыве просило апелляционную жалобу Минфина Амурской области удовлетворить и принять новый судебный акт об отклонении заявленных требований.

Как следует из материалов дела, Благовещенским городским судом 10.10.2014 принято решение об обязании администрации предоставить ФИО2 вне очереди по договору социального найма жилое помещение в г. Благовещенске, отвечающее санитарным и техническим требованиям, общей площадью не менее 18 кв. м и с дополнительной жилой площадью в виде отдельной комнаты площадью не более 15 кв. м.

Определением Благовещенского городского суда от 15.05.2015 изменен способ исполнения решения Благовещенского городского суда от 10.10.2014 на взыскание в пользу ФИО2 2 114 500,41 рубля на приобретение жилого помещения.

На основании вступившего в законную силу определения Благовещенского городского суда от 15.05.2015 ФИО3 выдан исполнительный лист от 08.06.2015, который предъявлен в администрацию к исполнению.

Платежным поручением от 07.09.2015 № 329 администрацией на расчетный счет ФИО3, являющейся законным представителем ФИО2, произведено перечисление 2 114 500,41 рубля на приобретение жилого помещения по определению Благовещенского городского суда от 10.10.2015.

Как следует из решения Благовещенского городского суда от 10.10.2014, ФИО2 состоит на учете в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий с 23.04.2014 согласно Постановлению администрации г. Благовещенска № 1791, как инвалид. В связи с наличием у ФИО2 заболеваний, указанных в перечне, утвержденном Постановлением Правительства от 16.06.2006 № 378, он относится к категории граждан, имеющих право на внеочередное получение жилого помещения.

Администрация, полагая, что обеспечение органом местного самоуправления инвалида, состоящего на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма во внеочередном порядке, как инвалида, является по своему правовому содержанию исполнением обязательств субъекта Российской Федерации, ссылаясь на отсутствие поступлений в городской бюджет денежных средств из федерального и областного бюджетов (субвенций, межбюджетных трансфертов) на обеспечение жильем инвалидов, отсутствие передачи в муниципальную собственность жилых помещений с целью предоставления их по договорам социального найма, обратилась в арбитражный суд с настоящим иском о взыскании убытков.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе и отзывах на неё, исследовав материалы дела, Шестой арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (пункт 2 статьи 15 ГК РФ).

Согласно положениям статей 16, 1069 ГК РФ убытки (вред), причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет средств соответствующей казны.

В случаях, когда в соответствии с названным Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 указанного Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (статья 1071 ГК РФ).

Из указанных норм следует, что при взыскании убытков доказыванию подлежат наличие убытков, размер причиненного гражданину или юридическому лицу вреда, противоправность и причинная связь между незаконными действиями (бездействием) и причиненным вредом.

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 № 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Положениями Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ) предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с преамбулой Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ предусмотренные данным Законом меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьей 17 названного Закона установлено, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17.12.2009 № 1563-О-О разъяснил, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Положениями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (статьи 14, 50) (далее – Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ), а также положениями статей 14, 19 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135-138 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), пункт 5 части 1 статьи 55, статей 60 и 61 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

Обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, подлежит финансированию за счет средств субъектов Российской Федерации.

Из правовой позиции, изложенной в пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», следует, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Поскольку ФИО2 поставлен на соответствующий учет после 01.01.2005, к спорным правоотношениям подлежат применению вышеприведенные нормы права.

Законом Амурской области от 01.09.2005 № 38-ОЗ «О жилищной политике в Амурской области» к полномочиям органов местного самоуправления отнесены учет граждан в качестве нуждающихся в жилом помещении по договору социального найма, предоставление жилых помещений по договорам социального найма. В отдельный список включаются граждане, имеющие право на внеочередное получение жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма (пункт 8 статьи 10 Закона). Таким образом, предоставление жилья инвалиду по договору социального найма во внеочередном порядке не является дополнительной обязанностью администрации.

