Решение от 10 марта 2021 г. по делу № А49-11416/2020

Арбитражный суд Пензенской области

Кирова ул., д. 35/39, Пенза г., 440000,

тел.: +78412-52-99-97, факс: +78412-55-36-96, http://www.penza.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело №А49-11416/2020
10 марта 2021г.
город Пенза


Резолютивная часть решения объявлена 02 марта 2021г.

В полном объеме решение изготовлено 10 марта 2021г.

Арбитражный суд Пензенской области в составе судьи Дудоровой Н.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Займидорога М.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Федерального казенного учреждения «Федеральное управление автомобильных дорог «Большая Волга» Федерального дорожного агентства» (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Средне-Поволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 1026301180982, ИНН <***>)

об оспаривании постановления о назначении административного наказания по делу № 312- 183-Ю от 28.10.2020,

при участии в судебном заседании: от заявителя – ФИО1 – начальника юридического отдела по доверенности № ЮР2/7/20 от 12.11.2020; от административного органа – ФИО2 – представителя по доверенности №13/21 от 11.01.2021,

установил:

Федеральное казенное учреждение «Федеральное управление автомобильных дорог «Большая Волга» Федерального дорожного агентства» обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору № 312-183-Ю от 28.10.2020 о назначении учреждению административного наказания, предусмотренного частью 5 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде наложения административного штрафа в размере 500000 руб.

В обоснование заявленных требований Учреждением указано, что при вынесении оспариваемого постановления административным органом не учтены нормы вступившего в законную силу с 31.07.2020 Федерального закона №254-ФЗ от 31.07.2020 «Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», допускающие осуществление временной эксплуатации реконструируемого линейного объекта до получения разрешения на ввод в эксплуатацию при условии подтверждения технической готовности такого объекта в соответствии с условиями названного Федерального закона. Указал также, что разрешение на ввод объекта в эксплуатацию получено 30.12.2020.

В судебном заседании представитель заявителя подержал требования, настаивал на их удовлетворении.

В письменном отзыве на заявление и в судебном заседании представитель административного органа отклонил требования заявителя, полагал их не подлежащими удовлетворению. Ссылку заявителя на нормы Федерального закона №254-ФЗ счел необоснованной, ввиду того, что на дату проверки и привлечения Учреждения к административной ответственности Правительством Российской Федерации не был установлен порядок временной эксплуатации реконструируемого линейного объекта в соответствии с правилами указанного закона.

Как следует из материалов дела и установлено судом, на основании распоряжения заместителя руководителя Средне-Поволжскоого управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору №РП-301-2191-о от 02.09.2020 в рамках государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации, должностными лицами административного органа в период с 11.09.2020 по 08.10.2020 проведена выездная проверка реконструируемого Учреждением объекта капитального строительства – «Строительство и реконструкция автомобильной дороги М-5 «Урал» - от Москвы через Рязань, Пензу, Самару, Уфу до Челябинска. Строительство транспортной развязки на км 974 автомобильной дороги М-5 «Урал» - от Москвы через Рязань, Пензу, Самару, Уфу до Челябинска, Самарская область» (в пределах оформленной полосы отвода автомобильной дороги М-5 «Урал»)», расположенного по адресу: Самарская область, г. Тольятти, на предмет выполнения требования Градостроительного кодекса Российской Федерации, соответствия выполняемых работ требованиям проектной документации, полноты и правильности ведения исполнительной документации при строительстве.

Результаты контрольного мероприятия отражены в акте проверки №08-312-10-20-435 от 08.10.2020, из которого следует, что в ходе проверки выявлен факт эксплуатации объекта капительного строительства без получения застройщиком разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

По результатам проверки в отношении Учреждения составлен протокол №312-183-Ю от 30.09.3030 об административном правонарушении по части 5 статьи 9.5 КоАП РФ.

По итогам рассмотрения протокола и материалов проверки административным органом вынесено постановление №312-183-Ю от 28.10.2020, в соответствии с которым Учреждение признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ, назначено административное наказание в виде наложения штрафа в размере 500000руб.

Данное постановление оспаривается Учреждением в настоящем деле.

При разрешении спора суд руководствовался следующим.

