Постановление от 12 декабря 2018 г. по делу № А16-1311/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА


улица Пушкина, дом 45, Хабаровск, 680000, официальный сайт: www.fasdvo.arbitr.ru



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ Ф03-5193/2018
12 декабря 2018 года
г. Хабаровск


Резолютивная часть постановления объявлена 05 декабря 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 декабря 2018 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи: Мильчиной И.А.

Судей: Меркуловой Н.В., Филимоновой Е.П.

при участии:

от акционерного общества «Дальневосточная генерирующая компания»: Ковтун А.Ю., представитель по доверенности от 01.12.2017 № 51/557; Гуменюк М.А., представитель по доверенности от 07.02.2018 № 51/90;

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Еврейской автономной области: Пчелин В.С., представитель по доверенности от 27.11.2018 № 15; Беркут Ю.В., представитель по доверенности от 09.01.2018 № 1 (до перерыва); Чеусова М.А., представитель по доверенности от 09.01.2018 № 2 (до перерыва);

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества «Дальневосточная генерирующая компания»

на решение от 31.07.2018, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 28.09.2018

по делу № А16-1311/2018

Арбитражного суда Еврейской автономной области

дело рассматривали: в первой инстанции судья Серова О.Н., в апелляционной инстанции судьи Швец Е.А., Сапрыкина Е.И., Харьковская Е.Г.

по заявлению акционерного общества «Дальневосточная генерирующая компания» (ОГРН 1051401746769, ИНН 1434031363, место нахождения: 680000, Хабаровский край, г. Хабаровск, ул. Фрунзе, 49)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Еврейской автономной области (ОГРН 1047900045016, ИНН 7901111125, место нахождения: 679000, ЕАО, г. Биробиджан, ул. Советская, 111)

о признании недействительным приказа

Акционерное общество «Дальневосточная генерирующая компания» (далее - АО «ДГК», общество) обратилось в Арбитражный суд Еврейской автономной области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Еврейской автономной области (далее – управление) о признании недействительным приказа от 15.05.2018 № 94.


Решением суда от 31.07.2018, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 28.09.2018, в удовлетворении заявленного требования отказано.


Законность принятых судебных актов проверяется в порядке и пределах, установленных статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), по кассационной жалобе общества, полагающего, что решение суда первой и постановление суда апелляционной инстанций приняты с нарушением норм материального и процессуального права, при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела, в связи с чем просит их отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования.


В жалобе заявитель настаивает на отсутствии оснований для аннулирования разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, оспаривая факт повторного превышения предельно допустимых выбросов. В подтверждение отсутствия превышения ссылается на результаты проб воздуха, взятых ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в ЕАО», которым суды в нарушение части 4 статьи 170 АПК РФ не дали правовой оценки. По его мнению, исследования ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в ЕАО», проведенные в соответствии с действующим законодательством, ставят под сомнение объективность результатов исследования, проведенных контролирующим органом. Считает, что результаты замеров ФГБУ «ЦЛАТИ по ДВО» нельзя признать допустимыми доказательствами, поскольку проведены с нарушением методики отбора. Настаивает на отсутствии систематического превышения предельно допустимых выбросов, приводящего к нарушению установленных нормативов качества атмосферного воздуха. Ссылаясь на пункт 9 постановления Правительства Российской Федерации от 28.11.2002 № 847 «О порядке ограничения, приостановления или прекращения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух», общество считает, что до начала административной процедуры по аннулированию разрешения на выбросы за систематическое превышение предельно допустимых выбросов возможно выдача предписания об устранении нарушений.


Управление в отзыве на кассационную жалобу выразило несогласие с доводами заявителя, просило обжалуемые судебные акты оставить без изменения как законные и обоснованные.


В ходе судебного разбирательства представители участвующих лиц поддержали позиции, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.


В судебном заседании в порядке статьи 163 АПК РФ объявлялся перерыв до 05.12.2018 (15 часов 00 минут).


Проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, а также правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, суд округа находит судебные акты подлежащими отмене.


Как следует из материалов дела, выданным управлением разрешением на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух от 22.09.2017 № 17/17 (далее – разрешение на выбросы от 22.09.2017 № 17/17) стационарными источниками, расположенными на Биробиджанской ТЭЦ, Еврейская автономная область, г. Биробиджан, ул. Шолом-Алейхема, д. 60 (сроком действия до 21.09.2024), для АО «ДГК» установлены предельно допустимые выбросы и другие условия, которые обеспечивают охрану атмосферного воздуха на выброс вредных загрязняющих веществ.


В рамках проведенного в апреле 2018 года федерального государственного экологического контроля (надзора), по мнению управления, выявлено повторное превышение АО «ДГК» предельно допустимых выбросов, приводящее к нарушению нормативов качества атмосферного воздуха (акт внеплановой проверки от 20.04.2018 № 32).


