Решение от 11 сентября 2019 г. по делу № А32-14247/2019

Арбитражный суд Краснодарского края

350063, г. Краснодар, ул. Постовая, 32

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

арбитражного суда первой инстанции

Дело № А32-14247/2019

г. Краснодар “ 11 ” сентября 2019г.

Резолютивная часть решения объявлена 10.09.2019. Полный текст решения изготовлен 11.09.2019.

Арбитражный суд Краснодарского края

в составе судьи Н.В. Петруниной

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Савченко О.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокуратуры Краснодарского края (ОГРН <***>, ИНН <***>), г. Краснодар, Краснодарского края к администрации муниципального образования город-курорт Анапа (ОГРН <***>, ИНН <***>), г. Анапа, Краснодарского края, третьи лица: индивидуальный предприниматель ФИО1 (ОГРНИП 304232031500119, ИНН <***>), г. Сочи, Краснодарского края, Межрегиональное управление Росприроднадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея (ОГРН <***>, ИНН <***>), г. Краснодар, Краснодарского края, департамент по архитектуре и градостроительству Краснодарского края (ОГРН <***>, ИНН <***>), г. Краснодар, Краснодарского края, о признании недействительным разрешение на строительство

при участии:

от заявителя: ФИО2 – прокурор (служебное удостоверение № 229491),

от заин-ого лица: ФИО3 – представитель по доверенности от 24.04.2019,

от 3-его лица – ИП ФИО1: ФИО4 – представитель по доверенности от 24.04.2019,

от 3-его лица – департамента: ФИО5 – представитель по доверенности от 15.01.2019 № 71-09-01-350/19,

от 3-его лица – МУ Росприроднадзора по КК и РА – не явились

установил:

Прокуратура Краснодарского края, г. Краснодар, Краснодарского края в порядке статьи 52 АПК РФ обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город-курорт Анапа, г. Анапа, Краснодарского края о признании недействительным разрешение на строительство от 12.11.2018 № 23-301000-956-2018 на строительство гостевого дома по адресу: город-курорт Анапа, ул. Кати Соловьяновой, 258.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) судебное заседание проводится в отсутствие представителя третьего лица – Межрегионального управления Росприроднадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея.

В ходе судебного заседания заявитель поддержал доводы заявления.

Заинтересованное лицо возражает в удовлетворении заявленных требований.

Третьи лица требования заявителя полагают необоснованными.

К материалам дела приобщен отзыв департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края на заявление.

Стороны и третьи лица пояснили, что дополнительных документов и ходатайств не имеют.

Для оглашения резолютивной части судебного акта в судебном заседании 03.09.2019 судом в порядке ст. 163 АПК РФ объявлялся перерыв до 10.09.2019 в 17-10 час. Информация об объявлении перерыва в судебном заседании была размещена на официальном сайте суда в сети «Интернет» по адресу: http://krasnodar.arbitr.ru.

После перерыва судебное заседания было продолжено в отсутствие представителей сторон и третьих лиц. Дополнительных документов и ходатайств не представлено.

Спор рассматривается по правилам ст. 156 АПК РФ в отсутствие представителей сторон и третьих лиц по имеющимся материалам дела. Аудиозапись судебного заседания не велась.

Изучив материалы дела суд установил, что ФИО1 на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 23:37:0105002:165 общей площадью 1113 кв.м, относящийся к землям населенных пунктов, с видом разрешенного использования "гостевые дома", расположенный по адресу: город-курорт Анапа, ул. Кати Соловьяновой, 258.

На основании постановления администрации муниципального образования город-курорт Анапа от 07.12.2017 № 4189 ФИО1 предоставлено разрешение на условно разрешенный вид использования вышеуказанного земельного участка «гостиничное обслуживание».

Администрацией муниципального образования город-курорт Анапа ФИО1 выдано разрешение от 12.11.2018 № 23-301000-956-2018 на строительство двухэтажного гостевого дома, площадью застройки 186 кв.м (на 9 номеров) по адресу: город-курорт Анапа, ул. Кати Соловьяновой, 258. Срок действия разрешения - до 12.11.2020.

Полагая, что разрешение на строительство выдано в нарушение требований действующего законодательства, прокурор края обратился в Арбитражный суд Краснодарского края.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заявитель указывает, что при выдаче разрешения на строительство не рассматривался вопрос о необходимости предоставления положительного заключения экологической экспертизы судом в составе документов, предусмотренных ст. 51 Градостроительного кодекса РФ (далее – ГрК РФ, Градостроительный кодекс).

Земельным кодексом Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) определены основные принципы земельного законодательства, согласно которым регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты решения, обеспечивающие сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, правовой режим земель определяется исходя из их разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (статья 1).

Градостроительным кодексом Российской Федерации к основным принципам законодательства о градостроительной деятельности отнесены обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории, осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (статья 2).