В соответствии с частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ, эксплуатация объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию, за исключением случаев, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства не требуется выдача разрешения на строительство, - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей.

Объективная сторона правонарушения заключается в фактической эксплуатации объекта капитального строительства при отсутствии разрешения на ввод его в эксплуатацию.

Согласно пунктам 10, 13, 14 и 16 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) под объектом капитального строительства понимается здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие); под реконструкцией объекта капитального строительства (за исключением линейных объектов) - изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов; под застройщиком - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

В соответствии с частью 1 статьи 55.25 ГрК РФ лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, является собственник здания, сооружения или лицо, которое владеет зданием, сооружением на ином законном основании (на праве аренды, хозяйственного ведения, оперативного управления и другое) в случае, если соответствующим договором, решением органа государственной власти или органа местного самоуправления установлена ответственность такого лица за эксплуатацию здания, сооружения, либо привлекаемое собственником или таким лицом в целях обеспечения безопасной эксплуатации здания, сооружения на основании договора физическое или юридическое лицо.

Частями 1 и 2 статьи 55 ГрК РФ установлено, что разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории, а также проектной документации.

Для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления или уполномоченную организацию, осуществляющую государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, либо Государственную корпорацию по космической деятельности «Роскосмос», выдавшие разрешение на строительство, непосредственно или через многофункциональный центр с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Согласно части 2 статьи 55.24 ГрК РФ эксплуатация построенного, реконструированного здания, сооружения допускается после получения застройщиком разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (за исключением случаев, указанных в части 3 настоящей статьи), а также акта, разрешающего эксплуатацию здания, сооружения, в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Из совокупности приведенных норм следует, что эксплуатация реконструированного объекта капитального строительства возможна только при наличии разрешения на его ввод в эксплуатацию.

Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации №11 от 17.02.2011 «О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» предусмотрено, что на основании части 5 статьи 9.5 КоАП РФ привлечению к административной ответственности подлежат лица, осуществляющие эксплуатацию объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию, за исключением случаев, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства не требуется выдача разрешения на строительство. При рассмотрении таких дел судам необходимо исходить из того, что субъектом данного административного правонарушения является лицо, непосредственно осуществляющее эксплуатацию объекта капитального строительства. В том случае, если эксплуатация объекта капитального строительства осуществляется несколькими лицами одновременно, к административной ответственности может быть привлечено каждое из таких лиц, а не только то лицо, которое начало эксплуатировать соответствующий объект первым.

Проведенной проверкой установлено, что объект капитального строительства - транспортная развязка на 974км автомобильной дороги М-5 «Урал» - от Москвы через Рязань, Пензу, Самару, Уфу до Челябинска, Самарская область» (в пределах оформленной полосы отвода автомобильной дороги М-5 «Урал»)», расположенного по адресу: Самарская область, г. Тольятти, эксплуатировался Учреждением без разрешения на ввод его в эксплуатацию.

Между тем, 31.07.2020 издан Федеральный закон №254-ФЗ от 31.07.2020 «Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 254-ФЗ).

Согласно статье 1 Федерального закона № 254-ФЗ он устанавливает особенности регулирования градостроительных, земельных и иных отношений в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры.

В силу части 1 статьи 2 Федерального закона № 254-ФЗ, для целей указанного Федерального закона под объектами, предназначенными для модернизации и расширения магистральной инфраструктуры (объекты инфраструктуры), понимаются объекты транспортной инфраструктуры федерального, регионального или местного значения, строительство, реконструкция которых осуществляются в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры в соответствии со стратегией пространственного развития Российской Федерации, а также иные объекты капитального строительства федерального, регионального или местного значения, необходимые для обеспечения строительства, реконструкции, эксплуатации указанных объектов инфраструктуры.

Согласно части 2 данной статьи, к объектам инфраструктуры могут быть отнесены, в числе прочего, автомобильные дороги общего пользования или их участки, мосты, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты (объекты, используемые при капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог), элементы обустройства автомобильных дорог, объекты, предназначенные для взимания платы (в том числе пункты взимания платы), объекты дорожного сервиса.