По результатам проверки руководителем управления принят приказ от 15.05.2018 № 94, которым аннулировано разрешение на выбросы от 22.09.2017 № 17/17.


Посчитав указанный приказ несоответствующим действующему законодательству и нарушающим права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, общество обратилось с заявлением в арбитражный суд.


Отказывая в удовлетворении заявления, суды, сославшись на статью 198 АПК РФ, исходили из отсутствия совокупности оснований для признания ненормативного акта недействительным.


При этом суды руководствовались Федеральным законом от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (далее – Закон № 96-ФЗ), Положением о Росприроднадзоре, утвержденным постановлением Правительства ЕАО от 30.07.2004 № 400, Административным регламентом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных веществ), утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25.07.2011 № 650 (далее – Административный регламент).


В соответствии с пунктом 1 статьи 14 Закона № 96-ФЗ выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником допускается на основании разрешения, выданного уполномоченным органом государственной власти в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. Разрешением на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются предельно допустимые выбросы и другие условия, которые обеспечивают охрану атмосферного воздуха.


В силу пункта 5 статьи 14 Закона № 96-ФЗ при отсутствии разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на атмосферный воздух, а также при нарушении условий, предусмотренных данными разрешениями, выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на него могут быть ограничены, приостановлены или прекращены в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.


Положениями пунктов 24, 24.1 Административного регламента определена следующая административная процедура по аннулированию разрешений на выбросы: получение в установленном порядке по результатам федерального государственного экологического надзора информации, содержащей основания для аннулирования разрешения на выбросы; назначение ответственного должностного лица; рассмотрение представленной информации и ее оценка на предмет соответствия основаниям для аннулирования разрешения на выбросы; подготовка и оформление в установленном порядке приказа территориального органа Росприроднадзора об аннулировании разрешения на выбросы; подготовка и оформление письма хозяйствующему субъекту - владельцу разрешения на выбросы об аннулировании разрешения на выбросы; направление письма об аннулировании разрешения на выбросы хозяйствующему субъекту - владельцу разрешения на выбросы; внесение информации об аннулировании разрешения на выбросы в соответствующий информационный ресурс (журнал, банк данных) и направление документов об аннулировании разрешения на выбросы в архив территориального органа Росприроднадзора.


Пунктом 24.2 Административного регламента установлено, что основанием для начала административной процедуры по аннулированию разрешения на выбросы является систематическое превышение предельно допустимых или временно согласованных выбросов, приводящее к превышению установленных нормативов качества атмосферного воздуха.


Таким образом, в целях определения наличия основания для аннулирования разрешения на выбросы, исходя из вышеуказанных положений Административного регламента, судам необходимо установить факты систематического превышения субъектом предельно допустимых или временно согласованных нормативов выбросов; превышение установленных нормативов качества атмосферного воздуха; причинно-следственную связь между превышением субъектом предельно допустимых или временно согласованных нормативов выбросов и превышением установленных нормативов качества атмосферного воздуха.


Основанием для оспариваемого приказа от 15.05.2018 № 94 об аннулировании выданного АО «ДГК» разрешения на выбросы от 22.09.2017 № 17/17 послужило систематическое превышение предельно допустимых выбросов, приводящее к превышению установленных нормативов качества атмосферного воздуха.


В обоснование приказа управление ссылалось на результаты проведенного федерального государственного экологического надзора (акт проверки от 20.04.2018 № 32), в результате которого повторно выявлено превышение обществом предельно допустимых выбросов, приводящее к нарушению установленных нормативов качества атмосферного воздуха.


В подтверждение систематического превышения предельно допустимых выбросов управление ссылалось на акт внеплановой проверки от 20.04.2018 № 32, протоколы испытаний ФГБУ «ЦЛАТИ по ДФО» от 02.04.2018 №№ 33ав и 34ав, от 03.04.2018 №№ 126/2 и 127/2.


Суд первой инстанции, оценив вышеуказанные обстоятельства, признал доказанным управлением систематическое превышение предельно допустимых выбросов, приводящее к превышению установленных нормативов качества атмосферного воздуха.


Суд апелляционной инстанции, поддерживая вывод суда первой инстанции, отклоняя довод общества о недостоверности результатов испытаний ФГБУ «ЦЛАТИ по ДФО» и недоказанности выявленных в ходе государственного экологического надзора нарушений, ссылался также на экспертное заключение ФГБУ «ЦЛАТИ по ДФО» от 09.04.2018 № 011/2018.


Однако в материалах дела, в том числе в его электронной форме, отсутствуют разрешение на выбросы от 22.09.2017 № 17/17, акт внеплановой проверки от 20.04.2018 № 32, экспертное заключение от 09.04.2018 № 011/2018, позволившие суду кассационной инстанции проверить вышеуказанные доводы кассационной жалобы заявителя.