Содержащееся в пункте 1 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 названного Кодекса), закрепляет только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Конституционный Суд Российской Федерации также указал на применение части 3 статьи 17 Закона о социальной защите инвалидов, являющейся по своему характеру отсылочной нормой, в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства.

В силу части 3 статьи 52 ЖК РФ принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления.

Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления (часть 3 статьи 57 ЖК РФ).

Отнесение этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации прямо противоречит статье 84 БК РФ.

Изложенная правовая позиция отражена в Определениях Верховного Суда Российской Федерации от 30.11.2015 № 303-ЭС-8812, от 01.12.2015 № 303-ЭС15-9208, от 11.12.2015 № 309-ЭС15-9501, от 14.12.2015 № 309-ЭС15-11321.

При таких обстоятельствах с субъекта Российской Федерации – Амурской области в лице Минфина Амурской области в пользу истца судом первой инстанции правомерно взыскано 2 114 500,41 рубля убытков за счет средств казны Амурской области.

При этом судом первой инстанции рассмотрен и обоснованно отклонен довод ответчика (Минфина Амурской области) о предоставлении истцу дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в силу следующего.

Статья 131 БК, определяя механизм дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, не устанавливает в отличие от субсидирования (статья 132 указанного Кодекса) целевой характер предоставляемых денежных средств, соответственно, в полномочие суда не входит оценка правомерности принятия Амурской областью или городом Благовещенском соответствующих бюджетных решений, а также формирование бюджетного процесса. Кроме того, указанные средства целевого характера не имеют, поэтому проследить их освоение по прямому назначению невозможно.

Довод апелляционной жалобы об отсутствии вины ответчика в причинении истцу убытков судебной коллегией не принимаются.

Пунктом 4 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31.05.2011 № 145 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами» разъяснено, что тот факт, что ненормативный правовой акт не был признан в судебном порядке недействительным, а решение или действия (бездействие) государственного органа – незаконными, сам по себе не является основанием для отказа в иске о возмещении вреда, причиненного таким актом, решением или действиями (бездействием). В названном случае суд оценивает законность соответствующего ненормативного акта, решения или действий (бездействия) государственного или муниципального органа (должностного лица) при рассмотрении иска о возмещении вреда.

Как следует из материалов дела, на обращение истца от 02.11.2016 № 01-10/7724 Минфин Амурской области письмом от 07.11.2016 № 13-03/6923 сообщило о том, что нормативными правовыми актами области не установлено расходное обязательство области по обеспечению жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, в областном бюджете отсутствуют бюджетные ассигнования на данные цели.

На территории Амурской области вопросы социальной поддержки регламентированы Законом Амурской области от 05.12.2005 № 99-ОЗ «О социальной поддержке граждан отдельных категорий», который не устанавливает такие меры социальной поддержки инвалидам, как предоставления жилья на условиях социального найма; Законом Амурской области от 01.09.2005 № 38-03 «О жилищной политике в Амурской области», инвалиды к категориям граждан, которым на территории Амурской области предоставляются жилые помещения на условиях социального найма из государственного жилищного фонда Амурской области, не отнесены.

Поскольку действующими нормативными правовыми актами Амурской области расходные обязательства субъекта Российской Федерации по обеспечению инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, жилыми помещениями, не установлены, а субъектом Российской Федерации не предпринято мер по разработке и внедрению внесудебных механизмов реализации прав таких граждан, вывод суда первой инстанции о незаконном бездействии ответчика и, как следствие, возникновение у органа местного самоуправления необоснованных бюджетных расходов (убытков) в сумме 2 114 500,41 рубля, соответствует установленным по делу обстоятельствам.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы не содержат фактов, которые влияли на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, судебной коллегией отклоняются.

С учетом изложенного, оснований для отмены обжалуемого решения и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Нарушений норм процессуального права, которые в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются безусловными основаниями к отмене судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Амурской области от 12.01.2017 по делу № А04-10453/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

А.В. Шевц

Судьи

Т.Д. Козлова

С.Б. Ротарь