Согласно части 3 статьи 3 Федерального закона № 254-ФЗ, до получения разрешения на ввод в эксплуатацию линейного объекта инфраструктуры, разрешения на ввод в эксплуатацию в отношении этапа строительства, реконструкции такого объекта инфраструктуры допускается осуществление временной эксплуатации такого объекта капитального строительства в целях осуществления перевозки грузов и (или) пассажиров при условии подтверждения технической готовности указанного объекта к временной эксплуатации в соответствии с частями 10 и 11 данной статьи.

В силу части 10 данной статьи, техническая готовность линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации определяется комиссией, в состав которой в обязательном порядке включаются представители лица, осуществляющего строительство, представители застройщика или технического заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции объекта на основании договора строительного подряда), а также представители организации, которая должна осуществлять временную эксплуатацию объекта капитального строительства, при условии подтверждения технической готовности указанного объекта к временной эксплуатации. Порядок формирования и функционирования указанной комиссии устанавливается Правительством Российской Федерации.

Согласно части 11 указанной статьи, требования к техническому состоянию линейного объекта инфраструктуры, допускаемого к временной эксплуатации, порядок подтверждения технической готовности указанного объекта к временной эксплуатации, порядок осуществления такой временной эксплуатации и технического обслуживания указанного объекта устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Как видно из материалов дела, объектом проверки является строительство транспортной развязки на 974 км автомобильной дороги «Урал». Это автомобильная дорога федерального значения Москва – Самара – Уфа – Челябинск с подъездами к городам Саранск, Ульяновск, Оренбург, Екатеринбург, протяженностью 2068км, является частью дороги Е30 европейской сети маршрутов и азиатского маршрута АН6.

18.09.2020 комиссией в составе представителей лица, осуществляющего строительство, застройщика, эксплуатирующей организации, организации, осуществляющей строительный контроль, подтверждена техническая готовность объекта к временной эксплуатации, о чем составлен соответствующий акт. Актом подтверждается возможность осуществления временной эксплуатации объекта капитального строительства – участок дороги протяженностью 4км, правая сторона прямого хода дороги – в целях осуществления перевозки грузов и (или) пассажиров в направлении из г. Москва в г. Самара.

Административный орган не принял во внимание данный акт, указав, что на момент его составления Правительством Российской Федерации не были установлены требования к техническому состоянию линейного объекта инфраструктуры, допускаемого к временной эксплуатации, порядок подтверждения технической готовности указанного объекта к временной эксплуатации, порядок осуществления такой временной эксплуатации и технического обслуживания указанного объекта в соответствии с частью 11 статьи 3 Федерального закона № 254-ФЗ. В этой связи административный орган счел не подлежащими применению нормы указанного Федерального закона к спорным правоотношениям.

Согласно части 1 статьи 13 Федерального закона № 254-ФЗ он вступает в силу со дня его официального опубликования. Закон опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 31.07.2020, следовательно, начало действия документа - 31.07.2020.

Возможность применения закона не поставлена в зависимость от даты утверждения Правительством Российской Федерации документов, предусмотренных частью 11 статьи 3 Федерального закона № 254-ФЗ.

Действительно, нормативные акты, предусмотренные названной нормой, были утверждены лишь 23.01.2021. Так, Постановлением Правительства Российской Федерации №35 от 23.01.2021 утверждены Требования к техническому состоянию линейного объекта инфраструктуры, допускаемого к временной эксплуатации, Правила подтверждения технической готовности линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации, Правила осуществления временной эксплуатации и технического обслуживания линейного объекта инфраструктуры.

Постановлением Правительства Российской Федерации №2057 от 09.12.2020 утверждены Правила формирования и функционирования комиссии, определяющей техническую готовность линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации.

Согласно пункту 6 названных Правил в состав комиссии в обязательном порядке включаются представители лица, осуществляющего строительство, представители застройщика или технического заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции объекта на основании договора строительного подряда), организации, которая должна осуществлять временную эксплуатацию линейного объекта инфраструктуры, организации, осуществляющей строительный контроль, а также представители органов внутренних дел Российской Федерации (в отношении комиссии, определяющей техническую готовность автомобильной дороги к временной эксплуатации).