Кроме того, делая вывод о систематическом превышении предельно допустимых выбросов, суды ограничились проверкой факта нарушений, выявленных в апреле 2018 года в ходе федерального государственного экологического надзора, являющиеся, по утверждению управления, повторными нарушениями. Однако не указали, какие доказательства и обстоятельства были предметом оценки ранее допущенных хозяйствующим субъектом нарушений установленных нормативов качества атмосферного воздуха, а также не привели мотивов, на основании которых пришли к соответствующим выводам.


В связи с чем в нарушение пункта 2 части 4 статьи 170, пункта 12 части 2 статьи 271 АПК РФ не получили должной оценки доводы заявителя об отсутствии оснований для аннулирования разрешения и недоказанности повторного превышения предельно допустимых выбросов.


Без установления того, что ранее хозяйствующим субъектом допускались нарушения установленных нормативов качества атмосферного воздуха не может являться основанием для выводов о систематическом превышении предельно допустимых или временно согласованных выбросов, приводящем к превышению установленных нормативов качества атмосферного воздуха, и соответственно о наличии оснований для аннулирования разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ.


Судебные акты также не содержат выводов относительно довода заявителя о том, что начало процедуры аннулирования разрешения на выбросы за систематическое превышение предельно допустимых выбросов будет иметь место только в случае, если ранее обществу выдавалось предписание об устранении выявленных нарушений и оно не исполнено.


Поддерживая вышеуказанный довод при рассмотрении кассационной жалобы, общество обратило внимание суда округа на предписание от 20.04.2018 № 11, выданное управлением также по результатам спорной проверки (акт от 20.04.2018 № 32), согласно которому АО «ДГК» необходимо было ограничить выбросы стационарных источников СП Биробиджанская ТЭЦ до уровня, установленного разрешением на выбросы от 22.09.2017 № 17/17, в срок до 21.05.2018, в то время как оспариваемый приказ № 94 об аннулировании разрешения принят управлением 15.05.2018, то есть ранее срока устранения вмененных нарушений.


С учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 12.05.1998 № 14-П, определениях от 14.12.2000 № 244-О, от 05.07.2001 № 130-О, от 07.02.2002 № 16-О, в каждом конкретном случае суд обязан оценить обстоятельства, являющиеся основанием для аннулирования разрешительного документа с учетом соответствующих доказательств, подтверждающих наличие оснований для его аннулирования, степени опасности, характера нарушения, его последствий, наличия либо отсутствия фактов устранения таких последствий.


Таким образом, в предмет доказывания по настоящему спору входило также судебное исследование и оценка доказательств по вопросу согласованности между собой действий и позиции государственного органа, уполномоченного на проведение экологического контроля (надзора), по выдаче по результатам одной проверки предписания об устранении выявленных нарушений и изданию приказа об аннулировании разрешения на выбросы до истечения срока для исполнения предписания.


При вышеуказанных обстоятельствах вывод судов о соответствии оспариваемого приказа от 15.05.2018 № 94 нормам действующего законодательства в области экологического регулирования сделан по неполно исследованным обстоятельствам, имеющим существенное значение для правильного разрешения спора.


В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.


При новом рассмотрении дела суду следует с учетом изложенного полно и всесторонне исследовать имеющиеся в материалах дела доказательства и доводы сторон по правилам статьи 71 АПК в их совокупности и взаимной связи, дать им правовую оценку, после чего, установив фактические обстоятельства дела и применив к ним подлежащие применению нормы материального права, и с соблюдением норм процессуального права - принять законное и обоснованное решение.


Обеспечительные меры, принятые определением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 31.10.2018 № Ф03-5193/2018, на основании главы 8 АПК РФ подлежат отмене.


На основании статьи 333.40 НК РФ и статьи 104 АПК РФ заявителю жалобы подлежит возврату из федерального бюджета излишне уплаченная государственная пошлина в размере 1 500 рублей.


Руководствуясь статьями 104, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 31.07.2018, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 28.09.2018 по делу № А16-1311/2018 Арбитражного суда Еврейской автономной области отменить. Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Еврейской автономной области.


Принятое определением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 31.10.2018 № Ф03-5193/2018 приостановление действия приказа Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Еврейской автономной области от 15.05.2018 № 94 об аннулировании разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух от 22.09.2017 № 17/17 до рассмотрения кассационной жалобы отменить.


Возвратить акционерному обществу «Дальневосточная генерирующая компания» из федерального бюджета государственную пошлину в размере 1 500 рублей, уплаченную за рассмотрение кассационной жалобы по платежному поручению от 10.10.2018 № 50310.


Выдать справку на возврат государственной пошлины.


Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий судья И.А. Мильчина


Судьи Н.В. Меркулова


Е.П. Филимонова