Градостроительная деятельность осуществляется в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства. Одним из результатов территориального планирования является установление функциональных зон.

При градостроительном зонировании в правилах землепользования и застройки определяются территориальные зоны и устанавливаются градостроительные регламенты (статья 1).

Генеральный план городского округа и внесение в него изменений утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа (статья 24). Реализация генерального плана осуществляется путем подготовки и утверждения соответствующей ему документации по планировке территории (статья 26).

Проект правил землепользования и застройки подготавливается с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в генеральном плане (статьи 23, 31).

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления (статья 32).

В результате градостроительного зонирования могут определяться зоны рекреационного назначения, в состав которых могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими скверами, парками (статья 35).

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, при этом его действие не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования (статья 36).

Согласно части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Порядок выдачи разрешения на строительство регламентирован статьей 51 ГрК РФ, в соответствии с частью 1 которой разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.

Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления.

В соответствии с частью 7 статьи 51 ГрК РФ застройщик направляет в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган заявление о выдаче разрешения на строительство, с приложением предусмотренных этой нормой документов, в том числе положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 настоящего Кодекса.

Частью 3 статьи 10 Закона N 406-ФЗ особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу указанного Закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления.

В силу пункта 4 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса для получения разрешения на строительство необходимо положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 данного Кодекса.

Согласно части 6 статьи 49 Градостроительного кодекса не допускается проведение иных экспертиз проектной документации, за исключением экспертизы проектной документации, предусмотренной настоящей статьей, государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, в границах особо охраняемых природных территорий, на Байкальской природной территории, проектной документации объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности, искусственных земельных участков на водных объектах, проектной документации объектов, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории, за исключением проектной документации буровых скважин, создаваемых на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для регионального геологического изучения, геологического изучения, разведки и добычи нефти и природного газа.

Для проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, такая проектная документация в установленном Правительством Российской Федерации порядке представляется в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение соответствующей экспертизы (пункт 6.1 статьи 49 Градостроительного кодекса).

Обращаясь в суд с настоящим заявлением, прокурор указал, что согласно градостроительному плану от 18.05.2017 № RU 1797 вышеупомянутый земельный участок расположен в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами «Ж-1А».

По сведениям информационной системы о градостроительной деятельности город-курорт Анапа, предоставленным управлением архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа (письмо от 20.12.2018 № 17.2599/18), земельный участок расположен в границах третьей зоны округа горно-санитарной охраны курорта Анапа, установленного Постановлением Совета Министров РСФСР от 30.01.1985 № 45.

Согласно письму главы муниципального образования город-курорт Анапа от 21.12.2018 № 103-11557/18-07, в данном случае государственная экологическая экспертиза проектной документации гостиничного комплекса не проводилась.

Таким образом, прокуратура Краснодарского края полагает, что у администрации муниципального образования города-курорта Анапа отсутствовали правовые основания для выдачи индивидуальному предпринимателю ФИО1 разрешения на строительство.

Городу-курорту Анапа и прилегающим к нему территориям Указом Президента Российской Федерации от 22.09.1994 № 1954 в границах, установленных Постановлением Совмина РСФСР от 30.01.1985 № 45 "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курорта Анапа в Краснодарском крае", придан статус федерального курортного региона.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 23.02.1995 № 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" курорт это освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 28.12.2013 № 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" курорты исключены из состава особо охраняемых природных территорий.

При рассмотрении настоящего заявления суд пришел к выводу о том, что земельный участок, на котором планируется осуществление строительства гостевого дома, расположен в границах третьей зоны санитарной охраны курорта, утвержденной постановлением Совета Министров РСФСР от 30.01.1985 № 45 "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курорта Анапа в Краснодарском крае", что предполагает проведение экологической экспертизы.

В соответствии с Федеральным законом от 23.02.1995 № 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся соответственно к особо охраняемым объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите.

При этом курортом федерального значения является освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая территория, находящаяся в установленном порядке в ведении федеральных органов государственной власти (ст. 1 Федерального закона от 23.02.1995 № 26-ФЗ).

В соответствии с пунктом 2 постановления Правительства РФ от 07.12.1996 № 1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения" курорты федерального значения в соответствии с законодательством Российской Федерации являются особо охраняемыми природными территориями. Для охраны этих местностей и курортов создаются округа санитарной и горно-санитарной охраны с регламентированным режимом хозяйствования, проживания и природопользования, обеспечивающим сохранение природных лечебных ресурсов и защиту их от загрязнения и преждевременного истощения.

В соответствии со ст. 96 Земельного кодекса Российской Федерации в целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горносанитарной) охраны в соответствии с законодательством.

Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В силу п. 4 ст. 31 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 28.12.2013 № 406-ФЗ) отнесение территорий (акваторий) к лечебно-оздоровительным местностям и курортам осуществлялось в порядке, устанавливаемом Федеральным законом о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.

Согласно п. 5 ст. 31 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и ст. 1 Федерального закона от 23.02.1995 № 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" освоенные и используемые в лечебно-профилактических целях территории, которые обладают природными лечебными ресурсами, а также располагают необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры, являются курортами.

Согласно пункту 3 статьи 32 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и статье 1 Федерального закона от 23.02.1995 № 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей курорта.

Таким образом, до принятия Федерального закона от 28.12.2013 № 406-ФЗ курорты входили в состав особо охраняемых природных территорий в качестве одной из их категорий (подпункт "ж" пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" в первоначальной редакции).

Законом № 406-ФЗ курорты исключены из состава особо охраняемых природных территорий.

Признан утратившим силу раздел VIII "Лечебно-оздоровительные местности и курорты" Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"; внесены изменения в Федеральный закон от 23.02.1995 № 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", в соответствии с которыми курорты стали относиться не к особо охраняемой природной территории, а к особо охраняемой территории (статья 2 Закона № 406-ФЗ).

Изменена редакция статьи 94 Земельного кодекса РФ, из подпункта 1 пункта 2 которой исключено указание на лечебно-оздоровительные местности и курорты, как относящиеся к землям особо охраняемых природных территорий, подверглась изменению статья 96 (пункт 1) Земельного кодекса РФ, утратившая упоминание о курортах, как о землях особо охраняемых природных территорий.

Согласно части 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2013 № 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу указанного Федерального закона (до 30.12.2013), сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях".

Земельный участок, на котором планируется осуществление строительства гостевого дома, расположен в границах 3-й зоны санитарной охраны курорта, утвержденной постановлением Совета Министров РСФСР от 30.01.1985 № 45.

Таким образом, с учетом положений земельного законодательства, Закона № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Закона № 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", постановления Совета Министров РСФСР от 30.01.1985 № 45, спорный земельный участок относится к числу земель особо охраняемых природных территорий, расположен в границах 3-й зоны горно-санитарной охраны курорта.

Границы курорта Анапа утверждены до вступления в силу Закона № 406-ФЗ, соответственно курорт федерального значения Анапа сохранил статус особо охраняемой природной территории и для получения разрешения на строительство на земельном участке, принадлежащем ФИО1 необходимо получение положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации.

При таких обстоятельствах, выданное администрацией в отсутствие положительного заключения экологической экспертизы разрешение на строительство от 12.11.2018 № 23-301000-956-2018 в силу ст. ст. 198 - 201 АПК РФ является недействительным как несоответствующее закону и нарушающее права и законные интересы неопределенного круга лица и муниципального образования город-курорт Анапа.

Аналогичная правовая позиция изложена в определении Верховного Суда РФ от 08.06.2018 № 308-ЭС17-14620, а также в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12.08.2016 по делу № А32-22778/2015.

При подаче рассматриваемого заявления прокурор заявил о восстановлении срока на обжалование выданного спорного разрешения на строительство.

Согласно п. 7 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» (в ред. постановления Пленума ВАС РФ от 25.01.2013 № 12) пропущенный прокурором срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора, если причины пропуска срока были уважительными, в частности, если прокурор до истечения указанного срока или в иной разумный срок предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов либо не имел возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок.

Факт выдачи спорного разрешения на строительство стало известен после проверки поступившей 29.12.2018 в Анапскую межрайонную прокуратуру (сопроводительное письмо первого заместителя главы муниципального образования город-курорт Анапа от 21.12.2018 № 103-11557/18-07).

Межрайонный прокурор не обладает полномочиям по обращению в арбитражный суд с иском или заявлением (ч. 2 ст. 52 АПК РФ), поэтому указанная информация была доведена до сведения прокуратуры края путем направления представления об обращении в арбитражный суд с заявлением.

Таким образом, трехмесячный срок на обжалование прокурором разрешения на строительство не пропущен.

Таким образом, приведенные и другие собранные по делу доказательства, исследованные и оцененные арбитражным судом, в своей совокупности достаточны для вывода об обоснованности заявленных требований.

Судебные расходы по делу распределяются в соответствии со ст. 110 АПК РФ.

Руководствуясь ст.ст. 167-170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Признать незаконным разрешение на строительство от 12.11.2018 № 23-301000-956-2018, выданное администрацией муниципального образования город-курорт Анапа ФИО1 для строительства гостевого дома по адресу: <...>, как противоречащее статье 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Настоящее решение вступает в законную силу по истечении одного месяца со дня его изготовления в полном объеме, если не будет подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд, г.Ростов-на-Дону.

Апелляционная и кассационная жалобы подаются через Арбитражный суд Краснодарского края.

Судья Н.В. Петрунина