В рассматриваемом случае готовность объекта к временной эксплуатации подтверждена комиссией, в состав которой были включены представители лица, осуществляющего строительство, представители застройщика, организации, которая должна осуществлять временную эксплуатацию линейного объекта инфраструктуры, организации, осуществляющей строительный контроль.

Суд полагает, что отсутствие в составе комиссии представителя органов внутренних дел Российской Федерации не влечет незаконность принятого комиссией решения, поскольку решение принято комиссией в составе лиц, установленном частью 10 статьи 3 Федерального закона №254-ФЗ, а, кроме того, в силу пункта 13 Правила формирования и функционирования комиссии, определяющей техническую готовность линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации, заседание комиссии считается правомочным, если на нем присутствуют не менее двух третей членов комиссии, входящих в ее состав.

Как видно из распоряжения заместителя руководителя Управления Ростехнадзора №РП-301-2191-о от 02.09.2020, проверка проводилась, в том числе, с целью контроля соответствия выполненных работ обязательным требованиям проектной документации. В акте проверки указано, что при проверке проведены визуальный осмотр выполненных строительных работ и проверка разрешительной, проектной и исполнительной документации, иных документов на соответствие выполняемых работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям проектной документации.

Каких-либо нарушений в этой части в акте проверки не отражено, заявителю не вменено.

30.12.2020 заявителю выдано разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (л.д. 78-79).

В силу части 1 статьи 1.7 КоАП РФ, лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения.

Частью 2 данной статьи установлено, что закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено.

В соответствии с пунктами 1, 4 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина; неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

В силу требования, предусмотренного частью 1 статьи 1.6. КоАП РФ, лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

По результатам рассмотрения спора суд приходит к выводу о наличии у заявителя основания для временной эксплуатации построенного объекта до получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона № 254-ФЗ, что исключает состав вмененного ему административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ.

Судом также установлено допущенное административным органом процессуальное нарушение при проведении проверки.

В акте проверки от 08.10.2020 указаны лица, проводившие проверку: ФИО3 – начальник межрегионального отдела государственного строительного надзора и надзора за ГТС (председатель комиссии), ФИО4 – начальник Тольяттинского межтерриториального отдела по надзору за промышленной и энергетической безопасностью (заместитель председателя), ФИО5 – заместитель начальника Тольяттинского межтерриториального отдела по надзору за промышленной и энергетической безопасностью, ФИО6 – старший государственный инспектор межрегионального отдела государственного строительного надзора и надзора за ГТС, ФИО7 - государственный инспектор межрегионального отдела государственного строительного надзора и надзора за ГТС.

Однако акт подписан лишь двумя должностными лицами – ФИО4 и ФИО7

Проверка проводилась с 11.09.2020 по 08.10.2020, при этом председатель комиссии ФИО3 находился в отпуске с 05.10.2020 по 16.10.2020; ФИО6 находился в отпуске с 07 по 16 октября 2020г.; ФИО5 – с 08.10.2020 по 19.10.2020, вследствие чего акт ими не подписан.

Но поскольку заявителем не оспаривается факт эксплуатации объекта до получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, данное процессуальное нарушение, выразившееся в неподписании акта проверки лицами, ее осуществлявшими, суд считает несущественным.

Поскольку суд пришел к выводу об отсутствии в действиях заявителя состава вмененного ему административного правонарушения, у административного органа отсутствовали законные основания для привлечения заявителя к административной ответственности по части 5 статьи 9.5 КоАП РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ арбитражный суд принимает решение о признании незаконным и отмене оспариваемого постановления административного органа.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

Заявленные требования удовлетворить.

Признать незаконным и отменить полностью постановление Средне-Поволжского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору №312-183-Ю от 28.10.2020 о назначении административного наказания федеральному казенному учреждению «Федеральное управление автомобильных дорог «Большая Волга» Федерального дорожного агентства» по части 5 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде наложения административного штрафа в размере 500000руб.

Решение может быть обжаловано в течение десяти дней со дня его вынесения в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд путем подачи жалобы через Арбитражный суд Пензенской области.

Судья Н.В. Дудорова